群体性突发事件处理与信息公开

□ 王勇

（中央党校，北京 100091）

群体性突发事件处理与信息公开

□ 王勇

（中央党校，北京 100091）

群体性突发事件是一种复杂的社会现象。当前，我国群体性突发事件时有发生，给社会稳定带来了极大的挑战，因此，如何预防与处置群体性突发事件就显得尤为重要。本文首先对群体性突发事件进行界定，并以对信息社会到来的分析作为铺垫，阐述了处理群体性突发事件以及公开相关政府信息应该坚持的原则，继而提出相关建议。以期引起人们对群体性突发事件及相关信息公开问题的重视。

群体性突发事件；政府信息公开；信息公开原则

一、群体性突发事件的界定与信息社会的到来

全球信息化是随着社会经济的发展悄然兴起又迅速席卷全球的。人类的发展进入了信息社会时代，信息社会就是信息和知识将扮演主角的社会。［1］（p6）在信息社会，信息就像空气和水一样，不可缺少，在社会经济生活中起到至关重要的作用。信息的价值只有在流动中才能体现出来，而流动起来的前提就是要将信息公开于社会。因此，政府在处理群体性突发事件中，及时公开信息，意义更为重大。

群体性突发事件主要是指某些利益要求相同或相近的群众或个别群体、组织，在其利益受到损害或不能得到满足时，为达到解决问题的目的，受人策动，经过酝酿，采取非法集会、游行，集体上访，罢课、罢市、罢工，集体围攻冲击党政机关、重点建设工程和其他要害部门，阻断交通，集体械斗甚至采取打、砸、抢、烧等方式，造成社会秩序混乱，严重危害社会公共安全的突发性行为。

群体性突发事件的表现形式多种多样。根据公安部的列举，以下形式比较常见：人数较多的非法集会、游行、示威；严重影响社会稳定的罢工、罢课、罢市；非法组织的较大规模的聚集活动；聚众围堵、冲击党政机关；聚众堵塞公共交通枢纽、交通干线，破坏公共交通秩序或者非法占据公共场所；聚众哄抢国家仓库、重点工程物资以及其他公私财产；较大规模的聚众械斗等。［2］（p379）可以说，以上群体性突发事件有90%以上是因为群众利益受到损害而引发的，而群众利益受到损害主要是由某些地方的政策制定者和执行者造成的。从这个角度讲，这些群体性突发事件的性质属于人民内部矛盾。

尽管群体性突发事件大多是人民内部矛盾，但是，在一些群体性突发事件中，干部与群众往往会发生激烈对抗。究其原因，固然与群体性突发事件的“去个性化”现象有关（即在群体性突发事件中，由于其本身是一种特殊的环境，身处在这种环境中，很多人常常“身不由己”），但更多的是与对事件的处理不当有关。

处理群体性突发事件的方式、方法可谓多种多样，但是，无论采取何种方法，其间，政府对有关问题及时发布信息是非常重要、不可或缺的环节。然而，让政府及时公开信息，这看起来似乎简单的事情，却是很难做到的。

政府不能够及时、全面、准确地公开政府信息，这是基于政府的稳定偏好，在我国尤其如此。在我国的法律传统中，缺少的是权利观念，而更多的是义务观念。所以，在长达数千年的中国历史上，暗箱操作、封闭信息是政府官员的一贯行为。即便是在新中国建立后的一个时期，法律虚无主义仍盛行，我国现行宪法条文关于公民基本权利的原则性宣言并不见得与西方的章句相去多远。［3］（p9）在这种传统及文化背景下， 让政府公开信息是非常困难的。

然而，放眼世界，政府封锁信息的时代已经一去不复返了。早在1766年，瑞典就出台了《出版自由法》，该法确立了政府文件公开的原则，这是政府公开信息的立法先河，瑞典也因而成为世界上最早立法规定政府信息公开的国家。第二次世界大战以后，市场经济发达国家掀起了制定专门的政府文件公开法或政府信息自由法的立法高潮，至本世纪初，美国、法国、英国、荷兰、丹麦、加拿大、澳大利亚、新西兰、南非、意大利、俄罗斯、希腊、葡萄牙、爱尔兰以及亚洲的日本、韩国、泰国等都先后进行了这方面的立法。

事实上，政府信息公开法律制度的出台是社会发展到一定阶段的必然产物。目前，在处理群体性突发事件中，钳制舆情不仅会招致民众反感，更会因信息封锁在互联网时代的无效性而引致谣言丛生，真相难辨，几乎必然地激发和扩大群体性冲突。所以说，在我国，这不仅仅是一部法律的制定与运用问题，而是现实处理方法的必然要求。

二、群体性突发事件的处理与信息公开的原则

（一）及时处理，寻求合作，准确、全面地公开相关信息

19世纪的古典行政法是以“个人本位”为人文精神的，因此，政府与公民间的行为关系是一种命令与服从关系（大陆法系国家）或命令与控制关系（英美法系国家），行政行为是行政机关作为主权者对公民所作的最终命令。［4］所以，当时行政的目标就是管理，采用的手段是强制性的。20世纪以来的行政法是以 “社会本位”为人文精神的，公共利益与个人利益关系上的价值判断是相互一致的。因此，政府与公民之间的行为关系是一种服务与合作的关系，行政行为是行政机关在公民的参与下所作的一种服务行为。［5］所以，行政的目标是服务，采用的手段更多是合作的方式。在此过程中，公开政府信息是合作的基础。

群体性突发事件往往具有很强的突发性，常常是在意想不到的时间和地点突然爆发，来势迅猛，影响巨大，对社会心理会产生强烈的震动，迫切需要党和政府立刻采取果断措施进行处理。但是，仔细分析群体性突发事件我们发现，这些事件从违法程度上看，大多属于一般性违法，尚不属于犯罪。之所以出现这些违法行为，是在群众法律意识不强或因他们提出的问题长期不被重视、久拖不决而出于无奈的情况下发生的，往往不具有主观故意性。所以，绝大多数群体性突发事件应视为治安性事件。至于在有些事件中出现的少数人的打、砸、抢、烧等严重违法犯罪行为，可以按照刑法的规定追究其刑事责任。但决不能因为有少数人出现犯罪行为而把整个群体性突发事件都定性为刑事案件，否则，只能进一步激化矛盾，也无助于矛盾的解决。所以，在处理群体性突发事件中，就如同处理一般的行政案件一样，应该公开有关的信息，寻求合作。

在实践中，针对群体性突发事件，如何及时、准确地公开政府信息是极为重要的，它对及时化解社会矛盾具有重要的指导意义。在信息社会，如果不在第一时间及时公开群体性突发事件的相关信息，那么，很快就会有各种小道消息通过互联网铺天盖地袭来，这会混淆群众视听，影响事件的及时处理。事实上，很多群体性事件都是由小到大逐渐发展的。在事件发展之初，本可以得到控制，但由于处置不当，不注意合作，尤其是没有及时公开真实信息，导致事件由小到大，不明真相的人就会借机发泄对社会的不满。

所以，在处理群体性突发事件中，政府必须注意寻求合作并及时、准确、全面地公开相关信息，遵循全面公开相关信息为主，不公开为例外的原则。

（二）诚实信用原则

政府既要及时处理并公开与群体性突发事件有关的信息，更要保证所公开信息的真实性。也就是说，政府在公开群体性突发事件的信息方面，必须遵循诚实信用的原则。

诚实信用原则原为市场经济条件下民事法律关系中最普遍、最基本的原则，它要求在处理当事人之间的利益关系时，要以诚实善良的态度行使权利，履行义务，不得损人利己。对于破坏该原则者要予以惩罚，遵循该原则者要予以保护，因此，诚实信用与信赖保护相连。诚实信用原则在行政机关处理行政事务中得以遵循，这是现代社会的重要特征。在我国，作为行政法律关系的行政机关和行政相对人，从法律所规定的内容上看，一方面，对于行政相对人不守诚信的行为，法律赋予了行政机关对之惩罚的权力；另一方面，对于政府不守诚信的行为，法律规定的却比较少，行政相对人常常处于无能为力的境地。而实际上，政府擅自改变已做出的行政行为的社会危害性更大，常常会影响一系列已经确立的法律关系。针对群体性突发事件，如果政府不诚信，造成的后果则更为严重。

行政行为的效力是指行政行为所具有的公法效力，包括公定力、确定力、约束力、执行力。［6］（p348）政府一旦作出行政行为，就具有公定力、确定力、约束力、执行力。目前，我国正处于社会转轨期和各种矛盾集中爆发期，同时，政府也正面临着信任危机，在这一背景下，政府对其行为一旦不诚信，哪怕是善意的谎言，都会影响社会的稳定与和谐。所以，在处理群体性突发事件及公开相关信息时，必须恪守诚实信用原则。

（三）既合法又合理原则

合法性、合理性本是行政法的基本原则。我国行政法的基本原则可以归纳为两个：行政合法性原则；行政合理性原则。［7］（p39）在群体性突发事件的处理及政府信息公开方面，必须遵循这两项原则。

首先，处理群体性突发事件要按照法律的要求，遵循合法性原则。行政合法性原则是指行政权的设定、行使必须依据法律，符合法律，不得与法律相抵触。具体而言，一是行政机关的职权必须由法律规定。在现代法治社会，法律授予的权力才是正当的公权力，行政权的取得和存在必须有法律依据，没有法律依据的行政权从根本上说是一种非法的权力；二是行政权力的行使必须合法，越权无效。行政权力的行使要遵循一定的程序，不能超越行政主体的职权范围，否则就是无效行权；三是行政授权、行政委托必须有法律依据，被授权和被委托组织只能在授权和委托的范围内行使行政权力。在处理群体性突发事件时，要及时了解群众的诉求，对合法的诉求要及时答复；对违法的诉求要当即断然拒绝。这种做法都是合法性原则的具体运用。

其次，处理群体性突发事件要遵循合理性原则。行政合理性原则是基于行政自由裁量权的存在而产生的。即行政机关在处理具体事件的过程中，当法律规定的范围内缺少详细规定时，可以根据其合理的判断，自由裁量决定作为或不作为以及如何作为。换言之，需要掌握法律的尺度并予以合理的判断。具体而言，在处理群体性突发事件过程中，如果群众的诉求合情合理，即便没有法律规定，仍要尽可能地满足群众的要求；反之，对无理的要求决不能迁就。

（四）权责一致原则

职权与职责统一，这是行政机关行使职权的重要原则。行政机关的职权是一种公权力，是宪法、法律授予行政机关管理经济和社会的权力，必须行使，不能放弃；同时，行政机关的职权从另一角度说就是职责，即职权与职责是统一的。放弃职权，不依法行使职权，就是不履行义务，就是失职，应该追究法律责任。而把职权等同于公民的权利，愿意行使就行使，不愿意行使就随意搁置，也是错误的。因此，处理群体性突发事件，遵循权责一致原则是十分重要的。

首先，处理事件的主体必须具有一定的职权，对此，在我国《突发事件应对法》中已经赋予了行政机关紧急处置权。当然，群体性突发事件的类型多样，涉及到的行政单位也许多个，也许一个。当涉及到多家单位时，要先成立处理群体性突发事件小组或者现场指挥部，赋予该小组必要的紧急处置权；当涉及到一家或以一家为主的单位时，该家单位应具有一定的处理权限。群体性突发事件处理完毕后，还要注意追究违法主体的责任，这是防止不再发生类似事件最为有效的做法，也是权责一致原则的要求。事实上，行政法的任务从某种意义上说，旨在控制和制裁行政违法和行政不当，行政违法和行政不当的法律后果便是由违法主体承担行政责任。［8］（p414）所以，责任追究是法治的要求。

其次，在追究责任的范围上，一般包括导致事件发生的责任、事件处置不当的责任两方面。有的学者认为，单从行政责任上来说，包括“法律上的行政责任”和“道义上的行政责任”。［9］（p38）另外，对于触犯刑律的，一定要追究刑事责任。

（五）救济原则

在全国各地发生的群体性突发事件中，大量的是由于拖欠工资、非法集资、农民负担、土地征用和城市拆迁补偿问题等物质利益矛盾所引发的，物质利益受到损失的群体已成为群体性突发事件的主要参与群体。所以，群体性突发事件的最终解决往往都是伴随着一定数额的金钱或物质救济的。因而救济原则是处理群体性突发事件必须遵循的又一重要原则。

从行政救济的概念上说，行政救济是行政相对人认为行政机关的行政行为使得自己合法权益受到损害，请求有关国家机关给予补救的法律制度的总称。行政救济制度可以实施对行政行为的纠正和监督，其功能体现在两个方面：一是权利保护，即当行政相对人的合法权益受到行政机关行为的侵犯时，行政相对人可以通过行政复议、行政诉讼等途径寻求救济，获得保护；二是监督行政，即行政救济是国家有权机关根据宪法和法律的授权，通过解决具体行政争议，监督行政机关依法行使行政职权。当然，监督行政也是保障公民个人自由的需要，［10］（p339）同时，它是监督公务员行使职权的重要途径。

政府在具体的救济信息公开方面，一定要及时全面，坚持原则性与灵活性相结合的原则。对合法的补偿或赔偿要求，要及时满足；对非法的补偿或赔偿要求，要断然拒绝，同时要晓之以理。当然，针对具体问题，除严格按照法律的要求处理以外，还要从人道主义的立场出发，适当补偿并及时公开相关信息，告知公众真相。这样，不仅有助于解决问题，而且有助于教育广大群众，这也是提高公民法律意识的最好时机和做法。

三、群体性突发事件引发的思考

近年来，我国时有发生的群体性事件多因为某些政府工作人员漠视当事人的基本权利，处置粗暴，致使事件升级。在对群体性突发事件处理的过程中，基层政府常常因为举措失当，擅用警力，封锁信息，结果导致了其公信力的丧失，事态发展严重，往往都是在付出昂贵代价后事态才得以平息。但有些地方政府对群体性突发事件的处理却收到了良好的效果。比如：2010年甘肃省陇西县对学校发生的学生群体性心因反应事件的处理。该事件之所以收到了良好的处理效果，是因为地方政府做到了信息公开透明、舆论自由，至关重要的是尊重媒体监督的权利。

群体性事件的发生总会给人们带来比事件本身更长远、更深刻的教训，基于此，需要分析事件产生的具体原因，努力革除事件显现的深层次制度弊端，积极探索减少群体性突发事件发生的办法。

（一）公开相关信息

随着改革开放的不断深入和对外开放程度的扩大，社会结构、经济结构正在经历着巨大而深刻的变化，经济成分、经济利益、社会生活方式、社会组织形式和价值观念走向多元化，各种利益主体之间、新旧体制之间和新旧观念之间的种种冲突日益凸显，这样，就可能引发群体性突发事件。笔者认为，无论发生何种群体性突发事件，政府公开必要的信息都是处理好群体性突发事件的关键。

（二）在事件的处置上，要依靠法律手段，建立适当的制度

目前，各类群体性突发事件的解决主要还是政治性解决，但社会最终需要的是法治健全这一最可靠的稳定器。对此，要分析群体性突发事件的特点，因地制宜，建立制度，通过制度解决问题。

群体性突发事件一般具有群体性、利益性、对抗性、突发性以及复杂性等特点，针对这些特点，需要有不同的应对手段。无论是对抗性问题还是利益性问题，都需要及时公开政府信息，积极引导媒体，抓住事件的主要矛盾，掌握主动。在这方面，应建立并完善有关制度，包括两个层面：一是已有的制度存在不足，需要找出弊端，深化改革，完善发展；二是很多应有的制度并没有建立起来，使得相关部门在处理群体性突发事件时法律依据不足，无章可循。

（三）研究群体性突发事件的新动向、新趋势，探讨解决问题的方法

在信息社会，尤其要探讨如何正确公开必要的信息问题。从总体上来看，群体性突发事件往往是历史问题与现实问题交织在一起，经济利益诉求与谋求政治权益交织在一起，群众正当的利益诉求与少数党政干部的腐败问题交织在一起，群众的自发行为与境内外敌对势力、敌对分子的插手利用交织在一起，这样，对群体性突发事件处置稍有不慎，就可能酿成大的事端，危及全局的稳定。

近年来，群体性突发事件逐渐改变了过去那种结构松散、组织化程度低的状态，开始向结构严密、组织化程度高的方向发展。群体性突发事件的组织分工越来越严密， 目的性、计划性和步骤性越来越强。［11］（p46）对此，群体性突发事件发生后，当务之急是防止事态扩大蔓延，力求把问题解决在当时、当地，解决在人民内部和萌芽状态。这就要求政府要不断研究群体性突发事件，紧密跟踪群体性突发事件，不仅要把事件处理情况及时公开，还要跟踪公开后续信息，这是对群体性突发事件应持有的态度。

总之，作为最重要的信息资源的政府信息既是公众了解政府行为的直接途径，也是公众监督政府行为的重要依据。政府在处理群体性突发事件时，信息公开具有及时向社会发布真实信息的功能，能够防止虚假、小道消息满天飞，防止混淆公众视听，影响事件的及时正确处理。各级政府要清楚地认识到，政府信息公开是政府机构通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请向特定的个人或组织公开的制度；认识到政府信息公开是现代政府的一项基本义务，同时也是现代社会公民的一项基本权利；［12］（p2）认识到实行政府信息公开，对于增加政府行政行为的透明度，维护政府高效、廉洁的良好形象，保障公民知情权，具有不可轻视的作用；更要认识到在处理群体性突发事件上，其功能是全方位的。可以说，政府信息公开是处理群体性突发事件的重要武器。

［1］游五洋，陶青．信息化与未来中国［M］．中国社会科学出版社，2003．

［2］杨景宇等．中华人民共和国治安管理处罚法释义［M］．中国市场出版社，2005．

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［4］［5］叶必丰．现代行政行为的理念［M］．人大复印资料·宪法学、行政法学，2000，（01）：15．

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［7］应松年．行政法学教程［M］．中国政法大学出版社．1988．

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［9］魏海波，史宇航．行政管理学简明辞典［M］．江苏人民出版社，1986．

［10］王学辉，宋玉波等．行政权研究［M］．中国检察出版社，2002．

［11］本书编写组．预防与处置群体性事件党政干部读本［M］．人民日报出版社，2009．

［12］刘恒等．政府信息公开制度［M］．中国社会科学出版社，2004．

（责任编辑：高 静）

On the Processing and Information Disclosure of Mass Unexpected Incident

Wang Yong

Mass unexpected incident is a complex social phenomenon．At present，China＇s mass unexpected incident occurs sometimes，posed a great challenge to social stability，therefore，how to prevent and handle mass incidents is particularly important．This paper first defines mass unexpected incident，and makes analysis of the arrival of the information society as a foreshadowing，in order to devote the principle of dealing with mass unexpected incident and information，and then makes relevant recommendations．This paper not only theoretically analyzed mass unexpected incident and government information disclosure，and related theory with practice，in order to arouse the awareness of the importance of mass unexpected incident and related information disclosure issues．

mass unexpected incident；government information disclosure；principles

D630．8

A

1007－8207（2012）11－0006－04

2012－09－11

王勇 （1970－），男，山东枣庄人，中央党校政法部宪法行政法教研室主任，副教授，博士后，研究方向为宪法行政法。