中国社会组织的发展与成长——基于当前政治生态的分析

张斌斌

（南京大学政府管理学院，南京210093）

中国社会组织的发展与成长
——基于当前政治生态的分析

张斌斌

（南京大学政府管理学院，南京210093）

近年来，社会组织在我国繁荣发展。作为公民社会的载体，社会组织的出现是社会进步的必然趋势。社会组织的影响已经深入到民众生活的诸多方面，逐渐成为能够反映广泛社会需求的有效组织形式，成为我国社会政治发展的推动力量之一。通过对社会组织的发展与我国特有政治生态的相关性分析，一方面表明社会组织的发展对我国政治结构的型塑作用，另一方面也表明在当前我国政治结构的适应性转变中必须认识、把握社会发展规律。

社会组织；政治生态；政治结构；社会需求；社会组织管理

2011年2月19日至23日，胡锦涛总书记在中共中央党校省部级主要领导干部“社会管理及其创新”专题研讨班开班仪式上发表重要讲话，就加强和创新社会管理提出了八条意见，其中包括“进一步加强和完善非公有制经济组织、社会组织管理”。当前，社会组织的影响已经深入到民众生活的诸多方面，逐渐成为能够反映广泛社会需求的有效组织形式，成为我国政治发展的推动力量之一。结合我国当前社会组织发展现状，从政治生活领域分析社会组织发展的积极意义，探讨社会组织与我国现实政治生态结构的契合所在，有利于进一步形成培育和规制并重的良性发展的社会环境。

一、社会组织的范围界定

社会组织可以从定性的角度定义为：公民为实现社会成员或部分成员的利益需要通过自愿协作形成的一种组织形态，区别于企业组织的盈利性和政府组织的权威垄断性。从其属性上分析，目前较为权威的研究成果是“五种属性”说，即组织性（organized）、私立性（private）、非利润分配性(nonprofit-distributing)、自治性(self-governing)和志愿性(voluntary)。[1]在此基础上，有学者针对中国社会组织发展及特征的特殊性，增加了“四种属性”，即公益性、专业性、合法性、排除性（即排除宗教团体、政党组织和宗族组织）。[2]

本文所指的社会组织范围，其核心包括在国家各级民政部门注册登记获得法律地位的三类社会组织：社会团体（各种学会、协会、研究会等），民办非企业单位（民办医院、民办学校、民办职业培训机构等），基金会（个人出资用于公益项目的资产形态）；其外延包括大量未登记但以社会组织名义活动的“草根组织”，在华活动的境外社会组织，借助于信息技术而形成的网络虚拟组织，可以不登记或者免于登记而具有法律地位的特殊社团，①改革转型后的部分事业单位，城市社区中的业主委员会（业主大会），农村专业经济合作社，基层自治性质的居委会和村委会等。尽管以上组织形式在实际运作当中不同于核心范围内的三类组织，但在其发展趋向和组织功能定位上有很大相似性，可以认为是核心范围的外围社会组织。根据民政部民间组织管理局统计数据显示，截至2009年，我国依法登记的各类社会组织有43.1万个，其中社会团体23.9万个，民办非企业单位19万个，基金会1843个。另外，本文引文中出现的“非政府组织”、“非营利组织”、“民间组织”等不同称谓，只是从不同视角对社会组织的定义，其核心所指没有大的差异。

二、社会组织在我国政治生态中的定位

马克思和恩格斯在论述国家与社会的关系时，认为“由个人需要产生的各种活动组成了整个社会的经济、社会基础，并以此来决定国家这一政治共同体的形式和活动”，[2]肯定了社会对国家的决定作用，同时也辩证地指出了国家对社会发展的反作用。遵循马克思恩格斯对国家—社会关系的理论分析路径，有助于我们把握政府与社会组织的合理关系所在。

历史上中国是一个有着悠久农耕文明的国家，在此基础上逐渐形成了以中央统一集权统治为特征的政治结构，此结构强化了建立在权威和等级基础上的纵向权力架构，而缺乏建立在契约平等基础上的横向权力架构。因而，在政治权力主体和公民社会之间难以形成“一种双向的适度制衡关系，并以此来抑制各自的内在弊端，使国家所维护的普遍利益与公民社会所捍卫的特殊利益得到符合社会总体发展趋势的平衡”。[3]

建国以来，尽管我们对建设社会主义政治、经济、文化和社会文明提出了内容丰富、结构合理的规划图景，但在实践中，社会经济生活高度政治化，权力过于集中，严重挤压了经济和社会的发展空间。改革开放初期，政府将围绕“以经济建设为中心”和为经济发展创造良好的社会环境这一目标作为施政重心，受到当时政策环境和社会稳定等多重因素影响，社会组织（民间组织） 基本上处于“经济重心指导下的严格管理”状态。[4]随着我国社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，在深化改革的同时，我们所面临的经济社会环境也发生了很大变化。我们认识到市场经济只是社会总体发展进步的过程之一。经济快速发展的同时，由此引发的一系列矛盾凸显，政治建设、文化建设和社会建设的协调发展问题受到重视。2006年10月11日，党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，这也表明社会建设的重点“正式从思想意识形态层面上升到制度建设层面”。[5]就构建和谐社会，实现经济社会和人的全面发展这一重大历史课题，政府主体面临第二次职能转型，并且逐步认识到了社会组织发展在经济、政治和社会建设中的重要作用，“非营利组织所从事的发展项目除了直接的经济效益之外，也会产生间接的社会政治影响”。[5]在2007年党的十七大通过的政治报告中，再次肯定了社会组织的功能定位，将社会组织作为“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”的重要内容，提出“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。至此，以社会组织为主要载体的公民社会力量正在逐步从接受管理者走向参与管理者的进程，社会组织在我国的政治生态中开始发挥自己的积极作用。

三、执政党的领导与社会组织发展

中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，在国家政治生活中占有重要地位。在利益表达和利益聚合上，政党组织与社会组织之间存在一定的功能重叠，这也造成了社会组织在保持自己的独立性和自治性的同时，对执政党的群众基础和领导权威形成一定挑战。[6]在西方，社会组织往往成为执政党的反对派，甚至出现社会组织在拥有强大优势地位时，直接介入国家政权领域的情况，如由主张环境保护的非政府组织而发展形成的绿党，积极参政议政，已成为欧洲重要政治力量之一。政党组织与社会组织之间的重要区别在于政党组织以掌握政权和巩固执政地位为目标，社会组织的作用在于能够以组织化的形式反映民众原子化的利益需求，以此强化执政党与民众的沟通和联系。同时，社会组织还具有自我服务的功能。“非政府组织缓和了个人与国家之间的矛盾，它的发展不仅是非政府组织自身在数量和能力上的发展，也是非政府组织与政府关系的发展，其结果是增强了政府的能力。”[7]

现阶段，中国共产党在处理与社会组织的关系上，表现出对执政能力建设提升的不断探索。中国共产党领导与社会组织合作互动关系可以从以下几点理解：首先，加强党对社会组织的领导，扩大党执政的社会基础。党的执政地位的合法性，取决于党的执政能力，执政党只有处理好与社会组织的互动关系，才能对社会组织的发展起到有效的引导和规范作用，才有利于党的事业和全社会事业的进步；其次，社会主义民主政治建设是党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一。改革开放以来，中国共产党所制定的一系列重大方针政策，如推行社会主义市场经济，进行农村和城市管理体制改革，推进村民自治等基层民主，建设社会主义法治国家，加强党的执政能力建设等，客观上都为社会组织的发展创造了合法的制度空间；再次，在合作互动关系基础上，可以促进彼此在获得外部力量的监督上相互受益。“社会组织在各个领域和社会生活各个层面的充分发展将加强执政党新的执政基础，形成各级党组织与社会组织之间良性互动、相互依存，同时又相互监督、相互制衡的新型政治结构。”[8]对于执政党来说，听不到不同的见解和真实反馈，脱离基层群众是非常危险的；对于社会组织来说，在发展的初级阶段，其健康成长同样离不开执政党的规范和监督。

四、政治行政体制改革与社会组织发展

回顾改革开放以来我国行政体制改革的历程，一方面主要围绕建立社会主义市场经济体制目标转变政府职能，探索建立适应社会主义市场经济条件下的政府行政模式，政府逐步放松了对微观经济领域的干预，职能向宏观调控、市场监督、社会管理和公共服务上转变；另一方面，随着政府自身改革的不断深化，公民社会也在逐步发展，表现为民众利益诉求、意见表达、价值判断和行为方式上的多元化趋向，要求不断强化和创新政府的服务职能。在履行社会管理和公共服务职能上，现有的行政模式明显难以跟上社会发展的需要。2008年2月，党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，强调“深化行政管理体制改革是发展社会主义市场经济和发展社会主义民主政治的必然要求，是政治体制改革的重要内容”，[4]提出：“更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用,更加有效地提供公共产品。”

在行政体制改革的前期，改革的重心在于实现政企分开，比较注重市场效益的发挥和政府职能对“市场失灵”的有效补救。现在我们发现政府在提供公共服务和加强社会管理方面也存在“政府失灵”的可能。

政府行政体制改革与社会组织成长的密切相关性，可以从以下两方面分析和理解：首先，“政府失灵”理论认为，在民主条件下，政府将按照最大多数投票人的意愿或者占主导地位的政治集团的意见提供公共物品。这样的提供水平虽然能够满足中间需求的选民需要，但由于社会成员的需求状况存在差异，一部分人对公共物品的过度需求得不到满足，而另一部分人的特殊需求也得不到满足。[8]政府保证的公共物品和服务供给与民众多元化需求之间难以形成有效的契合机制。20世纪70年代末以来在西方社会政府管理中兴起的“新公共管理”思潮及其实践，其理论核心在于试图突破传统政府理论的局限，在公共产品生产领域把市场和社会的力量也引入进来，从而打破政府在公共产品和服务供给上的绝对垄断地位，以实现公共产品更效率地提供。[9]在现实状况中，我们发现大量公益慈善类社会组织在扶贫助困、卫生防疫、科技普及、教育、养老等多项民生领域，表现出了其贴近基层、运作灵活、组织化效率等方面的优势，作为政府功能的代理角色，有效地补充了公共物品和服务的供给效果；其次，行政体制改革的方向是由“管制型”行政模式向“服务型”行政模式转变，建立服务型政府是行政发展的必然趋势。在这一转变过程中，我们会发现政府在社会管理上同样存在自身难以克服的困境。社会组织的独立“第三方”角色在反映社会利益诉求、监督和评估公共政策、参与社会管理上有很强的比较优势。[10]很长一段时间以来，我国在安全生产领域事故频发，难以形成较为得力的防范化解机制。事实上，仅仅局限于行政问责、经济惩罚和舆论压力不足以形成有效的遏制措施。其原因一定程度上在于政府对安全生产的监管过程中忽视了基层劳动者在防范安全事故上的积极角色。单个的劳动者往往迫于生计而在明知存在安全隐患的情况下，放松了警惕。这就表明建设以人为本的服务型政府，由政府单方面“管”显然是不足的，还需要形成与管理对象的有效回应和互动机制。而作为独立于政府和企业之外的社会组织，在维护劳动者劳动权利上有更大的活动空间。

基于以上分析，笔者认为建设服务型政府离不开社会组织的发展和成长，在行政体制改革的推进过程中，伴随着的是社会组织的积极角色扮演。

五、加强人大、政协工作与社会组织的成长

作为实现人民民主的重要形式，人大工作的核心是广泛收集民意，集中反映民情和有效推进政治民主建设。社会组织在其活动目标、组织原则、运行机制等方面对人大制度的发展和健全形成了必要的支持力量，尽管社会组织这种力量还比较微弱，但其发展趋势却是不可违逆的，社会组织的积极作用主要体现在以下两方面：一方面，社会组织积极参与人大法律出台、政策制定活动。国家法律和政策是利益结构调整的重要工具。现代社会中，决策的科学化和决策的民主化是相辅相成的关系，科学性要求决策必须建立在更多受影响群体的积极参与和交流沟通上，决策的有效性才会得到广泛的社会承认。有效的民主决策同样离不开专业化、科学化的理论知识指引和规范，必须遵循决策对象的自然发展规律；另一方面，社会组织作为公民结社的产物，是公民自治性组织的重要形式，其特有的民主化管理机制和组织运作形态，是政治社会化的重要途径，对于提升公民的参政议政观念和技能意义重大。社会组织可以通过自己的制度化功能，培养公民的民主参政意识和民主文化，从而使广大民众和人大代表得到必要的民主训练，更加明确自身的政治义务。社会组织这些功能的有效发挥是我国政治民主实现的前提和基础。[11]

作为我国最广泛的爱国统一战线组织，人民政协“在反映着我国政治发展独特性的同时，也表明了现代制度文明的一般视角”，[12]在当代中国政治生活中有其特殊地位。新时期政协工作紧紧围绕团结和民主两大主题，其民主监督、参政议政职能的充分履行，有必要考虑吸收以社会组织为代表的新型社会力量，以增强人民政协的包容性、扩大人民政协的团结面，这对于社会组织由“体制外”向“体制内”融合接轨也是一个探索与尝试，使人民政协不仅成为各民主党派和人民团体的政治联盟，而且成为包括各党派、各团体、各民族、各阶层和各界人士的广泛政治联盟。

六、结 语

随着我国公民社会的逐步成形，社会组织的繁荣与发展成为必然。但同时我们也要清醒地认识到我国社会组织的发展有其特殊复杂性，这不仅表现在其组织范围界定上，而且表现在我国当前的现实环境影响，社会组织的发展也面临着许多干扰因素。本文通过对社会组织的发展与我国特有政治生态的相关性分析，一方面表明社会组织的发展对我国政治结构的型塑作用所在，另一方面也表明在当前我国政治结构的适应性转变中必须认识、把握社会发展规律。

注 释：

①根据2000年12月5日发布施行的《民政部关于对部分社团免于社团登记有关问题的通知》，8个参加中国人民政治协商会议的社会团体不登记，它们包括：中华全国总工会、共青团中央、中华全国妇女联合会、中国科学技术协会、中华全国归国华侨联合会、中华全国台湾同胞联合会、中华全国青年联合会、中华工商业联合会；经国务院批准14个免于登记的社会团体，它们包括：中国文学艺术界联合会（包括下属11个文艺家协会）、中国作家协会、中华全国新闻工作者协会、中国人民对外友好协会、中国人民外交协会、中国国际贸易促进会、全国残疾人联合会、宋庆龄基金会、中国法学会、中国红十字总会、中国职工思想政治工作研究会、欧美同学会、黄埔军校同学会、中华职业教育社。

[1][美]莱斯特·M·萨拉蒙.全球公民社会——非营利部门国际指数[M].陈一梅，译.北京：北京大学出版社，2007：12-13.

[2]陆明远.培育与规制——中国政府的社会组织管理模式研究[M].天津：天津人民出版社，2010.

[3]邓正来.市民社会与国家[M].成都：四川人民出版社，1997:13.

[4]高丙中，袁瑞军.中国公民社会发展蓝皮书[M].北京：北京大学出版社，2008.

[5]赵黎青.非政府组织与可持续发展[M].北京：经济科学出版社，1998:189.

[6]吴辉.论执政党与社会组织发展[J].中国井冈山干部学院学报，2010，(3).

[7][美]朱莉·费希尔.NGO与第三世界的政治发展[M].邓国胜，赵秀梅，译.北京：社会科学文献出版社，2002：2.

[8]王名.社会组织概论[M].北京：中国社会出版社，2010:214.

[9]周红云.中国社会组织管理体制：基于治理与善治的视角[J].马克思主义与现实，2010,(5).

[10]周建国，张劲松，祁朝标.移民政策评估中独立第三方的逻辑与体系：基于南水北调移民政策评估的分析[J].公共管理高层论坛，2008,(2).

[11]马国芳，陈兰芳.关于和谐社会进程中社会组织发展的探索[J].云南行政学院学报，2009,(3).

[12]程竹汝.中国共产党领导的多党合作和政治协商制度基本理论问题思考[J].政治学研究，2011,（2）.

C912.3

A

1002-7408（2012）01-0029-03

张斌斌（1988-），男，山西晋城人，南京大学政府管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：公共管理理论、公共政策。

［责任编辑：孙巍］