改进、完善我国公务员考核制度问题探究

宋 超，王 菁

（南通大学管理学院地方公共政策研究所，江苏南通226019）

改进、完善我国公务员考核制度问题探究

宋 超，王 菁

（南通大学管理学院地方公共政策研究所，江苏南通226019）

加强公务员考核制度建设，有利于提高公务员队伍的整体素质，提高机关的工作效率和工作质量。面对国家改革开放的不断深入和市场经济的发展，我国公务员考核制度明显暴露出一些问题。为此，探寻存在问题的原因并提出改革和完善的措施，对于创新公务员考核制度，调动公务员积极性，实现管理科学化具有重要意义。

公务员；考核制度；行政效率；问题；改进

自从我国实施公务员考核制度以来，各级政府部门都制定了相应的规章制度，开始重视公务员的考核工作，发挥了良好的作用，尤其是《公务员法》和《公务员考核规定（试行）》的颁布和实施，一定程度上完善了我国的公务员考核制度。但是，随着社会的不断发展以及各方面改革的不断深入，我国公务员考核制度本身出现了一些问题。为了正确发挥考核制度的激励作用，调动公务员积极性，必须建立健全公务员考核制度，这对行政效率的提高和管理科学化的实现具有重要意义。

一、公务员考核制度的含义和内容

公务员考核制度，是指国家特定机关按照法定的标准和程序，对公务员的思想品德、工作实绩和工作态度等进行考察，做出评价并以此作为对公务员奖惩、培训、辞退及调整职务、级别和工资等依据的制度。

具体而言，公务员考核制度包括以下方面：

（1）考核对象和考核主体。考核对象即考核客体，是指已确定公务员身份的人，包括领导成员和非领导成员。对考核对象一定时期内履行职责的情况进行调查、核实，并依据调查核实的情况进行评价的组织机构或责任人就是考核主体。按照管理权限对领导成员进行管理的各级党委及其组织部门等相关的主管机关是领导成员公务员的考核主体；本机关的上级领导等负责人或本机关负责人授权的考核委员会是非领导成员公务员的考核主体。

(2)考核内容。对公务员的“德、能、勤、绩、廉”五个方面进行考察，重点是对工作实绩的考察。

(3)考核方法。为了使公务员考核客观公正，要坚持领导考核与群众考核相结合，定期考核与平时考核相结合，定性考核和定量考核相结合的方法。

(4)考核程序。考核程序对公务员考核制度来说至关重要，它关系到考核的公正性和科学性。公务员的考核程序一般包括目标制定、自我评价、考核主体考察评价、公布考核结果、复议等程序。

(5)考核结果的处理运用。公务员考核制度通过对考核结果的处理来实现对公务员的鞭策激励、人力资源的优化组合以及政府行政效率的提高。

二、我国公务员考核制度存在的主要问题

由于受到主客观因素的影响，目前，我国公务员考核制度存在一些问题和不足，有待进一步改善。

(一)考核目的不准确，方法不完善

建立高素质的公务员队伍及其和谐进取的良好秩序这一考核目的，在公务员考核工作中并未得到准确的把握，而人才的选拔和官员惩戒的功能在公务员的考核中被比较突出地表现出来。如果考核只是为选拔人才和惩戒官员服务，却忽视建立高素质的公务员队伍，在一定程度上意味着考核不关大多数公务员的事，将会降低公务员对考核工作的参与热情，直接影响考核后续工作的进行。

“考核方法是通过考核目的的桥梁”。[1]从目前考核工作的实际情况来看，要真正使用完善而又灵活的考核方法并不容易。按照《公务员法》以及《公务员考核规定（试行）》的规定，公务员考核应采取领导考核与群众考核相结合，定期考核与平时考核相结合，定性考核和定量考核相结合的方法。我国目前主要是把平时考核和年度考核作为公务员考核的主要方法，具体考核工作中再结合其它考核方法一同进行，但从公务员考核过程中方法使用的实际情况上看，还是存在两个突出问题：一是忽略平时考核。虽然《公务员考核规定（试行）》第5条有规定：“平时考核是对公务员每天的工作情况加以记录，定期考核是平时考核的概括和总结。”但是，平时考核进行的时间长且带有片面性，定期考核时则可能由于过长的时间产生主观臆断，而且职务升降、工资福利等均不与平时考核直接挂钩，因此，平时考核容易被忽略，以致根本没有进行平时考核。二是忽视群众考核和定量考核。长期以来，领导考核和定性考核往往是公务员考核方法中被注重的方法，对群众考核和定量考核关注度不高；考核受人际关系影响较大，即使在一些已确定了量化测评指标体系的单位中，定性考核与领导考核依然是考核时被采用的主要方法，导致对公务员的评价单一化、概念化。

(二)考核内容不具体，标准不详细

《公务员法》中明确指出公务员考核的内容是“德、能、勤、绩、廉”五个方面，但这五项考核内容太抽象，导致考核的可操作性不强。“德包括政治思想与道德品质两个方面，是指思想政治素质及个人品德、职业道德、社会公德等方面的表现；能，是指履行职责的业务素质和能力；勤，是指责任心、工作态度、工作作风等方面的表现，主要包括公务员的出勤情况和努力工作的情况；绩，是指工作实绩，主要包括公务员在履行职责中所完成的工作项目、质量、效率和效益；廉，是指公务员廉洁自律的情况。”[2]显而易见，考核的内容虽然明确但不具体，也缺乏衡量五个方面好坏的依据，如何评判道德水平的高低，以何标准衡量业务素质的好坏，如何界定工作所产生的效益等等，这些明确而非具体的规定使得考核缺乏可操作性。对于考核内容而言，公务员考核标准是用来衡量公务员的德才和工作表现的，考核标准过于笼统是由于考核内容不够具体，尽管对每一方面都作了原则性的规定，但没有设置具体详细的标准。实际上，由于公务员的工作性质和工作内容上存在差别，不同层次的部门和职位之间，对工作实绩等方面的考核必然无法有一个统一的标准。在考核过程中，大多数都是凭主观、凭经验，不分类别、职位进行笼统的考核，忽略工作实绩，没有一个详细的标准，就会造成结果的不全面和不公正，影响公务员考核的结果。

(三)考核主体单一，责任不明晰

考核主体单一，以领导考核为主，缺少公众和其他主体的参与，导致公务员只对上负责而不对下负责。从我国现行公务员考核制度中的考核主体和考核方式来看，主要把本单位内的领导或上级主管领导组成的考核小组作为考核主体，而成立专门的考核委员会的做法并不普遍。对一定级别的领导成员公务员的考核虽然已经加入了民主测评的环节，但往往只是流于形式，没有切实的进行民主测评，对广大公众而言，依然不存在评价公务员的充分信息和畅通渠道，实际上没有成为考核主体。考核中没能听到最有发言权的人的评判声音，严重影响了考核结果的权威性，导致考核结果失真。责任主体难以认定现象的出现是由于缺乏明确的责任分工，公务员考核中也存在同样的问题。《公务员法》和《公务员考核规定（试行）》中对责任主体的责任均没有做出具体明确的规定。由于没有从根本上建立起相应的监督制约机制和责任追究制度，考核主体难以认定，使得被考核者没有得到有效的监督，以致公务员考核工作没有真正发挥作用。

(四)考核程序形式化，法律法规不健全

规范而透明的考核程序是保证考核过程和考核结果客观公正的前提，公务员考核工作的进行必须以国家公务员管理的相关法律、法规为依据，由考核主体按照规定程序进行。《公务员法》第35条明确规定：“对非领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式，先由个人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领导在听取群众意见后，提出考核等次建议，由本机关负责人或授权的考核委员会确定考核等次；对领导成员的定期考核，由主管机关按照有关规定办理。被考核者对考核结果有异议的，可以向法定组织提出申诉，要求复核。”而在实际的考核过程中，不少单位和部门都没有严格按照考核规定的程序进行考核，仅仅根据主管领导的考核结果或民主测评的结果来直接确定考核等次，没能按照考核程序一步一步地进行，使得考核委员会或考核小组形同虚设；考核者缺少与被考核者的沟通，导致双方信息不对称，被考核者没有知情权，只能被动地接受考核结果，导致无法根据考核制度的规定合理合法地申诉以维护个人的合法权益。

(五)考核结果等级较少，优秀等次轮流坐庄，激励作用不明显

现行的《公务员法》已将优秀、称职、不称职三个考核等级改为优秀、称职、基本称职、不称职四个等级，增加了“基本称职”，但是等级仍然偏少，特别是“优秀”和“称职”之间缺少过度等级，而且对优秀率有严格的限制，使得很多工作表现优良的公务员只能被归入“称职”等级，由于对不称职和基本称职的人数没有规定比例，而被评为“基本称职”或“不称职”的人又很少，绝大多数也都集中在“称职”这一等级上，这样“称职”等级就包括了部分工作表现优良的人和部分工作表现一般的人，虽然工作表现不同，但是却有着同样的结果，直接影响了考核的实效乃至公务员的工作积极性。特别是，在一些部门考核结果没有与公务员的奖惩和职业生涯发展有效结合，出现考核优秀者“轮流坐庄”的现象，导致考核起不到应有的激励和导向作用。一般考核被评为“称职”等次的公务员，就可以享受与年度考核等次“优秀”人员同等的晋升机会，也能拿到年终奖金。《公务员法》第37条规定：“定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据”，明确指出了考核等次与职务升降、工资高低挂钩；“连续三年评为优秀可以在本职务对应级别内晋升一级”，正因为有这样的规定，导致在现实考核中出现优秀等次“轮流坐庄”、论资排辈的现象，有的单位就变相地将公务员考核当成“福利政策”，按级别大小、资历深浅依次每人定三年优秀等次再轮换。这样一来，工作表现优秀的人员往往享受不到本应属于“优秀”等级的特殊奖励，其他人员觉得考核结果只要“称职”就足够了，公务员考核也就失去了应有的作用。

三、我国公务员考核制度问题形成的原因分析

要解决我国公务员考核制度存在着的问题，就要积极探寻产生问题的原因并加以分析，对症下药。

(一)政治环境因素

我国是中国共产领导的人民民主专政的社会主义国家，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，“党管干部”原则一直是公务员管理的基本原则。现实生活中一般来说公务员大都具有党员身份，因此公务员在受到党的规章制度的约束的同时还要接受公务员方面的法律规范的制约，在党政关系还没有被完全理顺的前提下，客观上形成了对公务员的交叉管理。在公务员的考核上，由于存在领导成员和非领导成员公务员考核的区分，还必须从不同的主体、方式和程序进行，对考核结果的运用也存在一定的差异，这在降低考核工作效率的同时也容易在考核过程中出现混乱。在政治体制改革推进的过程中，随着社会的不断发展和行政工作的不断改革，原有的法律法规和规章已不能全面适应公务员考核制度的需要，是造成公务员考核制度问题出现的重要原因。

(二)文化环境因素

政治文化对于推行公务员考核制度有着巨大的影响。我国由于受到两千多年封建传统的政治文化的影响，封建专制思想、集权思想、人治思想等被渗透到社会各处，人治管理、人情社会成为我国政治文化环境中明显的特征。中国几千年来都讲求传统美德，是一个历史悠久的国家，然而制约着公务员考核制度发展的关键因素正是从古代遗留至今的官本位思想和庸俗的人际关系。官本位思想浓厚会促使人们过度看重职位的高低和领导的赏识，忽视自身综合素质的提高和工作绩效的改善。“人治”观念则体现在当前机关中的官本位思想、机会主义、平均主义的倾向上，在这样的环境下，人际关系显得十分重要，以主观臆断代替客观的考核标准成为评价公务员的重要因素，其对公务员考核的影响是非常严重的。

(三)社会、工作环境因素

任何组织都必然存在于一定的社会环境当中，会受到社会大环境的影响。“在每一个活动着的政治体系里，都存在着一种有秩序的主观性的政治领域，它使政体有了内容，机构有了规矩，个人行为有了社会联系”。[3]公务员的作风会受到社会中的一些不良风气和观念的影响，如果不及时改善风气和树立正确的观念，在社会这个大环境中就会慢慢滋生出事事利己、胆小怕事、随波逐流的作风和争名夺利的妒忌心理。一些公务员不重视公务员考核，原因在于一些考核条例是工作中走过场搞形式而设置出来的，缺乏实用性，加上优秀等次轮流坐庄，搞平衡的做法屡见不鲜以及怕得罪人的心理的存在，也就不会在乎其实施的过程。在这样一个环境的影响下，公务员考核的真实性受到了影响，甚至有公务员为了有一个较好的考核结果而损人利己，完全曲解了公务员考核的意义。

四、改进、完善我国公务员考核制度的对策思考

针对目前我国公务员考核制度存在的问题，为了使公务员考核制度稳定健康地发展，我们可以从以下几个方面考虑其改进和完善：

(一)准确定位考核目的，深化对考核工作的认识

公务员考核首先要准确把握考核的目的，设定科学合理的目标体系，使考核工作目的清晰，在选拔人才和惩戒官员的同时,要重视公务员和谐队伍秩序的建立，以提升公务员对考核工作的参与热情，提高公务员整体素质。

公务员考核不仅是对“个人”的考核，也是对“部门”的考核；既是对“人”的考核，也是对“事”的考核。作为自身工作结果而存在的公务员个人绩效，受所在部门工作环境的影响，一定程度上也体现着部门的绩效。当前我国政府正致力于建设一个本质在于更好地为人民服务、更好地关注民生、更少地干涉人民正常生活的服务型、阳光型政府，在公务员考核方面应始终围绕这一目标，提高认识。

(二)细化考核内容，按职位设定具体考核标准

“考核要素是考核内容的细化，是考核科学性的重要体现，如果考核要素设置得不合理，考核标准不具体，将会直接影响到考核工作的质量。”[4]在公务员的考核内容方面，整体检验公务员的“德、能、勤、绩、廉”，并对五个方面进行细化规定，以工作实绩为重点，综合反映公务员的思想、能力、素质、作风，既突出考核的重点又加强考核的全面性，有助于防止领导凭主观印象或个人经验来评价公务员，从而使考核更具客观性。同时在细化考核内容时还要注意，一些轻而易举就可以完成的任务或是经过努力也无法完成的任务都不能纳入考核的内容，要注重考核内容的合理性，从实际出发，设定有效、可行、操作性强的考核内容。

在设定考核标准时，应当以职位为依据实施分类考评，根据公务员责任轻重、工作难易程度、工作性质等要素进行分类的评定等级和制定规范，为公务员的任免、调整、考核、奖惩等管理提供依据。相同层次、相同职位设定统一的标准，不同的层次和职位的考核标准应依据职位的特点有针对性地进行设定，避免考核标准过于抽象、笼统。

(三)明确考核主体责任，全面改进考核方法

考核主体单一、责任不明，考核方法的不完善阻碍了公务员考核工作的有效进行。考核主体的多元化，对考核主体进行必要的培训，明确主体责任，全方位的进行考核，则有助于保证公务员考核的顺利进行，有利于提高政府机关的工作效率。首先，要坚持领导与群众评价相结合，突出群众考核。鼓励公众参与考评,考核主体可以是与被考核对象工作和生活联系较密切的上下级、同级和基层群众，使考核主体多元化、层次化。其次，要坚持平时考核与定期考核相结合，突出平时考核。充分利用电脑等现代化电子设备对公务员每天的工作内容、工作效果等日常工作情况进行记录并制成公务员工作记录表，把这些作为平时考核的资料进行归档，等到定期考核时，这些资料就可以作为考核的一个重要依据。再次，坚持定性考核与定量考核相结合，突出定量考核。考核时要以具体完成工作的数量、质量、成效、群众满意度等方面为主进行考察，结合公务员自身具备的业务知识、工作态度和工作能力等情况，确保考核的方法科学、合理。

对于如何让现行的公务员考核工作具体、全面和有实效，笔者认为行之有效的做法之一是引入“360度考核”[5]方法。“360度考核”方法是一种全方位多角度的考核，是由被考核者上下级、同事和服务对象等从多个角度对考核者进行评价的一种考核方式。这种方法具有较高的有效度和可信度，避免了领导层的主观臆断，其考核结果对于被考核者能力、水平和业绩的提高有着重要作用。

(四)规范考核程序，增强透明度，确保考核结果落到实处

考核结果是否真实、准确与考核程序的设计是否科学规范直接相关。考核程序作为公务员考核制度中的一项重要内容，一般包括个人小结、群众评议、主管领导评语、考核委员会或考核小组的审核、部门负责人公布考核结果等固定的程序。对担任领导职务的公务员的考核程序，按有关规定更为复杂。规范考核过程，促使考核主体严格按规定的考核程序办事，有助于消除考核中的主观随意性以及敷衍塞责等不良现象。“程序的公平合理不仅有利于科学考核结果的产生，而且有利于增强考核结果的公信度和接受度。”[6]在规范公务员考核程序的过程中，还要增强考核的透明度，使考核程序尽可能简化，以降低考核成本、提高考核效率，并建立健全公务员考核的监督机制和反馈机制，确保考核的客观公正。公务员考核工作的健康进行，关键在于要把考核结果落到实处。为确保考核结果的合理，正确发挥考核的导向和激励作用，可考虑做如下改进：

其一，增加公务员考核结果的等次，可考虑增设“特别优秀”和“良好”两个等次，使考核结果等次的跨度不会太大。这样可以改变绝大多数公务员处于“称职”等次的状况，在“优秀”与“称职”之间有“良好”作为过渡，还有“特别优秀”这一比“优秀”更好的考核结果，有效拓展激励的范围，从而发挥出强有力的激励作用。其二，保证考核结果的合理使用。切实将考核结果与工资增长、职务升降以及奖惩挂钩，重视考核结果的运用。提拔应该提拔的人，惩罚应该惩罚的人，使考核与结果使用相接轨，这样才能真正发挥公务员考核的作用。

(五)重视制度保证，强化考核制度的法律法规建设

公务员法实施以来，相关法律法规成为公务员考核的有力依据，很大程度上增强了考核的规范性。但随着各方面改革的不断深化，一些法律法规和规章已经不能完全适应现行公务员考核的需要，法律法规上的漏洞逐步出现，因此，完善公务员考核制度需要健全相应的法律法规。应当肯定的是2007年6月颁行的《行政机关公务员处分条例》，使得相关法律日益具体，在执行相关措施时有具体明确的法律依据。当前，应在《公务员法》和《公务员考核规定（试行）》的基础上，再颁布相关的公务员考核规章，更加具体明确地规定公务员考核制度的标准、内容、方法、结果的使用、考核的监督与管理，提高法律法规的可操作性。此外，各地方、各单位应根据各自的实际情况修改并完善公务员考核的办法或实施细则，制定更为详细、量化、细致的考核制度。

总之，公务员考核作为公务员管理中的一个重要环节，乃是选拔并合理使用优秀人才，优化人力资源结构、提高工作效率的杠杆，是建立高素质公务员队伍的关键。随着公务员考核制度的深入推行，我们要在实践中认真探索，不断发现问题，结合我国国情，注意总结经验教训，借鉴国外考核制度的优长，使我国的公务员考核制度日臻完善。

[1]赵小群.浅析我国公务员考核制度的问题及其对策[J].湖南第一师范学院学报，2010,(3).

[2]舒放，王克良.公务员制度教程[M].中国人民大学出版社,2008:92-93.

[3]王乐理.政治文化导论[M].中国人民大学出版社,2000:55.

[4]李玥莹.试论我国公务员考核制度的探索与创新[J].理论界，2006,(5).

[5]孙健.360度绩效考评[M].企业管理出版社,2003:177.

[6]阳东辰.中国公务员绩效考核制度的现状与改革对策[J].重庆大学学报(社会科学版)，2010,(6).

D630.3

A

1002-7408（2012）01-0011-04

江苏省教育厅高校哲学社会科学研究课题“城市管理综合执法体制创新研究”（2010SJD630029）。

宋超（1966-），男，江苏南通人，南通大学管理学院教授，研究方向：行政学、行政法学；王菁（1980-），女，江苏南通人，南通大学管理学院讲师，苏州大学2011级宪法行政法专业博士生，研究方向：宪法行政法。

[责任编辑：黎峰]