新时期我国地方效能型政府建设：问题、定位与进路

□何永珍

（中共辽源市委党校，吉林辽源136200）

新时期我国地方效能型政府建设：问题、定位与进路

□何永珍

（中共辽源市委党校，吉林辽源136200）

随着我国行政体制改革的不断深入，构建效能型政府已成为当务之急。在以科层制为核心构建起来的传统公共管理模式之下，政府部门的行政运行成本之高、公共管理效能之低已经是不争的事实，这一现象在各级地方政府部门体现得尤为明显和突出。为此，需要进一步提高各级地方政府部门效能建设的能力及水平，切实按照“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的总体要求，紧紧围绕着管理体制改革、运行机制创新、效能监督体系、自身能力建设等核心方面，多管齐下、多措并举，全面、可持续地提高各级地方政府部门的行政能力水平、行政效率水平以及行政业绩水平，从而推进地方效能型政府建设的进程。

地方政府；效能型政府；定位；进路

中共十七大提出要努力实现各级政府部门的根本性转型，即从以往的以经济为主体转向以公共服务为主体。这一改革思路和要求在中共十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》以及《国务院机构改革方案》等诸多重要的纲领性文件中被进一步具体化和精细化。由此，我国全面开启了新一轮自上而下的全局性行政体制改革的新篇章。在这一进程当中，各级地方政府部门无疑是重任在肩，同时也是责无旁贷。在这一新的背景和要求之下，建设效能型政府被已成为当务之急。这是各级地方政府部门进一步加快政府职能转变的内在要求，也是进一步切实加强和不断提高公共服务能力及公共管理水平的必然要求。

一、当前我国地方效能型政府建设的主要问题

随着中国特色社会主义市场经济体制的逐步建立，各级地方政府部门需要重新明确其角色和职责，进一步切实转变地方政府职能和公共管理方式。即努力弥补市场缺陷，尽力规避“市场失灵”，同时高质高效地提供各种公共服务。也就是说，各级地方政府部门需要把工作的关注点和重心调整、转移并落实到经济调节、市场监管和社会管理等方面。不过，由于市场经济发育尚不健全，加之政治体制改革相对滞后，致使各级地方政府部门的职能转变一直没有真正到位，这直接影响到了地方效能型政府建设进程并诱发了多种问题。归结起来，主要有三个方面：

一是地方政府职能定位不甚明确。众所周知，政府职能转变与市场经济改革不同步的问题一直存在。时至今日，各级政府部门越位、错位和缺位等现象并没有完全杜绝甚至是同时存续。尽管历经多轮次行政体制改革的洗礼，但是各级地方政府部门管理职能的范畴过大和幅面过宽的问题仍未得到彻底改变。一些地方政部门仍然习惯于采取越位手段参与甚至直接介入到对企业和市场的管理过程当中，致使一些本应当是纯粹的、自然而然的市场行为褪变为政府行为。这使得各级地方政府部门的行政管理成本和行政开支规模一直居高不下，公共管理效率低下、公共服务供给质量不高等现象都是其负面效应的具体表现。近些年来，一些地方政府部门企业化的不良倾向不减反增，甚至于一些地方行政领导的主要工作就是拉关系、跑项目、招商引资，由此各种名目、各类式样的开发区层出不穷，地方政府部门的职能错位情况已经十分严重，这不仅与市场经济规则相背离，也与效能型政府建设的初衷渐行渐远。同时，应当由各级地方政府部门切实承担和履行的诸如提供公共服务、健全社会管理等职能一直没有真正转变到位。此外，由于对行政机构及其编制的设计与增减一直缺少全局性、法制性和系统性，使一些地方政府部门的设置及增减具有很大的盲目性、随意性和短视性，导致地方政府部门之间职能交叉重复、职责趋同泛化，彼此之间夺权争利、扯皮推诿等不良现象难以有效遏制。更为严重的是，其弱化了公共权力主体和公共利益主体应当切实负有的诸多责任，使地方政府部门的社会管理成本成倍增加，致使其公共行政效能一直处于低水平徘徊不前的尴尬境地。随着国内外环境的巨大变迁以及国际竞争的日趋激烈，我国进一步切实提高政府效能，大力推进建设效能型政府已是当务之急。各级地方政府部门只有真正认同、真正理解和真正落实相关规则及规定，切实承担和履行相关责任及义务，才能真正将依法行政、公正行政、透明行政的基本要求落到实处。

二是地方行政机关运作亟待规范。作为行政体制改革的重要组成部分之一，近些年来一些地方政府部门制定了各种各样的工作制度、办事指南和管理规范等，这些规定在日常的行政流程当中，由于针对性、可行性、规范性相对欠缺，加之相关人员的权限比较大，致使发挥关键作用的往往是一些所谓的“潜规则”。换言之，“官本位”思想的长期存续对地方行政机关的实际运作形成了重要影响，并且滋生和助长了官僚主义、长官意志等诸多不良风气，加之一些地方公务员的公共服务意识十分淡漠，使正常的行政工作秩序和公共服务流程屡被扰乱。时至今日，地方行政机关的工作作风还是依靠红头文件和领导批示，造成了地方政府公共管理效能迟迟难以提高，对行政环境、投资环境、社会环境等诸多方面的持续的法制化、规范化、公正化形成了较大的负面影响和阻力。此外，由于制度设计和制度安排上的一些缺失，使地方政府的行政决策随意性较大以及行政执行裁量权过大等问题一直没有得到彻底根治。一些地方政府的公信力比较差，既没有真正履行好其对辖区内各类企业的承诺，也没有很好地兑现全心全意为人民服务的根本宗旨，这不仅会对整个社会信用体系的建立健全产生消极影响，还会对地方政府乃至整个政府系统的行政效能发挥形成较大的制约作用。

三是地方政府管理方式急需转变。“重事前审批，轻日常管理”，这是我国政府管理方式的一大通病。由于管得过杂、过细且习惯于采取传统的管理方法，既增加了地方政府及其公务员诱发腐败的机会，还提高了全社会的治理成本。近年来，我国在大力建设信息化政府，不断推进办公自动化方面进步明显，地方政府的行政办公条件和模式发生了巨大改变，极大地推动了地方效能型政府建设。但各地方政府及其公务员对现代化行政办公设备的使用意识和应用能力参差不齐，一些地方政府的公务员尤其是领导干部仍然固执于传统的行政办公方式，导致职务消费难以得到有效扼制，日常的行政开支一直居高不下，相对有限的地方财政收入与规模庞大的地方政府人员之间的矛盾不时突显，使乱摊派、乱收费等违法乱纪现象至今屡禁不止，一些地方政府部门还惯于巧立名目大搞部门创收。这不仅严重侵夺了公共利益，还极大地损害了政府形象，进一步增加了行政成本和社会开支。此外，个别地方政府仍然抱有比较强烈的、急功近利式的政绩观念，热衷于建设形象工程，习惯于大搞形式主义，极大地耗费了宝贵的人力、物力、财力和精力，导致基层社会和基层公务员的负担比较沉重。

二、新时期我国地方效能型政府建设的基本定位

地方效能型政府是指各级各类地方政府公务员在实践公共管理活动和提供公共服务的过程中，其所设定的行政目标、履行的行政职能、做出的行政业绩、展现的行政效力、获取的行政结果等与诸多行政管理要素之间的比对关系，即各级各类地方政府部门的行政投入与行政产出的最终比率关系。可以看出，地方效能型政府建设是一个包括了诸多要素和环节的巨大的系统工程，其中作为建设主体的地方政府公务员是主要因素之一，其是使地方政府效能发挥到最优程度的关键所在。为此，地方政府公务员必须在实践公共管理活动和提供公共服务的过程中，真正树立起“行政成本”与“行政效能”的基本理念，努力实现地方政府职能与地方行政目标的相统一，地方政府效能与地方行政管理要素的相对接，从而真正实现民主行政、公正行政、廉洁行政和高效行政。

从总体定位的角度而言，推进地方效能型政府建设，就必须从切实理顺公共管理流程和不断提高公共服务能力的新思路、新角度着手，建立健全地方政府公共权力运作的新机制，努力形成行政决策集中、行政执行高效、行政监督有力、行政成本集约的新格局与新局面，不断夯实地方效能型政府建设的基础。通过不断建设能够真正引领经济社会可持续发展以及广受社会公众认同的公共行政业绩的地方政府效能，从而为地方政府执政能力建设提供持续的制度保障。

从具体定位的角度而言，推进地方效能型政府建设，就必须实现建设目标、建设理念、建设主体、建设客体、建设手段、建设内容等诸多要素及环节的无缝对接，努力发挥建设主体的能动性和积极性，突出以人为本、以民文本的基本价值理念。为此，需要特别注意三个方面：其一，衡量地方效能型政府的标准问题。如前所述，行政效能涉及到诸多方面和内容，因此衡量地方政府行政效能大小的标准显然不是唯一性的和单线性的。要综合衡量地方政府实现行政目标的程度、发挥行政职能的程度、做出行政业绩的程度、展现行政效力的程度以及获取行政结果的程度，将经济社会发展、组织自身发展和公众满意程度有效衔接起来，从而使社会性的价值判断能够真正引领和影响到地方效能型政府建设。其二，认识到地方效能型政府建设的多层次交叉问题。由于公共管理活动的性质和界域有所不同，公共服务的品类和对象有所差异，因此推进地方效能型政府建设显然不能采取一刀切、一条线的原则。要从宏观性政府效能和微观性政府效能相结合的角度，在牢牢把握全局性政府效能不断实现可持续提升的同时，努力实现局部性政府效能的不断调整和创新。其三，必须对地方效能型政府建设进行综合性评价。地方政府管理的庞杂性、系统性和特殊性，决定了地方政府的行政效能会具体体现在每一种行政职能、每一项行政工作和每一个行政环节当中。这意味着对地方效能型政府建设的评价必须是综合性的，主要涉及到地方政府的行政目标是否切实可行、机构设置是否科学合理、组织调配是否顺畅有效、政策举措是否正确得当，以及行政效果是否积极明显等等。

三、推进我国地方效能型政府建设的主要进路

伴随着我国经济社会的可持续发展进程，针对地方政府的公共权力过于集中、公共利益相对淡漠、行政效能普遍偏低等一系列棘手问题，必须合力而为，合理而为，多措并举，多管齐下。具体而言：

第一，切实加快地方政府职能的转变。按照科学化、规范化和法制化的基本原则，遵循精简、统一、效能的总体思路，努力推进地方政府机构及人事改革进程，依法明确地方政府制定公共政策的主要依据以及开展公共管理活动的边线界限。地方政府部门必须真正树立起凡属市场范畴的事务必需以市场法则为准绳予以解决，凡属法律范畴的事务必需以法律途径为抓手予以处理，凡属社会范畴的事务必需以公共利益为依归予以对待的价值理念。为此，一是要在促进地方政府行政决策的科学化和民主化、完善行政问责机制的同时，建立健全地方政府的责任管理机制；二是要实现地方政府工作重心和重点的逐步转移，将其定位在依法借助公共权力、合理利用公共资源、切实加强公共事务管理、努力提高公共服务水平、进一步增进公共利益、促进我国经济社会可持续发展上；三是要在推进行政审批制度改革、依法确定行政审批事项的同时，进一步简化行政审批流程，明确行政审批标准，革新行政审批方式，以有效提高各级各类地方政府的公共管理水平和公共服务能力。

第二，借力市场竞争等新机制的作用。一些发达国家的公共管理实践表明，将市场竞争等诸多新的机制引入到公共服务领域当中，不仅可以实现更加科学合理地利用公共资源的根本目的，还能够极大地促进地方效能型政府建设。近年来，我国一些地方政府通过鼓励和引入私营部门等新兴市场力量，运用诸如招标、拍卖、承包、代理等市场方式介入公共服务领域，不仅取得了比较明显的经济和社会效益，还减少了行政开支，提高了行政效能及效果。在此，需要注意两个方面：一方面，提供优质高效的公共服务必须与建立健全市场监管机制相结合；另一方面，努力发挥社会中介组织的积极作用是一个重要方向，由此可以较好地实现地方政府职能的逐步剥离、转移和归位，解决其错位、越位和缺位的顽疾。

第三，推行扁平式组织结构新模式。引入和建设企业式的政府体制，将企业化的扁平式组织结构模式植入到地方政府管理体系当中，这已经被一些发达国家的政府机构证明是一种能够推进效能型政府建设的有效方法。这就需要对我国长期以来实行的地方政府组织体系的层级架构予以大幅度的调整和整并，通过采取扁平式的政府组织层次，尽可能地减少行政组织层级，缩小其彼此之间的沟通距离和环节，从而有助于充分调动广大基层政府公务员的工作积极性和主观能动性。此外，通过推行和建立扁平式组织结构的新模式，还可以将企业化的人事制度引入到地方政府部门内部，从而建立起新型的地方政府人力资源开发机制，形成公正的人才选拔录用机制、科学的绩效管理评估机制、公平的奖惩机制和良性的公共责任机制。通过建立健全扁平式组织结构的新模式，还可以进一步优化地方政府的组织架构及工作手段，更好地实现其办公自动化、管理信息化、服务现代化的目标，最大限度地提高地方政府的实际效能。

第四，进一步强化和落实绩效管理。长期以来，我国地方政府部门及其公务员受困于过于严密的组织架构和繁琐沉重的日常事务的双重压力，导致地方政府的行政开支过高、公共服务成本偏大，其行政效能难以得到有效提升，广大基层政府公务员也因此丧失了应有的能动性、创造性和积极性。更为严重的是，官僚主义和形式主义不时泛起，腐败现象有所抬头，不仅加重了社会负担，也加剧了地方政府部门与社会公众的对立情绪和摩擦可能。通过实施绩效管理，采取放松政府管制的方式，能够在一定程度上改变上述情况。这就需要地方政府部门在依法明确其基本职能和职责的基础上，确定行政组织及其公务员的具体绩效指标，据此对其所完成的行政工作情况予以测度及评估，并形成客观准确的综合评价。需要指出的是，应当将建立健全社会核算体系与全面落实绩效管理机制有效结合起来，尤其是将公共服务质量和公众满意程度等方面纳入到地方效能型政府建设的视野当中。

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［3］万颖．效能政府建设指标体系研究［J］．厦门特区党校学报，2010，（01）．

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［5］张岩鸿．地方政府效能建设的实践路径及策略选择［J］．特区实践与理论，2009，（03）．

［6］侯玉兰．新公共服务理论与建设服务型政府［J］．国家行政学院报，2005，（04）．

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［8］乔占军．实施政府绩效管理提升政府效能［J］．辽宁工业大学学报（社会科学版），2010，（01）．

（责任编辑：张雅光）

The Construction of Local Effective Government in China in New Period：Questions、Positioning、Approaches

He Yongzhen

With the continual development of the administrative restructuring，it has been put on the agenda and has gradually become imperative that we should construct an effective government．Under the traditional public administration uses bureaucracy mode as the core，the phenomenons of administrative operating cost is high while public management efficiency is low have been indisputable facts．This is obvious and outstanding in local levels．Therefore，there is a need for the local government departments to improve the ability and level of efficiency construction．More importantly，according to the basic spirit and overall requirement—code of conduct、coordinated operation、fairness and transparency、honesty and high efficiency，the government departments should closely revolve around the cores，such as the reform of the management system，the operation mechanism innovation，efficiency supervision system，own ability construction and sustainable improve the administrative ability level，administrative efficiency level as well as the administrative levels of performance of the local levels by multi－pronged approaches．Thus，the process of constructing local effective government can be promoted effectively．

local government；effective government；positioning；approaches

D630．1

A

1007－8207（2012）11－0014－04

2012－09－25

何永珍（1966—），女，吉林辽源人，中共辽源市委党校讲师，研究方向为公共管理理论与方法。