试论服务型政府视域下乡镇政府执行力的提升

□ 王冠群，徐元善

（徐州师范大学，江苏 徐州 221009）

试论服务型政府视域下乡镇政府执行力的提升

□ 王冠群，徐元善

（徐州师范大学，江苏 徐州 221009）

建设服务型政府的重点是保障和改善民生，让公众受益。乡镇政府作为最基层的行政机关，基层性、直接性和广泛性是其最大特点。乡镇政府政策执行力的高低直接关系到与群众利益相关的各项政策的实施。服务型政府的建设迫切需要提高乡镇政府执行力。本文剖析了制约我国乡镇政府执行力提升的因素，在此基础上提出了提升乡镇政府执行力的相关建议，以期对我国服务型政府建设有所裨益。

服务型政府；乡镇政府执行力；公共政策

乡镇政府执行力是乡镇政府（组织及其行政人员）在准确理解和把握执政党和国家的路线、方针、政策的基础上，通过贯彻实施各项路线、方针、政策、法律法规、战略计划等行为，并对自身所拥有的各种资源（人财物、信息、制度等）进行集中有效的整合和利用，进而有效地实施政府的各项公共政策、决策、战略、计划等，最终实现既定目标的政府内在的能力和效力。作为国家政策的贯彻者和执行者，乡镇政府执行力的实现程度直接关系到我国建设服务型政府目标的最终实现。而不断加强乡镇政府执行力建设，提升乡镇政府执行力水平是建设服务型政府的迫切需求。

一、乡镇政府执行力提升是服务型政府建设的必然要求

服务型政府就是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。［1］

当前，尽管以公民为本位，以服务为核心的价值理念逐渐在服务型政府建设的过程中得已确立，但就目前而言，服务型政府建设还多停留在理念和价值建设层面。政府执行力不仅是政府各项政策实现不可或缺的中间环节，而且执行力的强弱直接关系到政府的各项公共政策能否最大程度的实施，进而为公众提供更加优质的服务。因此，当前我国建设服务型政府的重心应当由价值理念的建构向行政行为的优化过渡，注重增强政策执行的合理性和有效性。

众所周知，乡镇政府既是我国最基层的行政机关，也是政府机构系统的基础和基石。对政府内部而言，诸多合理、科学的行政决策与宏伟目标，最终都要通过乡镇政府来具体执行并完成收集、反馈信息的任务。对社会而言，建设服务型政府的重点是保障和改善民生，让公众受益。乡镇政府作为最基层的行政机关，基层性、直接性和广泛性是其最大特点。乡镇政府政策执行力的高低直接关系到与群众利益相关的各项政策的实施。服务型政府的建设迫切需要提高乡镇政府执行力，但当前我国政府执行力不足的现象不仅在乡镇政府中普遍存在，而且已经严重阻碍了我国服务型政府建设的进程。

二、当前制约我国乡镇政府执行力提升的主要因素

近年来，我国基层乡镇政府在执行力提升方面取得了一定的成就，但与服务型政府的构建依然存在相当大的差距。究其原因在于诸多障碍性因素阻碍了乡镇政府执行力的提升。

（一）乡镇政府执行主体因素

乡镇政府执行主体即在乡镇政府内承担执行路线方针政策、法律法规、决策、战略计划以及各项日常性公共事务的政府组织及其行政人员。作为公共政策的直接执行者和贯彻者，执行主体已成为影响政策能否有效执行的直接因素。

⒈行政人员健康执行心态缺失。当前，乡镇政府行政人员存在的执行心态不健康的问题制约着乡镇政府执行力的提升。主要表现在：一是执行态度消极。我国乡镇政府的部分行政人员在政策执行过程中缺乏应有的积极性和主动性，这种消极懈怠的执行态度错失了政策的执行机遇，减缓了政策的执行速度，减弱了政策执行的力度。二是执行动力不足。我国乡镇政府中的部分行政人员在执行政策的过程中抱着得过且过、安于现状的态度，这种状况无疑会制约乡镇政府执行力的提升。三是执行信念缺失。当前，乡镇政府中的部分行政人员由于执行信念的缺失，造成了价值观的扭曲。行政人员政策执行的出发点不是维护和实现公共利益，而是夹杂着政治投机心理和个人功利因素。

⒉行政人员自身素质偏低。我国乡镇政府虽然经历过多次改革，但行政人员的素质依然不能满足建设服务型政府的需要。主要表现为：一是乡镇政府执行人员对政策缺乏认知力，曲解政策，造成政策执行的偏差，因而降低了政府执行力。执行人员往往不能准确理解相关政策体现的精神和意图，仅仅凭借经验对政策和任务作僵化的、教条式的理解，从而造成政策执行不能与实际情况相适应的后果。二是乡镇政府执行人员的贯彻能力和实施能力短缺，导致政府执行力低下。任何一项公共政策最终都要通过执行才能体现出其价值和意义。近年来，中央制定和颁布了诸多惠农政策，然而，许多政策实施的效果并不尽人意，其原因之一就在于乡镇政府行政执行人员的综合素质明显较低，缺乏执行应具备的管理理念、技术、知识、方法，导致政策执行效率低下、执行效果不佳，甚至出现执行失误和偏差的结果。

（二）乡镇政府执行要件因素

⒈执行资源不充足。充足的执行资源是政策有效执行的重要基础和保障。当前我国基层乡镇普遍存在执行资源不足的状况，造成这种状况的因素是多方面的，但财物资源、信息资源以及权威资源的短缺是主要因素。一是财物资源的短缺。就现阶段而言，财物资源的短缺已经成为制约乡镇政府执行力提升的重要因素。乡镇政府执行财物资源短缺的原因主要体现在三个方面：部分乡镇政府自身的经济基础薄弱，可提供的执行资源十分有限；乡镇政府在非政策执行过程的过度性支出加大了乡镇政府政策执行的成本；农业税的取消及现有分税制度存在缺陷，加剧了乡镇政府的财政负担，影响了政策执行力度。二是信息资源的短缺。一方面，乡镇作为我国行政政权的最基础的一级政府，传统的政策信息传播渠道过于单一，即通常的自上而下的传播机制。乡镇行政人员更多地习惯于在信息的底端接受上级的任务，不重视信息资源建设，信息基础设施落后，根本无法适应提升政府执行力的要求。另一方面，我国的部分乡镇特别是落后地区，本身基础设施落后，加之自然环境恶劣，交通闭塞，信息传播途径和渠道更为单一，信息传播滞后甚至失真，严重影响了政府执行力的提升。三是权威资源的流失。政府权威资源的流失降低了公民对于政府的信任感和依赖感，同时也加大了政府在政策执行过程中的阻力，无形中制约了政府执行力的提升。就目前而言，我国基层特别是乡镇政府的权威性伴随着其公信力的下降而面临着巨大的困境。

⒉政策本身存在缺陷。一是政策缺乏稳定性。当前基层乡镇政府在政策执行时缺乏稳定性。主要表现：首先，政策宣传上的片面性。乡镇行政人员在政策的宣传上往往“趋利避害”，只宣传政策有利性的一面，忽视政策执行中可能产生的问题，久而久之必然会影响到政策实施的延续性。其次，政策实施上的选择性。乡镇政府执行人员在政策实施上往往选择一些能够有效反映政绩的近期政策，对于基础性、长远性的政策常常避而远之。第三，政策调节上的短视性。针对政策执行中出现的问题，只是采取小修小补的方式，缺乏长远的战略性眼光，使得政策执行的连续性得不到保证。二是政策缺乏合理性。政策的合理性是指政策的制定要符合事物的发展规律，要尊重政策执行地方的客观实际。政策缺乏合理性是当前我国乡镇政府政策执行过程中常常遇到的问题，这在某种程度上影响了政策执行的效果。这种状况主要体现在：首先，上级制定的政策本身存在缺陷。一些政策的内容或者部分内容并不符合乡镇地方的自然及社会客观状况，缺乏实施的条件，导致不能达到预期的执行效果。其次，政策的制定者与执行者的利益差别。上级制定的一些政策过度侧重整体性和全局性，在一定程度上忽略甚至牺牲了部分基层乡镇政府的利益；而作为执行的基层乡镇来说，自然会考虑在政策的夹缝中寻求自身利益的最大化。

（三）外部环境的制约及影响

政策执行环境是指政策在执行的过程中所受的自然条件与社会条件制约或影响的总和。改革开放取得的成就无疑为乡镇政府执行力的提升提供了良好的生态环境。但就现阶段而言，我国依然存在着诸多阻碍乡镇政府执行力提升的问题。

⒈自然环境差别较大。我国国土幅员辽阔，不同地区的自然环境差别很大，尤其是西部地区的一些乡镇，其自然条件较差，气候恶劣，交通闭塞，生态环境脆弱，这些不利因素都给政策执行带来了更高的成本，已经成为制约部分乡镇政策执行力提升的重要因素。

⒉民主法治化程度不高。相对而言，部分基层乡镇行政人员文化程度偏低，缺乏民主和法制意识。在政策执行过程中，不是依照法律法规执行，而是以领导的意志或地区、部门的利益为出发点，变相执行甚至不执行相关的政策，结果导致乡镇政府的工作效率较低，政策执行效果不佳。

⒊经济条件的制约。一方面，实行分税制和废除农业税后，乡镇政府无法通过向农民摊派和多方借债的方式解决财政困难，加之上级拨付的专项资金和财政补助有限，使得乡镇政府的财政执行资源短缺，许多公共政策在基层难以得到有效执行。另一方面，乡镇政府机构运行成本过高，导致政策执行力较低。一些乡镇在非政策执行过程中消耗了大量的财政经费，无形中加大了行政执行成本，阻碍了政府政策的顺利执行，最终降低了乡镇政府政策执行的效率。

⒋制度环境不完善。政府执行力的提升需要一系列的制度建设为依托，相关制度的缺失或不完善都会直接影响政府执行力的提升。就目前基层乡镇而言，政府执行力的制度环境还有待完善。尽管政务公开制度、绩效评估制度、责任问责制度等在全国范围内或在部分省市已逐步推行，但这些制度大部分还是处于探索和完善阶段。

三、提升我国乡镇政府执行力的路径选择

（一）提高执行人员的综合素质，增强执行主体的执行能力

毋庸置疑，政府执行力的提升在一定程度上取决于执行人员的执行力，而执行人员的执行力直接受制于执行人员的综合素质。对于基层乡镇而言，提高乡镇政府执行力的关键是要提高执行主体的能力。

1.培育执行主体的健康心态。针对基层乡镇工作环境相对较差的情况，各地应该从实际出发，加强对基层行政人员的人性关怀，解决他们的实际困难，通过有效交流和沟通使其坚定扎根基层、服务基层的信心。

2.提升执行主体的道德水准。一方面，采用柔性方式，通过长期的思想道德教育，加强基层行政人员的职业道德修养，增强其行政道德意识，努力提高执行人员的道德素质。另一方面，加快制定和完善符合基层乡镇的刚性行政价值标准，通过制度的形式将其融入和贯穿到法律法规的制定、完善与实践中。

3.增强执行人员的责任意识。既要明确行政人员在执行中所必须承担的“政治责任、行政责任、法律责任和道德责任，同时，还要实行执行目标责任制，实现责任主体明晰化、责任层级清晰化、责任落实个体化，以不断强化他们的责任性”。［2］

4.增强执行人员的执行能力。就基层乡镇而言，增强执行主体的执行能力，主要是增强执行主体在执行中所应具备的学习能力、服从能力、组织能力、协调能力、操作能力、应变能力、创新能力及修正能力。

（二）加强执行力文化建设，营造执行文化氛围

执行力文化是 “政府组织内的全体执行主体所共享的关于 ‘执行’价值观念、信念以及行为规范的总称”。［3］当前，我国基层乡镇政府普遍缺乏执行力的文化氛围。要提高乡镇政府执行力，改变目前这种状况，就要努力培育和营造符合基层特点的执行力文化氛围。

1.要转变思想观念，为建立乡镇执行力文化扫清障碍。随着市场经济体制的建立和服务型政府的构建，乡镇政府必须转变理念，实现从行政向管理和服务的理念转变。这种行政文化突出强调政府的社会管理和公共服务的功能，有利于激发行政人员的积极性和主动性，推动政府执行力的提升。

2.要培育乡镇政府执行力文化。执行力文化要发挥凝聚力、感染力和感召力的作用，其建设就应当从各乡镇自身的特点与实际出发，与各基层乡镇政府的实际情况相结合，只有这样，才能创造出便于接受和推行的执行力文化。此外，在执行力文化建设过程中，要注重对文化内涵的把握，避免执行力文化的形式化和教条化。

（三）完善绩效评估体系，提高政策执行效率

缺乏有效的绩效评估机制是当前乡镇政府执行力较低的重要原因，因此，建立健全一套科学完善的绩效评估体系是提升政府执行力的必然要求，也是建立基层服务型政府的必要条件。

1.要制定科学的绩效考核标准。这个考核标准要包涵政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效等多个方面，以经济、效率、效果、效益和公平作为不可或缺的评价要素。

2.采取科学的评估方式。为了更好地发挥评估的作用，应按照政策规定，采取适当的执行行为的“执行过程”评估与对执行后的问题解决程度和影响程度的“执行效果”评估紧密结合的方式，充分体现评估体系的科学性和完整性。

3.坚持绩效评估主体的多元化、方式的多样化。绩效评估体系的系统化和复杂化决定了评估主体应当是多元化的，基层乡镇的政府执行力评估体系应由乡镇政府自我评估、上级评估与专家评估、社会公众评估相结合的四位一体构成。

（四）优化政府工作机制，提高政府执行力效率

1.优化乡镇政府的决策机制。一是要建立一套高质量、高水平的政府决策系统。这套决策体系是由信息、咨询、决策、执行、监督、反馈、修正等诸多相互协调、相互配合的子系统构成。二是要推动政府决策的民主化。决策的民主化意味着当乡镇政府的决策在涉及基层群众民生重大决策的制定时，应当完善政府决策、专家论证和群众参与相结合的行政决策机制。三是保证政府决策的科学化。政府决策的科学化意味着政策必须尊重客观规律，是客观现实的反映。

2.优化政府机构设置与组织结构。就基层乡镇而言，优化政府机构设置与组织结构主要从两个方面着手：.一是纵向设置要合理。综合协调各方的利益，在确保政策执行顺畅的前提下，积极推进政府层级的精简。二是横向设置要优化。政府部门要严格按照现实需要进行设置，并且要科学地划分各部门的职责和权限，优化和规范各职能部门的配置。

3.完善政府执行机制。.一是要加强政策执行制度建设。政策执行制度是提升地方政府政策执行力的重要因素。“制定针对包括基层政府组织在内的各级政府组织执行各项政策的法律法规，通过法制化手段规定各级政府组织在执行政策时必须遵守或者参考遵守的流程，以保证政策执行指向正确的路径，保证执行的顺畅”［4］。二是要健全执行监督机制。加强政策执行过程的监督是避免权力腐败，提高执行力的重要途径。具体而言，不仅要实现监督主体的多元化和异体化，将立法、行政、司法等权力机关的监督与人民群众、社会团体、新闻媒介的社会监督有机结合，形成全方位、立体的、纵横交错的多元监督体系，而且要实现政策执行中监督体系的制度化、法制化，要以法律、法规、条例等形式明确规定各个主体的监督规范和程序，以确保监督可以公开、有序、高效的运行。

［1］刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择［J］.中国行政管理，2002，（07）.

［2］张创新，韩艳丽.服务型政府视阈下政府执行力提升新探［J］.中国行政管理，2010，（10）.

［3］莫勇波.政府执行力：当前公共行政研究的新课题［J］.中山大学学报（社会科学版），2005，（01）.

［4］莫勇波.论提升中国地方政府执行力的策略选择［J］.广西民族学院学报（哲学社会科学版），2005，（06）.

（责任编辑：高 静）

Improving the Township Government Executive Ability in View of Service－based Government

Wang Guanqun，Xu Yuanshan

The focus of building the service－based government are beneficially ensuring the wellbeing of the people and improving their lives.As the bottom administrative organ，the township government is basic，direct and widespread，its policy exertion directally influnce the realization of policy related with the interests of the people.The construction of service－based government urgently need improve the executive ability of the township government.Thorouly and compehensively analyzing the obstacle factors and seeking for the resolving path to improve the the township government executive ability，we can offer a certain help to build a service－based government.

service－based government；thetownship government executive ability；public policy

D63－3

A

1007－8207（2012）04－0006－04

2011－12－23

王冠群 （1980—），男，江苏赣榆人，徐州师范大学管理学院讲师，政治学博士，研究方向为基层政府理论。徐元善 （1956—），男，江苏邳州人，徐州师范大学管理学院院长，教授，研究方向为行政伦理。

本文系中央编办委托项目 “我国乡镇政府政策执行力问题研究”的阶段性成果，项目编号：20100021。