20世纪末美国政府规制改革历程及启示

□ 赵京国

（泰山学院，山东 泰安 271021）

20世纪末美国政府规制改革历程及启示

□ 赵京国

（泰山学院，山东 泰安 271021）

为了迎接全球化、信息化及国际竞争，摆脱财政危机、管理危机和信任危机，从20世纪70年代末开始，西方各国政府相继掀起了新一轮的行政改革。其中，放松规制改革成为美国政府改革的突破口，在政府规制改革中走在了世界的前列，具有比较典型的代表性，取得了较好的效果。其中的很多做法和措施值得我国政府学习和借鉴。

政府规制；规制改革；启示

一、美国政府规制的历程

⒈政府规制。“规制”一词是舶来词，日本学者植草益认为，规制是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。［1］一般认为，政府规制，是政府或者其他公共机构凭其法定的权力，制定一定的法律、法规和政策等权威性的规则，并将其付诸实施，对社会主体的行为进行约束和规范的一种管理、控制行为。作为政府管理社会事务的一种主要治理工具，包括对经济和社会的规制，也包括对政府自身行为的规制，其中经济规制是政府规制的主要方式，是对市场进行调控的一种手段，也是对市场失灵的一种补充。在市场经济过程中，政府规制主要的功能：一是解决市场信息不对称问题；二是减少外部性问题；三是防止市场垄断和恶意竞争。［2］

⒉美国政府规制的历程。从维斯教授和斯旺教授整理的美国1980年主要经济性规制的体系看，美国经济规制的历史大体可分为3个时期：第一个时期是在19世纪80年代到20世纪初开始的对有自然垄断性质的铁路、电力、煤气、电话等产业领域的规制。20世纪初以前，美国政府一贯奉行自由经济主义，但市场调节也不是万能的，出现了“市场失灵”。正是自由竞争带来的恶性过度竞争，最终导致了美国第一个规制机构——州际商业委员会（1887）的诞生。对铁路各个公司进行规制，处理与铁路运费有关的问题，以维护社会公平，保护消费者的利益，从此开始了政府对社会经济的规制。第二个时期是20世纪30年代到40年代以大危机为背景建立的规制领域，主要是以结构竞争产业为主要对象。为消除经济危机的影响，罗斯福上台后，加强了对社会的全面干预。一方面加强宏观经济调控，另一方面逐渐增强微观经济规制。几个主要的独立管制机构就是在这时成立的。比如证券交易委员会、联邦电讯委员会、国家劳动关系委员会等等。这些独立管制机构的成立和运作对于解决社会的深层次矛盾、扭转经济危机的萧条局面、重组和重振美国经济发挥了重要作用。二战后以美国为代表的西方国家纷纷加强了对社会经济的干预，掀起了政府对经济规制的高潮，为战后西方国家经济发展奠定了基础，也是导致战后资本主义经济发展黄金时期的一个重要因子。第三个时期是20世纪50年代后，主要以能源领域为对象，1954年对天然气价格、1960年对输油管道、1973年对石油（特别是汽油）价格实行扩大规制。

二、美国政府规制改革的历程

到了20世纪70年代，美国政府的经济规制开始泛滥，并严重影响了美国的经济发展。对美国的管制作过专门研究的卡恩教授做的结论是：“美国的管制，压制技术革新，姑息无效率性，引起工资和价格螺旋式上升，发生严重的资源无效率配置，引起成本推动型那样的无益竞争扩大，拒绝采用在竞争市场中所提供的收费多样性和质量选择。”［3］

企业界从自身利益出发要求放松规制；知识界从理性出发呼吁放松规制；政府为摆脱开支负担，刺激经济发展，也有放松规制的动力；技术革新也迫切使政府放松规制，几个方面的合力促进了美国政府从1975年开始放松规制，80年代的放松规制呈加速趋势，90年代的放松规制更趋向彻底化。

⒈放松经济性规制，收缩政府经济职能。美国政府面临的主要经济管理问题是对工商业的过度规制。里根上台后，于1981年发布了第12291号行政令，对工商企业活动管制规章的改革制定了5条政策原则。随后，成立了放松规制工作小组，并把审批规章条例的权力集中到行政管理和预算局，对规制条例的制定和修订进行统一领导。取得的明显成效是：企业经营环境大大改善；政府用于经济规制方面的行政开支也有所减轻。不过，放松规制的改革也带来了一些失控现象，一方面是对银行规制的放松曾导致严重的金融投机现象与金融危机；另一方面，80年代美国政府放松规制主要是部分放松经济性规制，而“环境、健康、和安全有关的新社会性规制、程序性规制却大幅度增长”。［4］

⒉适度分权，放松对州和地方政府的规制。从20世纪30年代起，联邦政府逐渐加强了对州与地方政府的直接规制。这类规制与联邦财政众多分类补助项目一起使得州与地方政府日益陷于对联邦政府的依附地位，既增加了联邦的财政压力，又极大地压制了州与地方政府的自主性与服务能力。自80年代开始，进行适度分权，放松对州与地方政府的规制便成为本轮改革的基本内容之一。

里根政府主要通过两种方式来放松对州与地方政府的规制：一是按照成本收益原则进行规制审查，废除或杜绝低收益甚至负收益规制；二是以所谓整笔补助项目取代分类补助项目，把以前划分过细的分类项目按一定标准予以合并，允许项目实施的承担者——州与地方政府在较为宽泛的范围内自主使用项目资金。这既可以提高州与地方政府的自治权与管理能力，也可以降低运行成本，更能通过项目整合来减轻联邦政府的财政负担。据美国行政管理和预算局估计，通过对州与地方政府放松规制，仅在1982年就节约了投资成本40－60亿美元，节省常规成本20亿美金，并使州与地方雇员每年免除1180万工时的公文汇报工作。［5］但由于当时联邦政府并没有着力构建确保分权效果的有效责任机制，一般认为，80年代对州与地方政府放松规制实际上是为了减轻甚至是转嫁联邦的财政负担而进行的责任转移。到了90年代的克林顿政府时期，为确保在分权的同时不削减中下阶层所获得的福利收入，美国开始实施以结果为取向的放松规制途径。1993年，克林顿签署了第12866号行政令，鼓励州与地方政府拒绝没有资助的托管，并公开规制评审程序，以利公众审查；随后又签署第12875号行政令，敦促联邦政府部门不要授予地方没有资助的托管项目。同时，行政与立法部门共同努力以提高州与地方政府管理联邦资助项目权力的灵活性。

⒊重塑政府，放松政府内部规制改革。80年代末90年代初，放松规制成为美国政府内部管理体制改革的一条主流取向。特别是1993年9月，美国副总统戈尔领导下的国家绩效评论发表了名为 《从繁文缛节到以结果为本——创造一个工作更好而花费更少的政府》的报告（简称《戈尔报告》），全面系统地提出联邦政府层次放松规制地战略，从此开始了全国联邦层次上的放松政府规制改革的浪潮。美国政府内部管理制度的改革主要集中在废除过时的规制、改革人事制度、改革预算制度和政府采购制度。

从美国90年代政府内部规制放松的结果来看，美国联邦政府放松规制的根本目标并没有实现，其突出标志是政府内部管理的三大体制（采购制度、预算制度和公务员制度）的改革没有取得实质性的进展。改革取得唯一一项明显的成果是取消了过时的规章制度。另一个突破点就是《政府绩效和结果法》的通过和“战略性规划设计”思想的提出，美国放松规制的改革仍有希望获得某些突破。［6］

放松规制能解决一切问题吗？过度规制降低了政府的绩效，但也无人能证明放松规制就一定能提高政府绩效。因为放松规制也有成功的例子，也有失败的例子，二者之间不存在必然的联系，正如沃克和温特指出的那样：“从严格学术意义上讲，放松对政府部门的规制只是改善公共行政的必要条件，而不是充分条件。”

三、美国政府规制改革对我国的启示

我国的行政改革也是“以市场化为取向”，放松过于严格的政府规制，引入市场机制，强化竞争。从表面看，与美国所采取的很多措施是一样的。虽然我国和美国的政府规制改革的前提、背景、技术基础、动力等等都存在着很大的区别。但他山之石，可以攻玉。通过学习、借鉴、吸收美国政府规制改革的经验教训，可以对我国的规制改革提供一些有价值的、合理的理念和举措。

⒈正确处理政府、社会和市场的关系。政府规制作为不可或缺的制度安排，在现代市场经济中的地位是不可忽视的。它实际上就是在处理政府与市场之间不断变化的关系。政府规制的基础是市场，只有在市场失灵的地方和社会不愿管、不能管、管不了、管不好的地方才能实行政府规制。随着理论的演变、技术的进步和市场自身的成熟，市场失灵的范围越小，经济性规制的范围就越小；而随着社会力量的壮大，社会性规制的范围将有所扩大，因此政府规制的边界是不断的变化的。

纵观美国政府规制轨迹，经历了 “自由竞争——政府规制——放松规制——再规制”的变化过程，每一时期政府规制的变化，都是与政府和市场的边界的变化紧密联系在一起的。在20世纪以前自由竞争时期，人们崇尚市场，主张市场机制充分发挥作用，限制政府的规模和作用。20世纪30年代的经济危机，开启了政府对经济进行干预的先河。但到了60－70年代，政府规制充斥着社会的各个方面，且各种社会力量不断壮大，政府规制带来的负面效应严重影响了社会经济的发展，开始放松过度的经济规制，与此同时满足健康、环境、环保等方面的需要的社会性规制得到了进一步加强。随着经济性规制的放松，在一些领域（金融、银行等）出现了规制不足（像美国安然事件），又重新加强规制现象。从这个粗略的过程可以看出美国政府规制改革的变化过程，不同时期的政府规制是与当时的社会经济、技术发展相适应的，与政府和市场之间关系不断变化过程相适应的，政府规制是个动态的过程。

在中国，新中国成立后，政府规制集中体现为计划经济体制下的直接命令和严格控制。与美国成熟的市场经济相比我国从来没有成熟的市场经济，直到十四大才提出了建立市场经济体制的目标，以至于有人认为“中国至今还没有出现严格意义上的独立、公正的政府管制。”［7］而在转轨时期，政府规制的任务又不仅仅是放松或强化的问题，应该是在收缩计划体制下规制边界的同时，适当地跟进，即增强市场体制下政府规制的能力；在限制规制权力专断的基础上，强化政府规制的效力。进与退，或者放松与加强，对中国来说不是不同时期不同次序的问题，而是同一时期并行不悖的不同选择问题，是钟摆轴线的动态平衡问题。［8］因此，合理地界定政府和市场的界限至关重要。

⒉进一步完善规制法律体系 （特别是反垄断法）。我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，市场经济本质上是法治经济。法治是市场经济正常运行和健康发展的条件，这就要求任何经济活动都应纳入法治的轨道。由于市场机制在资源配置中固有的缺陷，决定了市场机制不可能在任何时候和任何地点都能实现资源的最优配置，因此需要政府的干预和调节来弥补这些缺陷。现代市场经济国家的经验表明，各国在进行政府干预和调节时，一个基本的共性是这种干预和调节必须要有相应的法律做依据。

我国规制制度立法严重滞后，这严重地影响了规制改革的进程。当前一个重要的任务是进一步完善《反垄断法》具体实施细则和专业执法机构及执法人员的合理有效配置问题。《反垄断法》在市场经济国家的法律体系中占有极其重要的地位。在美国，它被称为“自由企业的大宪章”，在德国被称为“经济宪法”，在日本被称为“经济法的核心”。美国在1890年颁布了世界上第一部反垄断法《谢尔曼法》，随后又进行了修改和补充，在1914年又颁布了《克莱顿法》、《联邦贸易法》，形成了完整的反垄断法体系，为维护市场竞争的正常秩序起了决定性的作用。

2008年8月1日起我国《反垄断法》就开始实施，但是仍然存在很多问题。黄勇认为，目前需要迫切解决两个专业问题：一是我国的《反垄断法》内容抽象，原则性规定多，尚不足以完成反垄断执法的制度构建，按照惯例需要国务院颁布实施条例，并由相关部门出台部门规章予以进一步细化。二是缺乏专业的执法机构和专业人员。反垄断是专业性和技术性都十分强的一个法律领域，反垄断案件涉及市场经济运行的各个层面，横跨经济、法律等多个学科领域，这就需要专业性的机构和执法人员。目前我国在这两个方面还没有做好相应的准备，因此反垄断法虽然出台，但是它的真正落实还需要时间。［9］

⒊成立独立、权威的规制机构。政府规制法律体系的健全，以及规制政策制定后如何实施、实施程度如何等问题，还取决于一个独立、统一、高效、权威的规制机构。要实现正常的规制过程，按照西方国家的经验，至少要有三个相互独立的、相互监督的行为主体，即决定对某行业进行规制的立法性机构、具体实施这种规制的行政执行机构以及被规制对象。尽管三者之间有这样那样的联系，但从法律上来讲，是完全相互独立的三个主体，每个主体都有自己的使命，在规制过程中的作用是不同的。而在我国目前的经济生活中，严格意义上的这三类主体尚未最后形成。经过长期的发展，目前美国已形成了独立的规制机构体系。Heffron曾将美国的规制机构划分为以下几种主要类型：独立的规制委员会、内阁部的代理机构、独立的代理机构及总统办公室属下的代理机构。

与之相比，我国的规制建设则较落后，突出表现在：规制机构的地位没有法律保障，而是由一些行政管理机关按照各自的职能共同执法；到目前为止，只有少数的专事规制职能的规制机构；存在严重的政企不分现象。在我国，行使规制职能的政府部门大都直接拥有或完全拥有被规制行业的企业，又同时是规制者。规制者和被规制者的利益密切相关。其后果是，规制者可能歧视非自己所有的企业，对市场新进入者采取歧视性规制，或规制者可能和自己所属的企业形成 “政企同盟”，置消费者的利益于不顾。我国还没有建立起与市场经济相联系的现代企业制度，企业独立的市场主体地位没有保证，消费者的分散性和缺乏集体行动能力的特点，导致其力量的弱小，难以参与到政府规制过程中去，即使参与到其中也难以发挥作用。因此，成立高效、独立的规制机构，首先是要真正实现政企分开，转变政府职能，打破行政垄断，切断规制机构与被规制企业之间的利益关系，把政企合一的体制转变为政企分离的政府规制体制，以建立公平竞争的市场环境。其次是要以规制法为依据，建立法定的政府规制机构，同时在法律中明确规制机构的职责并授予相应的法定权力，保证执法的权威性。再次是确认和保障规制机构与人员的独立地位，使其能够公正地发挥规制职能。

⒋加强对政府规制的成本收益分析。政府规制不是免费的午餐，付出成本的同时也会带来一定的收益。成本收益分析的基本规定是，监管机构希望颁布的任何一种规章，提交草案前要进行成本收益分析，当只有预期收益超过成本时，规章才能被通过。规章生效后，监管机构每年还要对规章进行评估。

成本收益分析方法运用最为成熟也最为广泛的是美国。从福特总统开始，各届总统相继签署总统行政命令，要求对政府的规制政策进行成本收益分析，只有在一项规制政策的潜在收益大于潜在成本的情况下，规制才可以实施，并由管理与预算办公室和信息与管制事务办公室进行审核。1979年－2002年的20多年中，联邦政府的经济管制成本和社会管制成本的比例发生了重大变化。经济管制成本从1979年的67%下降到2002年的29%，社会管制成本从1979年的12%上升到2002年的38%，政府管制的价值理念发生了重大变化。［10］事实证明，美国20多年的规制改革实践产生了持久收益。尽管部分经济主体的利益在规制改革过程中受到损害，但就总体效果而言，改革的收益完全可以弥补受损群体的损失，因此，总体来看，美国政府的规制改革是一个正和博弈，而非零和或负和博弈。放松规制改革带来的竞争性市场环境提高了企业生产率，降低了商品价格，丰富了商品与服务的市场供给，刺激了技术创新，有力地促进了经济增长。［11］

借鉴美国经验，结合我国实际，第一，建立政府管制的成本收益分析的原则和程序。一种规章的实施，会影响到不同级别的政府、不同规模的企业和不同收入水平的个人。因此，要具体而详细地分析规章对经济产生哪些影响，包括就业、物价、经济增长、财政、环境和生态。如果通过成本收益分析，规章并不产生社会净收益，说明政府没有管制这方面的必要。第二，行政主管部门每年应对已经生效的规章进行评估。部门规章是行政机关依法行政的依据，它既有规范标准又有操作程序。主管部门每年应对已经生效的规章进行评估，评估包括分析执行规章产生的成本和取得的收益；分析哪些规章或规章的哪些条款变成了经济发展的障碍；分析规章同法律、法规相抵触或者规章之间的矛盾等问题。政府行政部门制订、执行、评估、修正和废止规章，应该成为行政立法工作的一个统一整体。如果少了评估规章这一必要程序，就无法知道政府部门是如何依法行政的，也无法清楚规章对经济起到了促进作用还是阻碍了经济发展。

五、加强对规制者的规制

在政府规制过程中，政府集执行权、自由裁量权、准立法权、准司法权于一身。因而伴随着规制过程易于出现大量的寻租行为，规制者往往被受规制者俘虏，使政府规制偏离社会福利目标。因此必须加强对规制者的规制，以保证政府规制行为的合理性和规范性。

目前，我国正处于经济转型时期，在政府规制过程中更有可能出现大量的违规行为，不易达到维护社会福利的目标。一是法治基础比较薄弱，规制者的违规成本低，违规的可能性大。规制者在缺乏有效制约和监督的情况下，不仅可能导致自身机构的膨胀，而且可能导致规制政策的利益偏向、规制执法的不严或不合程序，规制监督的不力或无效；规制者可能肆意违规却不承担或很少承担违规的法律责任。二是计划体制下政府规制的惯性可能导致规制的低效。计划体制下政府规制的惯性在转轨过程中可能表现为规制者不愿适时、适势撤出竞争性经济领域，规制者难以摆脱其与企业在计划体制下所形成的裙带关系，行业保护、地方保护现象仍然存在。规制者习惯于以行政命令、行政审批的手段，而不是以行政指导、行政合同、行政奖励的手段进行规制，规制程序不甚透明。三是多元化的规制体制可能导致各规制机构间互相争夺规制权力和规制利益，推诿规制责任。我国政府的规制机构在横向（块）和纵向 （条）上都存在着不合理的规制权力的重叠与交叉，各规制机构对于权力和利益的争夺可能导致规制的权威性受损，规制的目标难以实现。［12］

有鉴于此，规制者必须被规制，其基础是法治，关键是行政程序法典化。因为规制者对企业的规制行为首先表现为依法行政，但是规制机构与一般的行政机构是不同的。要控制规制者的违规行为，尽可能的减少政府失灵，就应当建立完善的行政程序制度，使行政程序法典化。一套完善的行政程序制度应包括一系列的内容，比如情报公开制度、告知制度、职能分离制度、回避制度、说明理由制度、时效制度、救济制度、申辩制度等等。通过建立一整套的行政程序制度，在条件成熟时制定一部统一的行政程序法典，使受规制者的市场行为和规制主体——政府的行为都受到规范和制约，使干预企业、侵犯企业利益的行为和权钱交易、以权谋私的行为都能得到法律的制约和制裁，以维护社会福利的良好实现。

［1］［3］（日）植草益.微观规制经济学［M］.朱绍文，胡欣欣等译校.中国发展出版社，1992.

［2］赵成根.新公共管理视角的政府管制模式转型分析［J］.学海，2006，（03）.

［4］［5］宋世明.美国政府改革研究［M］.国家行政学院出版社，1999.

［6］周志忍.当代国外行政改革比较研究［M］.国家行政出版社，1999.

［7］［8］［12］王华.在放松管制与强化管制之间—论新时期中国政府管制的路径选择［J］.江苏社会科学，2004，（03）.

［9］财经时报［EB/OL］.http：//www.sina.com.cn，2008－08－01.

［10］［11］席涛.美国的成本——收益分析管制体制及对中国的启示［J］.经济理论和经济管理，2004，（06）.

（责任编辑：王秀艳）

The Process of the American Government Regulatory Reform and Enlightenments

Zhao Jingguo

In order to meet the challenge of the globalization，the informationization and the international competition，get rid of the crisis of financial，the management and confidence.The Western countries started a new round administrative reform from the late－1970s.American had made good progress in disregulatory reform，as a typical representativ.We can learn much from its measures.

governmental regulation；government regulatory reform；enlightenments

D63－3

A

1007－8207（2012）04－0015－05

2011－12－23

赵京国 （1970—），男，山东新泰人，泰山学院历史与社会发展学院讲师，管理学硕士，研究方向为公共行政理论与实践。

本文系2011年山东省高等学校人文社会科学研究项目 “推行行政服务标准化，构建服务型社会”的阶段性成果，项目编号：J11WG93。