人大监督行政化问题及对策探析

孟宪艮

（聊城大学a.马克思主义学院；b.廉政研究中心，山东聊城252000）

人大监督行政化问题及对策探析

孟宪艮a，b

（聊城大学a.马克思主义学院；b.廉政研究中心，山东聊城252000）

人大监督在实际运行中存在明显的行政化问题。其原因在于人大监督并不是在制度所塑造的权力、义务与责任的真空中运行，在制度缺乏内在动力以及运行环境的情况下，外在干预力量可以借助各种资源绕过制度约束向制度主体施加影响，进而导致制度运行流于形式。只有支撑人大监督运行的社会基础得到充分发育，才能有效地为人大监督提供动力支持和力量支撑，从根本上改变其监督乏力的症状。

人大监督；行政化；监督动力；公民社会

监督权是人民代表大会及其常委会的一项重要职权，承担着防止国家权力滥用和官僚主义滋生的重要职能。为了改变人大监督乏力的状况，自十一届三中全会以来，党和国家进行了一系列制度建设以提高人大的监督效能。许多研究者也致力于人大监督的制度研究，无论是对宏观的权力关系的规范研究，还是对微观层面的程序设计都取得了丰厚的成果。毫无疑问，这些理论成果与相关的制度建设对规范人大监督行为、提高人大监督效能起到了积极作用，然而，从制度实施的效果来看，人大监督效果与制度建设的初衷尚存在较大的差距，人大监督乏力的状况并未发生实质性的改变。《监督法》实施后的这几年时间里，人大监督未能在最基本和最关键的监督事项上有明显的突破，却在不断地创新和运用一些不具有法律效力的监督方式，而且越来越多地采用行政化的运作方式推动监督工作。这种状况有悖于权力运行的一般逻辑，既然权力是一种可以实现主体意志的强制性力量，那么人大监督的主体为什么不积极行使这些权力，反而需要借助外在行政力量的推动？有国外学者曾经将这种现象解读为“制度成长模式”，即人大作为一个新的行动者初登中国政治舞台，由于其自身的不成熟，且所面对的是有着雄厚基础、具有几千年传统经验的权力实体，实际上很难真正发挥其制度效能，因此，在权力扩张阻力巨大的情况下，其最佳的选择就不是去扩张自己的权力，而是不断地完善内部的制度，尤其是它的人员、机构和内部的议事规则的完善，以首先把自己建成为一套成熟的制度。[1]这种制度成长模式的解读的确在某种程度上契合了中国人大制度的现实发展路径，然而，当各种制度得以成熟之后终究还得迈出落实权力实施效果的关键一步，否则即使制度再完备也终究不能有所收益，不免浪费人力物力。因此必须梳理制度运行中的病症，研究深层次制约制度运行的根源，进而寻找支撑权力运行的动力源泉。

一、人大监督行政化问题分析

制度建设构筑了人大监督的合法性基础，而且为人大监督提供了国家力量的支持，对于增强人大监督的权威性和规范性的重要意义是不言而喻的。然而制度建设的成果并不代表制度的实施效果。虽然近年来人大监督已经取得了不少成绩，不仅在人代会上提出的议案逐渐增多，而且在实践中创制了许多新的监督方式，如执法检查、述职评议等，但从总体上看，人大监督乏力的状况并未得到实质性的改变。从近年来人大监督制度运行的特点上看，呈现出较为明显的行政化或官僚化特点，具体而言，体现在以下几个方面：

一是人大监督主体的官僚化。早在上世纪90年代初，人大代表中领导干部比例过高的问题就受到了各级人大和社会的广泛关注。但直到现在，这个问题不仅未能改善，反而愈演愈烈。资料表明，在我国各级人大代表中，各级领导干部在代表中的数量相当可观，远远超出了代表总数的一半以上，而且这个现象在全国各地普遍存在。原本受人大监督的其它国家机关领导干部不仅充当了人大代表，而且数量可观，人大代表官僚化已然形成。[2]人大代表官僚化的直接后果就是对人大监督职能的消解，人大对一府两院的监督，在被监督的领导干部们的亲自参与中是难以实现的。在领导干部广泛充任人大代表的情况下，人大监督在一定程度上成了自己监督自己。而且，领导干部本身的人大代表身份，在我国人情关系的影响下，在一定程度上又阻碍了其它代表监督工作的开展。

二是监督方式选择的行政化。目前，在各种监督方式中运用最多、也最常见的就是各级人大常委会组织的执法检查。这种监督方式本不是宪法所规定的监督方式，而是从视察基础上发展起来的一项专门监督法律实施的工作。[3]其初衷是组织人大代表深入群众、了解事实以便发现问题。从性质上看，执法检查只是为行使监督权而进行的前期调查活动，但目前却已成为彰显人大监督工作成绩的主要活动。从现行的执法检查方法看，多数仅限于召开座谈会听汇报、看典型，很少触及执法中的实质性问题。从检查的内容看，往往侧重于法律实施的组织和宣传工作，很少就规范执法程序、完善相关制度和执法行为过程进行深入细致的检查，且调查路线的选择、需要走访的对象以及监督内容的安排都取决于人大工作部门事先的安排，这使得执法检查活动在性质上与行政系统自上而下的检查工作没有多大的差别。

三是监督权运行中的行政化。从权力行使的方式来看，人大监督权是集体行使的权力，行使职权的方式是通过开会来行使权力，因此会议的质量将直接影响到权力行使的质量。人民代表大会的性质决定了会议应当建立在代表平等协商、共同讨论的基础之上，但在实践中，由于传统政治文化的影响以及民主协商习惯的缺乏，在许多地方的人大会议中，具有行政领导身份的人大代表往往占据了绝大多数发言时间，其他代表则很少能够进行有效的参与。比如在地方人大会议分组审议政府工作报告时，会议的大部分时间都是由担任行政领导职务身份的人大代表发言，甚至会议的进程也是在领导的主导下开展的，普通代表很少发言，更谈不上针对性的辩论，使得整个会议成了学习领导讲话的过程，从而失去监督的意义。此外，在监督权的组织机制运行方面也流露出行政权力运作的轨迹。以质询权的行使为例，按照宪法与法律规定，主席团、委员长会议或主任会议决定受质询机关答复的方式、场合、时间和地点，但主席团、委员长会议或主任会议只能对质询案作形式要件的审查，而无权否决将其列入会议议程，也不能擅自将质询转换为询问、批评、建议或意见来处理。而在实践中，这种程序审查的权力往往成为实质性的权力，使得大量的质询议案被转为建议来处理。当这种形式权力转化为实质性权力时，人大监督权力的运作就与行政审批毫无差别。

二、人大监督行政化的成因

哈耶克认为，一种制度的形成乃是经验累积的结果，是人类不断试错、日益积累而艰难获致的结果。所以制度在现实中能否产生实效不仅取决于制度自身设计的合理性，而且还在于能否获得制度运行所需要的政治社会环境。对于人大监督制度来说，加强制度建设固然是一种必然的出路，然而仅通过改善人大监督制度来改变监督乏力的现状是不现实的。监督制度之所以会在运作中出现需要借助行政力量推动实施的状况，主要是由于缺乏制度正常运行所必须依赖的前提条件。

其一，缺乏制度运转所需的动力。任何制度要想获得良好的实施效果都必须依赖制度主体的积极性与主动性，然而仅仅通过人大监督的制度建设是无法确保人大代表能够积极自觉地履行职责的。原因在于，按照法治的逻辑，制度建设是以“人性恶”假设作为逻辑起点的，因此在制度中设置了明确的权力界限、实施程序以及违法后果的责任追究机制。如果制度主体出现越权或侵权的行为，将会被依法追究责任，其目的在于防止权力行使者滥用权力对公民的权利造成伤害。然而人大监督制度面临的主要问题不仅是预防人大代表滥用权力与规范权力行使，更为紧迫的是人大代表怠于履行监督职责的问题。因为造成当前人大监督制度乏力的原因并不是权力配置的不够，而是缺乏推动制度运行的动力，而这种动力的形成不仅来自于法律制度所赋予的权力与责任，更来自于社会对国家权力进行控制和约束的需要。但如果社会自身的稳定与发展过度依赖国家权力干预时，这种监督需要往往不得不让步于国家治理的需要，从而导致人大监督难以实现。

其二，难以控制代表的消极履职行为。法律制度通过设定明确的权利、义务行为规范和责任追究机制来控制人的行为。然而在人大监督权的运行方面，则很难做到通过这种方式对代表的消极履职行为进行制约。这是因为，根据法律规定，人大监督权属于全国各级人大及其常委会，人大代表个体只是制度主体的组成部分而不是完整意义上的人大监督权主体，人大监督作为一种集体行使的权力，个体的人大代表只能参与其中，不能单独行使监督权力，其行使权力的方式是共同参与，例如参与辩论、进行投票等行为。对于这种参与行为很难设定明确的行为标准，更难以通过追究法律责任的方式来控制代表的消极履职行为，即对于代表消极履职的行为是很难通过法律制度规范来实现控制的。

其三，难以消除代表履职的后顾之忧。人大监督制度虽然可以加强代表履职的权威，但却不能提供代表积极履行职责所需要的物质保障。我国目前实行的是代表非职业化制度，即人大代表不是一种职业，而是来自各行各业的人民代表。尽管我国对代表依法履行职责也有一定的物质保障，比如规定在开会期间由各单位保障其工资与福利，由国家财政支付会议期间的交通和住宿费用，但这些保障已经无法对代表积极履职形成有力的支持。除非遇到与自身利益息息相关的事情，大多数代表根本无暇兼顾人大代表的监督工作。目前对人大代表的职务保障已经不足以支撑代表履职的积极性，[4]更为重要的是代表在政治生活中的地位与其应有的权威存在相当大的差距，使得代表在履行监督职责时不得不考虑本人在社会生活中的各种切身利益是否会因此而受到打击或其他不利影响。

其四，缺乏使代表能够抵御外在干预的力量支撑。人大代表履行监督职责来自于法律的授权，而法律所授予的权力和权力能否在现实中得到实现，不仅在于法律规范的合法性与强制性，更关键的是制度实施者在行使权力时是否具备抵御外在干预的力量。因为人大监督是集体行使权力，监督权力的最终落实需要在个体人大代表的共同参与下获得实现，而人大代表并非完全生活在法律制度所塑造的权利、义务与责任的真空之中，其生存和发展的资源并不来自监督制度本身，这就决定了制度主体将不可避免地受到生存和发展所依赖的资源的制约，而这些资源又往往由行政权力所掌控，所以这些外在的干预力量很可能比监督制度本身对人大代表自身利益的影响更直接、更重要。如果不能对这些影响因素加以控制，消除其对人大代表履行监督职责产生的消极影响和压力，则极有可能迫使人大代表采取制度规避或曲解制度的行为，以保全自身利益，最终使得人大监督制度流于形式。

因此，就人大监督制度而言，在实践中的运行不畅或者说运转乏力，并不是制度遭到公然的挑战，而是在社会既不能为制度运行提供足够的动力支持，又不能有效地向人大代表施加压力的情况下，外在的干预力量可以凭借自身所掌控的资源对代表个体利益施加影响，从而抑制其监督的积极性，最终导致制度运行的失灵。

三、人大监督制度行政化的矫治

代议制运行的动力来自社会的支持与压力。如果社会支撑力量不足或社会压力不能有效地加诸于人大代表，那么人大监督必然会因缺乏动力而步履维艰。对此密尔在《代议制政府》中早有论述：“除非负责制约行政的各级政府机关得到这个国家的有效的舆论和感情支持，行政总是有办法把他们撇在一边，或者迫使他们屈服，并且有把握可以获得对他的这种行为的支持。代议制政府永久性必然有赖于人民在它遭到危险时随时准备为它而斗争。如果过低估计这一点，代议制就根本难以站住脚。”[5]57从西方议会的发展历史来看，尽管曾数次遭到国王专横的解散，但每一次重新被召集后，依然不依不饶地抗争王权的专制；一些激进的议员也总会遭到国王的逮捕，但议员们并未因此臣服于国王的专制权力。这是因为始终有一个强大的阶级力量在捍卫议会的权力。在中世纪，身为议员的封建贵族拥有足够的实力可以利用国王的财政危机束缚王权。作为领主的贵族们拥有自己独立的领地、财产和武装以维护自身的封建特权，当国王因战事需要或者财政紧张需要征税时,贵族通常利用批准税款的机会，要求国王接受监督要求。当王权试图打破这种界限时，他们便联合起来对抗专横的王权。资产阶级革命之后，逐渐在经济与政治方面成熟起来的资产阶级出于保护私有财产和自由贸易的需要，更是将国家权力视为必须严加防范的对象。这种与自身利益关系息息相关的监督需要构成了议会监督最强有力的源动力。

人大监督最缺乏的就是这种源自社会自身对权力监督的内在需要。几千年的封建专制统治使得国家权力无孔不入，严重窒息了社会的自身发育。尽管古代中国也有贵族与绅士，但从未形成联合起来对抗皇帝的意识和力量，更没有像西方的自治城市。正如顾准先生所说，“中国人自古以来只有迎闯王，不纳粮”的愿望，却从未产生“无代表不纳税”的意识。[6]新中国建立之后，由于沉重的历史负担与迫切的社会发展需要使我们党只能通过集权式的领导方式来完成国家和社会的建设任务。国家垄断了一切资源，通过城市的单位和农村的人民公社实现了对社会的整体控制。整个社会的运转完全由国家权力所支配。任何一个社会成员要取得最基本的生活条件，都必须从国家那里获得相应的资源。民间没有任何独立的提供资源和机会的源泉，因而也不可能再形成任何独立的社会力量。[7]因此，在国家与社会之间的权威与依附关系中，人民代表大会制度虽然在法律上具有至高的法律地位，但根本没有力量对政府权力加以控制，因而难以在实践中真正发挥作用。经过30多年的改革开放，社会已经积累了一定的资源和财富，人们开始注重自身利益的保护，其成为推动民主政治发展重要力量的同时，也为人大监督提供了很好的舆论支持。但遗憾的是，由于没有形成现代社会的自治团体，缺乏能够进行社会整合的力量，社会的“碎片化”趋势日益严重，使得社会的稳定与发展仍然对权力控制保持着高度的依赖。在这种国家与社会之间力量失衡的状态下，人大监督所能获得的社会支持是极为有限的。

所以在人大监督制度缺乏运行动力的情况下，人大代表既没有基于维护自身权益而对政府权力进行监督的强大动力，又缺乏强大阶级力量的支持，更多的是把代表职务视为上级组织安排的政治任务，或者是基于自身业务成绩所取得的荣誉，甚至有些民营企业者将其视为一种可以牟取私利的政治资源，自然没有足够的动力去积极行使监督责任。因此仅仅依靠法律制度建设规范人大监督程序寻求解决人大监督乏力问题的方式是存在局限性的。就人大监督制度建设的层面而言，除了加强制度建设之外，还必须充分培育使制度运转起来的动力以及维持动力生产的源泉。这种动力与力量不是来自自上而下的权力支付，而是来自社会对人大代表的信任、支持与压力，并且这种支持和压力能够转化为现实的力量，足以影响到人大代表的切身利益。

要做到这一点，首先需要打破“关系文化”的再生产，培育形成权利文化，使之成为人大制度运行的基础。文化是制度运行的基础，再完备的制度，如果没有与之相应的文化支持，就难以有效地发挥作用。中国的“关系文化”根深蒂固，以私人关系网为核心的人脉关系渗透于中国社会的方方面面，成为公共权威的替代品。这种关系文化使人们丧失对制度信赖的同时，也失去对制度的关注与支持。在这种关系文化的笼罩之下，人们自然不会通过正式制度寻求利益保障，这样就等于架空了制度。正如密尔所言：“当一项制度或一套制度，具有民族的舆论、爱好和习惯为它铺平道路时，人民就不仅易于接受，而且更容易学会，并从一开始就更倾向于去做需要他们去做的事情，以维护这种制度，和把他们付诸实施，俾能产生最好的结果。”[5]11权利文化是权利为本位的价值体系指引下的社会生活方式，是人类在主张权利、实现权利的实践活动中所创造的精神财富,通过主张权利来实现自身的合法权益不仅是构成民主政治形成和发展的直接动力，而且是打破“关系文化”滋生的根本力量。因此只有以权利文化来滋养人大监督制度，才能使人大监督在现实运作中获得生机。

其次需要建立能够使社会监督需要有效转化为人大监督动力的动力转换机制。在现代民主政治中，这种转换机制是由选举来实现的。正是通过选举过程中候选人向选民自我宣传和切身承诺才能够让选民切身感受到选举的真实，感受到被尊重的价值，从而唤起选民对公共事务的热情以及对人大代表履职的关注。但由于选举组织者担心选举过程易受到金钱、宗族、暴力以及境外势力的影响而导致选举结果的不确定性，在选举的过程中其对选举进行了严密的政治把关和选举控导，结果虽然有效地保障了组织意图的实现，但其负面代价也非常昂贵，那就是使这一制度失去意义，进而导致执政者与社会之间关系发生变异。一方面社会很难通过选举向人大代表施加影响，进而也无法对其行为进行制约和支持。另一方面，人大代表也背离代表的角色，缺失履职的政治责任，成为维护执政党的政治代理者和进谏者。[8]由于缺乏与社会主动联系的动力和压力，同时也失去了最根本的支持力量，所以人大监督权在现实中的运行状况，主要取决于人大与政府在政治地位中的实际力量对比。因此要想从根本上改变这一状况，必须打破选举中机械单纯的权力控制，实现选举的竞争性。只有使党的组织宣传部门积极运作起来投入到选举工作之中，才可使人大代表实现角色回归。只有如此，才能为人大监督权注入来自社会的动力支持，使其能够获得克服各种外在干扰的力量，从而有效运转。

[1]何俊志.中国地方人大制度的研究现状与展望 [J].法制与社会发展，2004,（5）.

[2]孔繁军.代表去官化：权力制约机制的内在要求 [J].理论与改革，2010,（5）.

[3]蔡定剑.中国人民代表大会制度 [M].北京：法律出版社,2006:392.

[4]曹勇.“骑士代表”艰难履职 [N].南方周末,2002-1-18(6)；黄广明.一个布衣代表的现实 [N].南方周末,2002-12-26(3).

[5][英]密尔.代议制政府 [M].北京：商务印书馆，1982.

[6]顾准.顾准文集 [M].北京：中国市场出版社，2007：245.

[7]孔令栋.权威与依附——传统社会主义模式下的国家与社会关系[J].文史哲,2001，(6).

[8]欧博文.人大代表的作用：代理人与进谏者[EB/OL].[2010-01-30].http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=167997.

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1002-7408（2012）01-0008-04

山东省高校人文社科项目“人大代表消极监督的问题与对策”（J10WC57）。

孟宪艮（1978-），男，山东聊城人，聊城大学思政与马克思主义学院、廉政研究中心讲师，法学博士，研究方向：议会制度。

[责任编辑：张亚茹]