以权利确认为主导的成果分享与成本分摊方式——转型后期成果分享及成本分摊的新思路

徐 彬，彭贤则

（湖北工业大学经济与政法学院，武汉430068）

以权利确认为主导的成果分享与成本分摊方式
——转型后期成果分享及成本分摊的新思路

徐 彬，彭贤则

（湖北工业大学经济与政法学院，武汉430068）

经济转型实质是利益关系的调整。通过一系列调整，我国转型和发展的收益被快速分享，成本被分担，但同时也出现了成果分享不均和成本分摊不合理的现象。转型后期，必须修正“放权让利”的转型思路，以权利确认为根本，补偿在前期转型中权益相对受损的群体、地域和产业，增加其话语权；改变成本分摊上欺软避硬的习惯做法，通过制度创新，让在前期转型中获利相对较多的群体、地域和产业分担更多的成本，使成果分享和成本分摊的效率性和公正性契合起来。

经济转型；成果分享；成本分摊；放权让利；话语权；权利确认

目前，我国经济转型成本分摊的主体结构、区域及产业分布不合理，矛盾在特定的主体、区域和产业内缠结起来。转型后期，转型成果分享和成本分摊既要解决历史遗留问题，更要着眼长远。超越物质补偿和临时性补贴为主的浅层次成果分享方式，建立健全以权利补偿为核心的成果分享和成本分摊机制是当务之急，也是从根本上解决成本分摊不公现象的制度设计。为了实现以上目标，需要进行一系列制度创新。

一、放权让利：从行政性到经济性

“放权让利”一直是我国经济体制转型的基本思路。从家庭联产承包责任制（1979）到“包干到户”（1980）；从扩大企业自主权（1979-1982）到实施“利改税”（1983-1986）；从转换企业经营机制（1987-1991）到建立现代企业制度（1992-），改革不断向纵深推进。通过改革，农村权责利关系得到明晰，农民的劳动与所得直接对应起来，极大地调动了农民的积极性；企业的自主权扩大，职工的收入水平大幅度提高。通过“分税制”（1994）改革，中央政府与地方政府的权利边界清晰起来，地方政府获得了比较稳定的财权。

从转型成本的角度考量，以上改革思路的共同效果是，这些措施及时、直接地让民众分享到转型与发展成果，因而最大限度地减少了改革的阻力，降低了改革的实施成本；同时，改革也激活了企业和劳动者的积极性，为经济发展提供了原动力。然而，转型后期，放权让利的改革思路发生了变异——收权揽利、与民争利的现象时有发生，甚至成为部分政策的基点。“新三座大山”（医疗、教育与住房）的形成与改革思路的偏失不无关系。

1992年，我国按照市场化的方向推进医疗卫生体制改革，在“国退民进”的鼓噪下，许多公立医院被拍卖，政府的财政负担着实减轻了，部分实现了医疗卫生体制改革的初衷；随后，卫生部确立了医药分业的原则（2000），意欲压降居高不下的药价（这正是民众的期盼）。然而，改革的实际效果是：看病难、看病贵的问题同时凸显出来，医疗卫生体制改革与民众的呼声背离甚远，至此政府不得不宣布医疗卫生体制改革失败。

同样，在“教育产业化”的导向下，上学难的问题得以缓解，但上学贵、上好学校难的问题依然十分突出，教育产业化对教育理念、教育结构和办学质量的负面冲击，至今依然难以消除。

从启动住房制度改革以来，政府多次推出抑制房价过快上涨的措施，但房地产价格持续走高的趋势并没有被撼动。由于房地产价格上涨与缓解地方政府财政困局存在正向相关性，因此，可以推断，在政府角色缺位的情况下，单纯地打击“炒房团”，抑制的就不仅仅是房价，而且会从根本上打击房地产市场，进而危及我国金融体系的安全性。

表面看来，医疗、教育、住房制度改革是政府放弃大包大揽做法的结果，实际上，在政府角色转换不彻底，相关的监控措施不到位的情况下，“放权”的实质是政府假定市场是万能的，进而将政府不愿意做的事情完全交给市场；“让利”演化成了市场主体对民众的无限制的剥削。正因为如此，对大多数民众而言，在转型之初获得的收益被畸高的医疗、教育和房价所吞噬，相当多民众在“新三座大山”的压迫下，生计艰难，更无法发展。

造成以上现象的原因，除了过度市场化导致价格失控外，长期以来，“放权让利”的改革始终没有走出行政性分权的老路才是根本原因。

行政性分权的逻辑错误在于假定权利本来是属于政府的，因此，分权及放权的改革思路由政府决定，政府的偏好决定了下放权利的范围和大小。这种认识体现在转型实践中就是，政府将无关紧要的权利下放下去，重要权利截留下来并被“标价”出售①。如果需要，企业必须从政府手中高价购买，从而衍生出严重的行政腐败，上世纪90年代初严重的腐败现象与此不无关系。

由于行政性分权只是解决了“条条”与“块块”的问题（孙冶方，1961），②是“希尔曼分权-Ⅱ模式”（将权力下放到下一级政府）在中国的实践③。因此，这种改革并没有触及到我国经济体制的深层结构。在转型后期，不得不走出行政性分权的老路，倡导经济性分权的改革思路。经济性分权是要推行“希尔曼分权-Ⅰ模式”——即将权力直接下放给企业。这就要求政府在归还企业一切权力的同时，担当起公共服务和社会管理的职能，使企业成为独立的经济主体，同时又在政府的监控下从事生产和经营活动。政府为企业服务是无偿的，是由政府的职能决定的。

二、权益补偿：从经济补偿到“话语权”确认

转型的实质就是权利结构的调整，赎买和给付权利是权利结构调整的具体方式，是近似的权利“交易”过程，在权利交易过程中，对权利受损者进行补偿是必须的。补偿的方式有经济补偿和“话语权”确认两种。

利用经济补偿的手段寻求利益受损者对转型的理解和支持，这曾经是一条重要的经验。如，提高粮食价格与增加城市职工粮价补贴并行；1984-1989年的价格“双轨制”，减少了政府官员制度内的权力与收益，同时，又通过巨大的价格差，为官员在制度外寻求经济补偿（“官倒”是典型的形式）提供了空间；精简政府机构（1989年）与政府分层次补偿公务员的政策同时出台；这些做法的直接效应是减少了改革的阻力，符合渐进式转型模式的要求。

但是现在看来，以上补偿方式只是头痛医头、脚痛医脚的应对措施，针对已经出现的利益受损群体、区域和产业，仅仅从经济上给予补偿是不够的，因为，他们的损失表现在经济上，根源却在于“话语权”损失，换言之，是权利损失导致了经济利益流失，因此，给足权利才是解决问题的根本。

1.从群体上看，农民和城市下岗职工是权利损失比较严重的群体，转型后期必须重新确认他们的权利。

对农民的权利确认，首先需要增加农民政治参与的广度和深度。农民占我国人口的54%，但是农民的政治参与度相对较低。从人大代表的人员构成中看，农民代表比重不高，从1.1亿农民工中，2008年，首次产生了3名农民工代表，两年后还发出了“有职无权，只能干着急”的慨叹。2010年《选举法》修正案，试图解决人大代表产生机制和组成结构中的问题，确立了城乡按相同人口比例选举人大代表、增加一线工人、农民和知识分子代表数量等原则，体现了人人平等、地区平等、民族平等的立法原则，这无疑会增加农民的话语权。农民代表比重增加以后，在一切涉农的决策中，要增加农民参与决策的机会，充分听取农民的意见；要帮助农民维权，彻底杜绝涉农产品和服务中的坑农害农现象。其次，要给农民自由交易权。“对交换的任何限制将使交换各方的交换权利恶化，从而损害交换各方的利益”（阿马蒂亚·森，2001）。在我国，不仅农民的土地交易权利被限制④，而且农民自身劳动力交易也遭遇制度性障碍，自由交易权缺乏已经成为制约农民分享发展成果的根本因素⑤，因此，农民手中的资源，不能转化为交易的资本和借以获取利益的工具。现阶段，需要确认土地的资本属性，并允许农民或者以土地使用权入股经营，或者允许农民按照土地资本的要求向征地者索要相应的补偿。当农民有权凭借土地获得资本性收入时，农地保护和利用、农产品定价机制等问题就不再成为问题。再次，要消除基于农民身份的种种限制，让农民能够按照自身的意愿和条件自由流动起来，这对进城务工的农民工更为重要。在招工、薪酬、职业发展、子女教育等方面，逐渐做到标准一致，同工同酬，这既是对农民工利益的维护，也是对公平正义的维护。

对城市下岗职工的权利补偿是一个老问题。买断工龄和下岗救助具有权利交易的属性⑥，但由于在定价上下岗职工实际上并没有话语权，交易价格偏低，根本起不到权利补偿的作用。从制度层面上讲，应该将失业保险制度纳入企业薪酬制度的范畴，这也是现代企业常用的方法。西方人力资源理论提出了诸如“员工持股计划”、“金降落伞制度”等保障员工的权利不受侵占，西方国家甚至有“人民资本主义”的制度设计，我国许多企业也用类似的方法激励经理层。目前，企业的“三险一金”（医疗保险，养老保险、失业保险、住房公积金，又称“四金”）制度还没有很好地执行，即使严格按照执行国家的有关政策⑦，“员工不能完全分享企业发展成果”的问题依然没有得到有效解决。当前，有必要按照“劳动权利股份化”的思路解决这类问题——即，在企业内设置劳动股份，让劳动股份与资本股份一起共同分享发展的成果，共担发展的风险。劳动股份与资本股份参与分配的比例可以根据企业的具体情况设定。这种制度设计将员工与企业的发展联系起来，构成命运共同体，有利于完善企业的治理结构，提高管理效率。

目前，针对工资增长比不上企业利润增长速度，劳动收入在国民收入中所占的比重逐年下降的状况，提高劳动收入在国民收入分配中的比重是必要的，但是，这不是解决问题的根本措施，因为，它仍然没有承认人力资源的“类资本”属性。

2.从地域上看，中西部地区发展相对滞后并不是因为资源禀赋不好，而是源于政府对中西部关注不够，中西部获得的政策资源相对较少。

从1996年开始，我国实行西部大开发战略，2005年启动了中部崛起战略。近几年来，许多专项的改革战略大部分部署在中西部地区，国家基本建设投资项目大量向中西部地区倾斜，这些战略措施对中西部地区经济社会发展产生了巨大的推动作用。

鉴于历史上“三线”建设的受益者主要不是中西部的教训，现阶段的中西部战略必须立足中西部，这就需要进一步扩大中西部地区自身的发言权。要针对中西部地区资源丰富的特点，适度提高资源价格；由于中西部，特别是西部地区经济基础薄弱，自我发展能力和市场竞争力不强，区位条件缺乏吸引力，“长三角”、“珠三角”、东北振兴计划、滨海新区、环渤海地区经济开发对西部地区在财税、金融等关键性政策具有“挤出效应”，因此，保持一定时期的政策连续性，保留中西部战略在国家战略中的分量还需要政府给予特别的支持。

3.从产业上看，农业是最需要政策扶持的产业，但是长期以来，农业一直被设计成转型中最大的“稳定装置”和规避转型风险的“避风港”。在转型中，农业也的确发挥了以上作用。然而，当农业发展相对滞后业已对转型发展和社会稳定构成威胁时，现有的制度设计就变得不可持续。

对农业的权利给付必须建立在对农业的正确认识的基础上——农业是国民经济的基础，也是我国转型、发展和社会稳定的基础。在此认识下，要尽快扭转从“六五”以来政府对农业基本建设投资逐年下降的局面；要加大科技投入，修复农技推广和服务体系；要改变农产品价格形成机制；鉴于我国农业抵抗自然灾害的能力较弱，建立农业保险体系更是十分紧迫的任务。

另外，转型后期，政治体制转型将加速推进，部分官员的权利会减少甚至被“剥夺”。为此，一方面要根据转型的需要让官员承担成本，另一方面，要给失去权利的官员制度内的补偿，防止官员寻求制度外的“补偿”（如，私设“小金库”、主管部门参股分管企业、政府官员担任私人企业顾问或独立董事，等等），损害政府现象，增加转型成本。

三、成本分摊：从“欺软”到“碰硬”

客观地讲，仅仅通过权益补偿解决成本分摊不公问题是不够的，让前期承担成本较少者分担较多的成本是更直接更有效的办法。

在我国，孱弱的“三农”、落后的西部、国企下岗职工等承担了较多的转型成本，软弱是他们的共同特点，这也成为其承担较多成本的原因。在转型后期，必须改变成本分摊上“欺弱”的做法。而且，扶弱固然必要，“碰硬”更是绕不过去的弯。

垄断企业、暴富阶层和公务员是在转型中受益较多，承担成本相对较少的群体，他们是既得利益集团的主体部分，是转型后期必须啃的“硬骨头”。垄断使得企业免受外部冲击，同时也就屏蔽了转型成本的分摊，不仅如此，垄断还使得企业有条件将自身管理不善导致的高成本直接转嫁给消费者（如，提高商品和服务价格），特别是，当垄断企业得到政府的支持时，政府的政策也成为其屏蔽风险、拒绝分摊成本的工具，甚至在发生巨额亏损时，也能够在政府的帮助下生存下来。我国的民航、石化、铁路、邮政、电信、通讯等都具有垄断的属性，这些企业创新动力不足，价格高、质量低，国有资源增值速度不理想的问题，已经广泛引起社会的诟病，甚至有学者提出取消这些国有垄断企业的主张。要改变这种状况，首先，要明确企业资产的价值，并以之约束企业经营者，逼迫企业加强管理、提升创新的动力。其次，逐渐改变企业的资本结构和治理结构，形成竞争之势，提高资本运行效率。再次，要明确国有企业的社会责任，主动为民众分忧，分担转型成本。

某种意义上说，在我国，诚实劳动者和合法经营者并不是先富起来的人的主体部分，倒是那些利用政策和法律的漏洞者快速富起来，成为暴富阶层。让他们承担转型成本是一个难题，因为，政府对其收入来源的监控无力导致税收政策部分失效，主动纳税又不符合其逐利本性。简单地劫富济贫是仇富心理的体现，不是解决问题最有效的办法，加强对暴富过程的监控，打击暴富阶层的违法违规行为，才是降低转型成本最直接的办法；此外，要注意引导这些先富起来的人履行社会责任，对他们的主动纳税、捐助和服务社会的行为，及时地给予宣传和褒奖。

撇开一部分公务员因腐败而成为改革的既得利益者（不当得利者）不谈，这里从一般意义上讨论公务员的利益分享问题。在“低工资、多补贴、泛福利”的公务员薪金模式下，“中国公务员收入偏低”（马凯，2010）是一个假象，公务员畸高职务消费和畸高福利待遇直接导致了高行政成本⑧，也拉开了公务员与其他职工之间的差距，拉开了政府与民众之间的距离。另外，由于一些福利制度的落实与地方和部门的收入状况有关，因此，不同地区不同层级公务员之间的福利状况差距也很大，必然衍生出许多新的矛盾。虽然，从学理上，还不能给出高薪养廉制度的合理性解释，从实践看，高薪也并未带来我国公务员队伍的廉洁。倒是公务员收入偏高，吸引了大批高素质的人力资源进入公务员队伍，导致政府对人力资源的“掠夺性占有”，进而导致人力资源使用上的浪费。要改变这种状况就需要改变公务员的收入分配方式。

在工资只能刚性上升的条件下，降低公务员的工资水平是不可能的，因此，只能从减少职务消费和各种福利入手，实际降低公务员的可支配收入。首先需要坚决控制职务消费，实施行政成本-收益评价制度，推行行政成本总量控制。针对行政成本软约束的状况，要重点监控预算外收入的使用。其次，要改变福利分配制度，推行福利分配货币化应是制度选择的方向。

要看到，既得利益集团是前期改革的受益者，他们要么直接掌管某种权力，要么可以通过自己的游说活动影响政府决策（西方学者称之为“政府俘获”行为），要么已经利用前期制度的优惠构筑了保护自身利益的篱笆。因此，重新规制其利益得失的难度大、风险高，这要求政府必须注意积极稳妥，循序渐进，讲究策略。

四、实现方式：从临时措施到制度供给

无论是成果分享还是成本分摊，临时性、应急性的措施是必要的，因为它可以及时解决转型与发展中的部分突出问题——快速分享发展成果，及时弥补转型中的过失。在我国的转型实践中，不乏这样的政策措施，其短期效应也很理想。如，粮食补贴及时化解了粮食价格调整对城镇居民生活的影响，送温暖活动有助于困难职工家庭度过暂时的困境，等等。虽然，站在转型和发展的全过程看，以上临时性、应激性政策的效应也许需要重新评估，但在特定的条件下，以上政策措施的积极效应是不容置疑的。

问题在于，解决制度性的非均衡状态需要稳定的制度供给。转型成本的分摊需要科学的制度设计。新的制度供给需要解决好三个层次的问题：第一是理念层次。即需要强化社会公正目标，在继续推进科学发展的同时，树立“共建共享”、“合理分担”的制度选择原则；第二是政策层次。要按照以上的原则，选择合意的制度，如，改变农产品的定价机制（不能限于保护价收购和打击哄抬物价行为）和土地流转制度，为提高农民的收入提供制度保证。完善失业保险制度（而不能只限于节假日为职工送温暖），解决下岗职工的生活困难，并为再就业创造条件。从完善教育体制入手（不是多开几场招聘会，或用挂靠、托管方式“被就业”），将解决大学生就业纳入国家战略的层面；第三是运行层次。它要求做好有令则行、有禁即止，用法律保障制度顺利执行，坚决打击少数人在制度外寻求参与分利活动、侵占社会和他人的利益。

注 释：

①资料显示，《企业法》规定的13条权利，真正落实的只有8条，被截留的5条事关企业长远发展的权利.

②孙冶方（1961）.关于全民所有制经济内部的财经体制问题.孙冶方选集[M].太原：山西人民出版社，1984:242-246.

③ H.F.Schurmann(1966)：Ideology and Organization in Communist China，《共产主义中国的意识形态与组织》[M].Berkeley:University of California Press.

④曹林列举了《物权法》中对农地流转的限制规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体的成员集体所有。”（第61条）“未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”（第131条）“将土地承包经营权转让的，应当经发包人同意；将土地承包经营权转包、出租、互换或者以其他方式流转的，应当报发包人备案。”（第133条）承包期内的土地承包经营权人全家迁入设区的市，享有城市居民社会保障待遇的，应当将承包的耕地和草地交回发包人。土地承包经营权人不交回的，发包人可以收回承包的耕地和草地。（第135条）“宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住房转让时，宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。”（第162条）见曹林：“交换权利的缺失和农民的贫困”，《南方都市报》，2005年8月1日.

⑤洪朝辉，论中国农民土地财产权利的贫困，当代中国研究，2004-04-12.

⑥买断工龄相当于职工一次性出售自己的就业机会。对下岗职工的救助通常只能缓解其生活困难.

⑦政策规定，养老保险：个人缴纳工资基数的4%，企业缴纳工资基数的10%。医疗保险：基本医疗保险个人缴纳工资基数的2%，单位缴纳工资基数的9.8%。失业保险：个人缴纳工资基数的0.5%，单位缴纳工资基数的1.5%。住房公积金：个人缴纳工资基数的8%，单位缴纳工资基数的8%.

⑧据估算，我国每年公车消费3000亿元，公款吃喝2000亿元以上，公务员职务消费已经分别占到了全部财政收入和支出比例的10%和38%以上。公务员在住房、教育、医疗上享受到的待遇都带有福利性质，甚至包括公务员去世后的丧葬都要享受政府福利。有学者计算，中国公务员收入是美国的1.84倍，也有学者认为中国公务员收入被低估了70%.

[1]阿马蒂亚·森.贫困与饥荒[M].上海：商务印书馆，2001.

[2]庄华辉.交换权利的缺失和农民的贫困——兼论物权法草案限制农村宅基地转让[J/OL].http://www.china001.com/show_hdr.php?xname=PPDDMV0&dname=6HSSK41&xpos=15.

[3]曹林.交换权利的缺失和农民的贫困[N].南方都市报，2005-08-01.

[4]洪朝辉.论中国农民土地财产权利的贫困[J/OL].当代中国研究，2004,(4):12.http://article.chinalaw info.com/Article_Detail.asp?ArticleID=39420.

[5]孙冶方.关于全民所有制经济内部的财经体制问题[M]//.孙冶方选集.太原：山西人民出版社，1984:242-246.

[6]H.F.Schurmann.Ideology and Organization in Communist China.Berkeley:University of California Press1966.

F12

A

1002-7408（2012）01-0004-04

国家社科基金项目“转型后期成本分摊的社会公正性与经济合理性的耦合机制研究”（08BJL055）的阶段性成果。

徐彬（1964-），男，武汉人，经济学博士，湖北工业大学经济与政法学院教授，副院长，研究方向：经济转型与发展；彭贤则（1964-），男，湖北监利人，工学博士，湖北工业大学经济与政法学院教授，研究方向：产业经济学。

[责任编辑：黎峰]