我国农村社区公共服务体系建设研究

□逯惠艳

（中共吉林省委党校，吉林长春130012）

我国农村社区公共服务体系建设研究

□逯惠艳

（中共吉林省委党校，吉林长春130012）

农村社区公共服务体系建设已作为政府管理的重要内容提到了政府工作日程当中。本文阐述了农村社区公共服务体系建设的必要性；分析了目前农村社区公共服务建设方面存在的主要问题；提出了建设农村社区公共服务体系必须发挥政府的主导作用以及构建以政府为主导的多元化农村公共物品供给体系等对策和建议。

农村社区；公共服务体系；政府主导

农村社区公共服务水平的高低，是衡量一个国家和地区农村经济社会发展和城乡协调发展水平的重要标志，也是全面推进社会主义新农村建设的关键所在。农村社区公共服务是地方政府为满足农村农业发展和农民生产生活需要，以政府为主提供的具有一定非竞争性和非排他性的公共产品和服务。党的十六届五中全会提出了社会主义新农村建设的目标，即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，其内涵不仅包括基本生活设施，而且涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等多个领域。具体来说有：义务教育、优抚救济、社会保障、社会治安、文化、卫生、体育等社会事业，同时还包括供水、供电、道路等公共设施以及生态环境建设、环境治理、公共科技资源、法律与行政等多项公共服务。这些公共服务相互影响、相互制约，构成了农村社区公共服务体系。而在加快城乡区域统筹发展的关键时期，建设农村社区公共服务体系就显得尤为重要。

一、农村社区公共服务体系建设的必要性

（一）建设新型农村社区公共服务体系是统筹城乡发展、解决“三农”问题的必然选择

改革开放以来，经济飞速发展，人民群众的物质文化生活得到了极大改善，但与经济发展速度相比，我国农民的生活质量和生产环境与之并不同步。广大农民还没有完全享受到改革发展带来的成果。近年来，虽然国家不断加大惠农力度，取消了农业税，对农民进行直接补贴，实施了新型农村合作医疗、免费义务教育和最低生活保障制度等，但农村的基础设施和公共服务设施还很差，诸多因素促成政府对农村的历史欠账太多，使得农村的发展严重滞后于城市的发展。而基础设施落后还带来了农村二、三产业发展的滞后，农民文化教育水平的滞后，农民就业难、收入增长难、看病难、上学难等一系列问题。目前，随着经济的发展，国力的增强，政府财力的增强，解决“三农”问题，改善农民生产条件和生活环境，提高农民的物质文化生活水平，已迫在眉睫，因此，建设新型农村社区公共服务体系是破除城乡“二元结构”，实现城乡互动发展，从根本上解决农业、农村、农民问题的必然选择。

（二）建设新型农村社区公共服务体系是全面实现小康社会战略目标的必然选择

我国制定了2020年全面实现小康的战略目标。而要实现这一目标，就必须解决好农民问题，通过建设新型农村社区，使农民享受到改革发展的成果，享受到与城市居民一样的待遇；使农民的生活质量、生活理念有一个根本性的改变。小康目标的内涵很丰富，它不仅是人们生活水平的提高，而且包括教育水平、文化素养和文明程度的提高。这同样要求加快新型农村社区公共服务体系建设，通过完善农村各种公共服务和文化教育设施，全面提高广大农民的受教育水平，全面提升广大农民的素质。

（三）推进农村社区公共服务体系建设是新时期农民的期盼

随着经济的不断发展，人们日益增长的公共产品和公共需求同公共产品和公共需求供给不足的矛盾日益突出。近年来，农村居民在教育、医疗、环境保护等方面的需求大幅度上升，其公共需求逐渐由生存型向生存发展型升级，公共需求呈现出了增长迅速、主体多元、结构复杂、需求多样的特点。广大农民的法律意识、参与意识不断增强，思想观念、生活方式逐渐转变，他们渴望像城里人那样丰富多彩地生活，渴望有医疗、教育、社会保障等服务。因此，只有加快农村社区公共服务体系建设，让广大农民参与其中，才能建成农村服务和管理网络，才能不断提高农民的生活质量。

（四）加强农村社区公共服务体系建设能够推动基层民主发展，实现城乡社会的有机融合

农村社区建设既有传统社区的地域性、生产性和同质性等特点，也强调农村社区的功能，如公共服务职能，激发居民参与，整合社会资源，构建社区文化，倡导生态发展等，旨在实现与城市的平等对接，加强农民和基层政权的良性互动，为新农村建设提供重要平台，为新农村发展提供基础。农村社区公共服务体系建设能够推动村民自治向居民自治的转化，使基层民主自治更具广泛性、适应性并充满活力。因此，农村社区化将会更好地推进城乡一体化，实现社会的有机团结和融合。［1］

二、我国农村社区公共服务体系建设存在的问题

近年来，我国农村社区公共服务建设已经在各地逐步展开，不仅扩大了公共财政覆盖农村的范围，也增加了财政对农业和农村发展的投入，但从总体来看，农村公共服务短缺的问题尚未从制度上得到根本解决。特别是与城市相比，农村社区的公共设施建设、义务教育、公共卫生、文化、体育和社会保障等都大大落后于城市，城乡差别呈扩大趋势；农村公共服务投资主体不明，供给不足，投入不多，城市与农村之间公共服务不均等现象仍比较突出。主要表现在：

（一）我国农村社区公共服务供给数量不足，服务体系不够健全，质量不高

随着农民收入水平的上升，人们已经不再满足于过去吃饱、穿暖的“生存型”需求，而是逐渐提升为具有更高层次的“发展型”需求。然而，就目前城乡社区建设的情况来看，公共服务供给远远不能满足农村社区居民的需求。据统计，截止2010年底，全国40906个乡镇级行政区划共有34121个文化站。［2］但一些公共服务的供给者在利益的驱使下还存在着腐败的寻租行为，使得公共服务场所的质量出现了缩水现象，公共服务的功能由此也大打折扣。从总体上看，我国农村社区公共物品和服务供给的数量还相对不足，质量也较为低下，与广大社区居民的需求还有一定的距离。

（二）我国农村社区公共服务供需结构失衡

农村社区公共服务的供给不仅在总量上短缺，而且在结构上也失衡。具体表现为，农村社区公共服务供给存在“两重两轻”现象：重“硬”轻“软”、重“准”轻“纯”。如看得见、摸得着的“硬”公共服务，关系到地方政府官员的政治利益，政府官员就比较热衷，致使供给趋于过剩；而对一些“软”公共服务，地方政府则缺乏积极性，往往会造成供给缺位。例如：在许多地方，农民仍然是求医问药难、求学求知难、享受文化生活难、渴盼科技服务难；有些地方还无法实现九年制义务教育，有的甚至出现了半文盲现象。据国家统计局的调查显示，我国农村居民人均受教育年限为7．6年，比城镇居民低3年。农村的小学和初中文化程度人口在总人口中占75%。而在4．8亿农村劳动力中，小学文化程度和文盲、半文盲占40．31%，初中文化程度占48．07%，高中以上文化程度仅占11．62%，大专以上只有0．5%。

（三）我国城乡社区公共服务供给差距巨大

在我国社区公共服务水平普遍偏低的情况下，城乡内部发展也存在巨大差异，农村社区公共服务供给状况明显落后于城市，呈现出严重的城乡二元结构局面。如我国城市低保制度的建立始于1997年前后，而农村低保则始于2004年前后，比城市晚了六到七年。此外，乡村公路、供水、电话、电信的发展也相对落后。如在湖南省贫困县城地区，有9279个村没通自来水，占总村数的45%；有1164个村不通汽车，占总村数的5．6%；有107个村不通电话，占总村数的0．5%；有7303个村不通有线电视，占总村数的35．4%。［3］

（四）我国农村社区公共服务供给主体权责不明，效率低下

根据财政分权理论，中央政府主要负责全国性公共服务的提供，地方政府则负责地方性公共服务的提供。但实践中，中央与地方政府在农村社区公共服务供给的责任划分上不尽合理，乡镇政府的事权大于财权，承担了许多应该由上级政府承担的支出，这样，无形中就将一部分本应由国家负担的支出转嫁给了农村居民。当前，为农村社区提供公共服务的事业单位、村民自治组织和民间机构等公共资源还未被充分调动，政府直接掌握的公共资源多被用于行政控制和各类达标活动或政绩工程，有限的公共服务得不到合理利用，达不到帮助农民发展生产和改善生活质量的目的。

（五）对农村社区公共服务体系缺乏清晰的认识和规划

我国关于农村社区建设的规划还停留在原则和指导思想的层面，可操作性不强，缺乏具体细致的建设内容和顺序，行政区划往往不适合本地实际情况，造成了社区管理和服务因地域问题而产生不均衡的状况。应该说，地方政府对农村社区公共服务的认知还处于初始阶段，甚至有很多地方还处于空白状态。大多数社区工作者对公共服务的认识还都停留在社区公共服务就是政府部门为社区居民提供服务所履行的职能与职责这一层面，片面地理解社区成员、社区各类组织、社区公共意识等物质性或意识形态因素来增强社区凝聚力的重要作用。社区公共服务项目商业性操作多，公益性操作少，社区公共服务发展的思路不清晰，缺乏长远规划和科学指导。另外，农村社区公共服务设施管理中的投资主体、经营管理、产权管理、财务管理等问题都未得到有效解决，其结果是出现了投入不足、产权不清、管理紊乱等现象，直接制约了农村社区公共服务水平和质量的提高。

三、构建农村社区公共服务体系的路径选择

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《十二五规划纲要》）将“覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善”作为今后五年经济社会发展的目标之一，这为构建科学的农村社区公共服务体系指明了方向。构建科学的农村社区公共服务体系是确保农村社区公共服务建设长期稳定发展的基础，而科学的公共服务体系规划又是确保这一体系有效性的关键。在新时期农村社区公共服务体系建设的关键阶段，应该坚持基本公共服务均等化原则，依靠政府公共服务的强力支持，辅之以社会力量和相关政策的支持，着力建设以公共服务为中心的农村新社区。

（一）充分发挥政府在农村社区公共服务体系建设中的主导作用

1．重视农村公共服务体系建设，制定好农村公共服务发展规划。要在思想上高度重视农村公共服务的长远建设和发展，结合这一发展目标，明确各级政府在农村公共服务方面的职责和义务，建立中央、省、市县、乡和农村社区四位一体的农村公共服务体系。各级政府要制定与当地经济社会发展规划相衔接的农村公共服务体系建设规划，并由上而下逐级细化，科学划分各级政府公共服务的管理权限，以法律法规的形式规范中央和地方政府的权力范围、权力运作方式、利益分配结构、责任和义务。要遵循责权配置相一致的原则，明确界定各级政府应提供哪些农村公共服务并赋予其相应的管理权力，真正做到财权与事权的统一。要制定和完善基本公共服务标准，各省级政府要有明确的考核规定，增强其针对性和可操作性。

2．界定农村公共服务的建设顺序。要针对农村的实际情况，根据不同地区、不同阶段发展水平的差异，合理确定公共服务覆盖农村的优先顺序，区分轻重缓急，突出服务重点，量力而行，循序渐进，从农民群众最关心、最迫切、最直接的事情入手，在现有政策的基础上，进一步提高新型农村合作医疗、免费义务教育和最低生活保障的标准。加强农村基础设施建设，进一步扩大公共服务范围，逐步形成与经济社会发展水平相适应的农村公共服务发展格局。

3．深化农村综合改革，提高乡镇政府的公共服务能力。要深化乡镇机构改革，优化基层资源配置，弱化乡镇经济管理职能，强化社会管理和公共服务的职能，把乡镇政府的工作重点逐步转移到为农村经济发展创造良好环境、为农民提供更多的公共服务上来。进一步深化县、乡财政体制改革，合理下放财权，确保基层政府有稳定的收入来源，不断提高乡镇政府的公共服务能力。

（二）政府应根据农村地区间的不同情况，采取不同的公共服务对策

在宏观上，中央政府和地方政府应制定专门的、有关农村社区公共服务的法律、政策，建立农村社区公共服务领导机构，配备农村社区公共服务专业人员和农村社区公共服务的运行资金，研究农村社区公共服务发展理论，在全国范围内或者一个地区对农村社区公共服务进行宏观上的调控。中央制定相关的法律、政策，确定中央的领导机构和专业人员；地方要根据中央的安排确定该地区的法律、政策和领导机构，以协调农村社区公共服务的顺利开展。在微观上，在农村社区公共服务运行中，政府要根据不同的情况采取不同的对策，应该为贫困农村居民特别是欠发达地区的贫困农村居民提供强有力的有关生存的公共服务，保证这些地区的贫困农村居民能够像其他一般农村居民那样生活。在这部分公共服务上，要强调公民的权利和公平原则，政府对这部分公共服务的提供不能以这部分农村居民的贡献和义务为基础，而是一种政府行为，其资金来源不是通过收费等方式筹集，应把这部分资金开支列入中央政府和地方政府的财政开支。也就是说，这部分公共服务的模式是社会救助保障制度，市场在这个领域起不到调节作用，这类公共服务的运行完全由政府内部计划调节，不引入市场竞争机制。

（三）构建以政府为主导的多元化农村公共物品供给体系

《十二五规划纲要》提出，要“扩大公共财政覆盖农村范围，全面提高财政保障农村公共服务水平”，这为建立农村社区公共服务财政投入机制提供了可靠支撑。目前，农村社区公共服务建设出现财政困境的原因主要有两个：一是事权与财权不一致造成的基层政府和农村社区公共服务的投入困境；二是农村税费改革后基层政府尤其是乡镇政府财力大幅度下降。对此，应做好以下两方面的工作：

⒈强化政府在农村公共服务中的投资主体地位。一要强化政府的投资主体地位，不断加大对农村社区公共服务的投入力度。应按照中央的要求，建立健全各级财政对农村社区公共服务体系建设投入的稳定增长机制，真正做到财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，政府征用土地出让收益用于农村的比例明显增加，保持农村公共基础设施、社会事业发展和农民生活环境改善等方面的投入不断增长。同时，还要重视制度化建设，将公共财政用于农村社区公共服务的支出以法律形式加以确定，明确各级政府在农村社区公共服务供给方面的财权和事权，建立一个有利于新农村建设的长效投入机制。二要加大财政对农村的转移支付力度，增强基层政府的公共服务能力。财政资金转移支付应当重点向县乡级政府倾斜特别是向欠发达地区的县乡政府倾斜，着力解决县、乡财政困难，增强基层政府为农村社区提供公共服务的能力。进一步完善转移支付制度，增加一般性转移支付，规范专项补助。中央财政目前正在增加对地方困难县、乡的补助，省、市地方政府也要进一步加大对基层的转移支付力度，逐步增加基层财力，确保农村基本公共服务的有效供给。三要建立城乡一体的公共服务供给机制，逐步实现农村公共服务均等化。在现阶段，重点要在建立城乡统一的义务教育体制、加快建立新型农村合作医疗制度、在全国范围内初步建立农村最低生活保障制度、探索建立符合农村特点的养老保障制度、建立农民工基本公共服务供给制度等方面有所突破，以真正实现公共服务城乡一体化，推动农村经济社会的可持续发展。

⒉增加农村社区公共服务的多元供给主体。政府垄断供给农村公共服务也存在“政府失灵”的问题，因而有必要进行供给主体的多元化创新，发挥社会领域多元主体的作用。社会领域供给主体主要有以下三种形式：首先是私人盈利组织。政府应允许一部分以盈利为目的的民营资本进入公共服务供给领域，在经济和技术具备可行性的条件下，私人盈利组织就会有动力提供农村公共物品和服务，尤其是一部分准公共物品，如农村职业教育、农村水利灌溉系统、农村医疗、农村道路电网建设等，都可以通过收费的方式实现排他并可能盈利。其次是民间互助互益供给模式。这种供给模式适合区域性公共物品的供给，村民往往按照居住村落和血缘关系形成互助互益群体，共同出资修建小范围内的公共物品，如农田水渠、水井等。由于出资是建立在互助、自愿的基础上，那些不出资的人就很容易被排除在使用范围之外。最后是民间公益性组织。有越来越多的民间非盈利性组织在道德动力的驱使下，自愿供给农村公共物品和服务，弥补了政府提供公共服务的不足。

（四）强化监督，切实加强农村社区公共服务资金、项目的绩效管理

1．建立以公共服务为导向的县乡政府绩效考核体系，不断提高农村社区公共服务管理水平。应改革县、乡政府的绩效考评机制，尽快建立县乡政府政绩考核体系，科学确定政府绩效评估的内容和指标体系，将社会发展指标、基本公共服务指标纳入干部政绩考核体系之中，以形成正确的政绩导向，促使地方政府把工作重心由注重GDP和投资项目转为重视农村公共服务管理，提高管理水平。

2．建立农村社区公共服务自下而上的决策机制，增强农村社区公共服务决策的科学性和有效性。应改革过去自上而下的决策机制，完善农村社区公共服务投资决策程序，建立起自下而上的、能真正体现农民需求意愿的决策机制和需求表达机制，将公共服务的选择权交给需求者，让农民参与到决策中来，在执行过程中形成政府与农民共同决策的模式。对于拟建的公共服务项目要进行充分的论证和可行性分析，或交村民代表大会、村民代表会议进行民主表决，让农民充分表达自己的意愿。

3．强化对农村社区公共服务资金、项目的监督和管理，提高农村社区公共服务的质量和效率。农村社区公共服务短缺、低效甚至出现公共资金挤占、浪费现象，主要就是透明度、公开化不够，缺乏必要的监督和制约。因此，要完善农村社区公共服务资金的使用和管理制度，对公共资金的使用情况进行全过程的管理和监督，增加资金使用的透明度。要建立责任追究制度，对资金使用情况进行有效约束，及时查处在公共服务方面损害农民利益的行为和相关人员。发挥财政、审计等部门的监督作用，确保公共财政资金的合理使用，做到专款专用，提高资金使用效率。同时，针对财政转移支付资金和支农资金多部门、分散管理等问题，必须加强部门整合、资源整合和项目整合，合理有效地配置公共资源，发挥公共财政资金的整体功能和规模效益，以形成支持农业和农村发展的整体合力。

［1］项绩权．农村社区建设：社会融合与治理转型｛［J］．社会主义研究，2008，（02）．

［2］纵观“十五”以来全国群众文化业发展情况［EB／OL］．文化部网站，2008－08－25．

［3］中国网新闻中心［EB／OL］news．china．com．cn 2012－09－06

（责任编辑：高静）

Public Service System of Rural Communities of China

Lu Huiyan

Rural community building has been on the government agenda as an important public service．This paper discusses the necessity of the public service system in rural communities；analysis of the main problems of the rural communities in the public service building；and suggests that we must play the leading role of government in the construction of public service system of rural communities，as well as build the a government－led diversification of rural public goods supply system．

rural communities；public service system；government－led

C916．2

A

1007－8207（2012）11－0010－04

2012－04－20

逯惠艳（1968－），女，吉林长春人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）应急管理教研部副教授，研究方向为公共管理。

本文系吉林省社科基金项目“新时期农村社区公共服务建设问题研究”的阶段性成果，项目编号：2011B307。