人口较少民族权益保障之立法思考*

谭万霞

我国是一个统一的多民族国家，各民族发展水平参差不一，人口有占绝大多数的汉族，也有寥寥数千人的珞巴族、独龙族等，这些人口数量极少的民族被称为“人口较少民族”。［1］2005年5月国务院审议通过的《扶持人口较少民族发展规划 (2005—2010年)》中将人口较少民族确定为22个，总人口63万人，它们是:毛南、撒拉、高山、布朗、阿昌、普米、塔吉克、怒、乌孜别克、俄罗斯、鄂温克、德昂、保安、裕固、京、塔塔尔、独龙、鄂伦春、赫哲、门巴、珞巴、基诺族，其中毛南族和撒拉族在2000年第五次全国人口普查时人口已超过10万人。2011年6月，国务院批准实施的《扶持人口较少民族发展规划 (2011—2015年)》将全国总人口在20—30万人以下的景颇、达斡尔、柯尔克孜、锡伯、仫佬、土族6个民族纳入“十二五”扶持范围，将人口较少民族数量增至28个。这些民族主要居住在内蒙古、云南、西藏、广西、贵州、青海等西部和边疆地区，大部分为跨界民族，与国外同一民族相邻。经过六十多年的现代化建设，我国各少数民族建设获得长足发展，人口较少民族也不例外，政治、经济、文化、社会保障水平显著提高。但同时，由于底子薄、根基浅等原因，人口较少民族社会经济发展总体水平低下，面临公共基础设施薄弱、教育资源匮乏、社会保障滞后等众多困难，直接影响到这些民族各方面权益的充分享有与行使。人口较少民族作为社会主义法治建设权利主体之一，伴随国家民主法制进程的推进，权利意识逐渐增强，日益重视自身的权利诉求。因此，给予人口较少民族更多的关注，积极主动地探讨其权益的法律保障，是每个法律工作者所应担负和不可推卸的责任。

一、人口较少民族权益法律保障现状

为了将已经形成的平等、团结、互助、共同发展、共同繁荣的民族关系深入推进，对人口较少民族给予更多关注与重视，国家在出台和实施扶持人口较少民族发展政策之外，从法律层面对人口较少民族的各项权益予以保障，提供法律依据。当然，必须面对的是，目前的保障体系中仍然存在保障不力、权益缺失等现象，这将成为我们今后必需改进的方向和内容。

(一)平等权益的保障

民族平等是指民族不分人口多少、历史长短、先进与落后，他们在国家的政治、经济、文化和社会生活等各方面都要一律平等。［2］(P119)

我国《宪法》序言规定:“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强”。同时，第四条规定:“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。”宪法明确肯定人口较少民族作为国家的共同缔造者，是统一的多民族国家的一部分，它们与其他民族具有同等法律地位。国家从宪法层面对人口较少民族平等权益保障作出的根本性规定，是我国人口较少民族法治建设的基本方向和首要原则。此外，我国《民族区域自治法》序言和第九条再次重申宪法对民族平等所作的规定，强调禁止民族歧视和压迫，国家《刑法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《人民法院组织法》、《劳动法》等都规定公民在法律适用上的平等，强调不分民族、种族在适用法律上的一律平等，不允许有任何特权。这些规定旨在阐明各民族的平等，保障少数民族尤其是人口较少民族在社会生活中免受歧视。

然而，作为我国根本法的《宪法》和作为自治区基本法的《民族区域自治法》更多的是纲领性、原则性的规定，对人口较少民族平等权益的保障缺乏具体的操作细则，面对那些歧视行为往往无力规制。其他法律在具体内容和实施上对人口较少民族的保障亦是十分欠缺，例如我国《刑法》，关于反对民族歧视的范围仍然狭窄，仅是针对少数民族宗教信仰、民族文化、风俗习惯等方面的歧视予以禁止，缺少对于少数民族在更为迫切需要的经济往来、就业、商业经营等机会上歧视的禁止;除外，该法的实施尤为重视证据，被害人必须自己收集证据来证明所遭受的歧视，其中的困难可想而知，最后的结果也可想而知。

(二)政治权益的保障

人口较少民族政治权益主要体现在民族自治权和民族参与国家政治生活权利两个方面。

民族自治权是各民族自主地管理本民族内部事务的一种特有权利，这是我国少数民族聚居地方享有的国家政权管理制度下的法定权利。我国《宪法》第四条规定:“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”第六节规定民族自治地方的自治机关的具体事宜，明确人口较少民族享有自主管理本民族各项事务的权利，例如自主地安排和管理地方性的经济建设事业、自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业等。《民族区域自治法》依据宪法作出相应规定。据此，人口较少民族中毛南、布朗、怒、独龙、普米、塔吉克、鄂伦春、鄂温克、保安、裕固、撒拉等11个民族建立了相应的民族区域自治地方，行使自治权，自主地管理本民族地方性事务。同时，宪法明确规定民族乡作为我国行政区域的一种形式，旨在解决散杂居少数民族自主管理内部事务。人口较少民族共建立了50个民族乡，为这些民族政治权利的实现提供了坚实的基础和充分的保障。

国家对于人口较少民族参与国家政治生活权利是与其他少数民族一样在相关法律中作原则性的规定，《民族区域自治法》第二章第十六、十七、十八条强调民族自治地方人民代表大会及其常务委员会中要有适当少数民族的代表，自治地方公务职位要有适当少数民族公民担任，法律上的适当倾斜给予了人口较少民族参与国家政治生活的话语权。因此，人口较少民族与其他民族一样拥有平等的参与国家政治生活的权利，它们都有全国和地方人民代表大会的代表;同时这些民族公民担任公务职位数量大增，涉及政治、经济、文化、社会事业等各个领域，人才队伍的壮大、干部素质的提高为人口较少民族各项事业的发展提供了坚强的后盾。

当然，我们也会发现，还有不少人口较少民族并没有建立自己的民族自治地方，他们享受不到民族区域自治制度带来的优惠政策和特别照顾，因此无法行使管理本民族事务的自治权。民族乡是少数民族聚居的乡级行政区域，是不同于民族自治地方又不同于一般乡的具有特殊地位的一级政权，它虽然具有一定的民族自主自治的权利，但又不同于民族自治地方的自治权利，不能完全享有《民族区域自治法》所规定的权利。［3］相应地，民族自治地方所拥有的自治条例、单行条例以及变通补充规定的立法权对于没有建立自治地方的人口较少民族来说也无法想象。人口较少民族在参与国家政治生活权利方面，限于其人口数量特别少、居住分散且各方面发展较为落后等原因，政治参与意愿不强、积极性不高、参与程度较低、影响力有限。这些民族往往生活在艰苦的贫穷地区，大多为温饱和生计奔波，严重缺乏参与政治的意愿和热情，即使参与也多是被动参与，极少是自发主动地参与;人口较少民族的特点也决定了他们参与国家政治生活空间较小，参与的次数、频率都有限，通常局限于小范围如村、组之类社区的参与，影响力也较低。

(三)经济权益的保障

前文列举我国《宪法》的第四条规定，明确赋予人口较少民族进行自主管理本民族地方性事务的权利，人口较少民族可依据自身情况建立民族区域自治地方或民族乡，有对本地方财政、经济、教育等事务管理的自治权利。在《民族区域自治法》及《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》中有很多关于民族地方发展经济的相关规定，例如《自治法》第二十五条规定:“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，根据本地方的特点和需要，制定经济建设的方针、政策和计划，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。”该法第二十九条至第三十五条都是关于民族自治地方自主安排经济发展的规定，《若干规定》第十五条着重对人口较少民族经济发展进行了强调，规定:“上级人民政府将人口较少民族聚居的地区发展纳入经济和社会发展规划，加大扶持力度，在交通、能源、生态环境保护与建设、农业基础设施建设、广播影视、文化、教育、医疗卫生以及群众生产生活等方面，给予重点支持。”为人口较少民族经济方面的权益提供了制度保障，使得人口较少民族既能够与其他少数民族一样享有国家规定的如经济发展权、国家帮助权、民族自治地方的财政经贸管理权等，同时还能享有国家给予的特殊扶持的权利。

由于国家法律不完善、执行不到位、民族地区发展水平不高等原因，人口较少民族经济权益的保障仍然存在不足。例如前文所及《若干规定》十五条的内容目前尚停留在原则层面，没有相关立法对人口较少民族经济发展各项权利进行细化，导致权利的具体行使缺乏操作性，一定程度上阻滞了该权利的实现。经济的落后直接带来人口较少民族地区生活水平的低下。2009年，2119个聚居村农牧民人均纯收入为2591元，相当于民族地区平均水平 (3369元)的3/4、全国平均水平(5153元)的1/2。［4］不少人口较少民族生活比较困难，甚至生活在贫困线以下，发展经济成为这些民族改善生活的唯一出路。

(四)文化权益的保障

少数民族文化权利有着丰富的内涵，它既包含少数民族成员作为一个普通公民所享有的享受文化成果的权益、参与文化活动的权益、开展文化创造的权益及对个人进行文化艺术创造所产生的精神和物质上的利益，也包含少数民族保持和发展其文化特性固有的生活方式的权益。［5］(P257)民族文化承载着一个民族特有的价值取向、涵盖着一个民族独特的文化认同感，对民族文化的保护得力与否直接关系到该民族的发展方向。因此，国家对人口较少民族文化权益进行了较为全面的规定。《宪法》第四条规定:“国家根据少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。”第一百一十九条规定:“民族自治地方的自治机关自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业，保护和整理民族的文化遗产，发展和繁荣民族文化。”《民族区域自治法》第三十八条规定:“民族自治地方的自治机关自主地发展具有民族形式和民族特点的文学、艺术、新闻、出版、广播、电影、电视等民族文化事业，加大对文化事业的投入，加强文化设施建设，加快各项文化事业的发展。……”可见，国家对自治地方少数民族文化的保护也包含了对人口较少民族文化的保护，为这些民族文化权利的稳步发展提供了良好的环境条件。

然而，对人口较少民族文化权利的保障更多停滞于纸面之上，现代社会的飞速发展，在与外界社会的交往过程中，人口较少民族受新兴事物与新型思想观念的冲击不断加大，很多人口较少民族的传统文化呈现濒危与消亡的态势，有学者对鄂伦春族的生存和发展状况进行研究之后，对他们面临的文化困境深为忧虑，“对于民族来讲，因为文化的特殊性，由于开发而造成的自然环境和社会环境的改变，事实上已经造成许多小民族文化的衰亡或走向衰亡。”［6］再者，法律对少数民族文化权利保障的相关规定主要针对自治地方做出的，实际上对人口较少民族中那些未建立自治地方民族的文化权利保护缺乏具体规定。因此，对人口较少民族文化的保护和发展、民族文化权利的保障尤其的重要和迫切。

(五)人口发展权益的保障

人口较少民族在建国前呈现人口不断减少的趋势，面临民族生存危机。建国后，国家关注这些民族人口发展，宪法明确规定各民族一律平等的基础上，赋予人口较少民族可根据不同情况实行不同的规定以促进其族群发展。比如我国《人口与计划生育法》第十八条规定:“少数民族也要实行计划生育，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”该规定属于授权性规范，据此，各人口较少民族所属辖区的地方享有自行制定地方法规的权利，可以结合地方实际情况进行立法。此外，据我国宪法和立法对民族自治地方变通立法权的规定，民族自治地方有权对法律和行政法规进行变通，当然也包括对《人口与计划生育法》的变通立法，从而产生了众多民族自治地方“人口与计划生育变通规定”的地方法规。经过国家的大力扶持，人口较少民族人口数量不断增加，除台湾高山族外，1990年22个民族的人口合计为52.58万人，2000年增加到63.24万人，10年增加了10万余人。以内蒙古鄂伦春自治旗，旗政府出台鄂伦春族生育规定之后，该族获得大幅度发展，鄂伦春族从建旗之初的700余人发展到2009年的2564人。

但是，正如前文所言，人口较少民族政治参与程度较低容易导致这些民族利益诉求被掩盖、民族人口发展利益被忽视等后果，人口较少民族中高山、阿昌、乌孜别克、俄罗斯、德昂、京、塔塔尔、赫哲、门巴、珞巴、基诺族11个民族因为没有建立自己的民族自治地方，直接影响其参与国家政治生活权利的行使程度，在涉及人口的公共政策或立法中，这些民族的特殊权益容易被忽视或遗漏。［7］此外，对人口较少民族人口发展权益的保障主要依据地方立法来予以实现，但地方立法所具有的地域性与公民民族身份的永恒性之间的矛盾冲突无可避免，导致不能最有效地达到保障目的。①地方立法具有一定的地域性，只在特定的地域范围内发生法律效力;而民族是一种身份认定，是基于自然基础而获得的一种法律确认，通常具有永恒性。一个民族的人口发展指的是该民族整体，保障措施效力应及于我国领域内的所有该民族公民。但地方立法保障的模式难以实现这一目标，例如一个鄂温克族公民在内蒙古自治区可以享有人口与计划生育优惠政策，但当他移民北京或上海后，该优惠权就会因地方立法的效力地域性而终止。参见杜社会:《人口较少民族人口与计划生育地方立法研究》，《人口与经济》2011年第5期。

二、加强人口较少民族权益保障的法律路径

目前，对人口较少民族的扶持尚处于政策阶段，其所取得的成绩也是有目共睹的。截止2010年底，640个人口较少民族聚居行政村基本实现“四通五有三达到”①通路、通电、通水、通广播电视，有安居房、有学校、有卫生室、有安全饮用水、有解决温饱的稳产基本农田或牧场，人均纯收入、人均有粮、九年义务教育普及率达到国家扶贫纲要和“两基”攻坚计划要求的目标。，如广西壮族自治区截止2010年底，77个人口较少民族行政村全部实现“四通五有三达到”目标，其中广西东兴市“京族三岛”近2万京族群众的人均纯收入远远高于其所在的东兴市和广西自治区的平均水平。［8］

政策历来具有调控灵活、实施简易的特点，为我国人口较少民族各项事业的发展起到强有力的推动作用，同时，那些实践检验较为成熟的政策则是我国民族法制的内核、民族法治建设的重要渊源。“依法治国，建设社会主义法治国家”治国方略之下，民族问题的解决、民族关系的调整只有依靠法治，运用具有规范性、权威性、强制性的法律来予以治理，这是我国建设法治国家的必然要求，是现代民族社会发展的必然趋势。因此，以构建人口较少民族各项权益保障的法律体系为宗旨，我们可从以下路径来加强完善:

(一)制定保障人口较少民族权益的专门法律

从前文现状的分析可见，为切实保障人口较少民族各项权益，创建优质的法治环境，我们必须制定保障人口较少民族权益的专门法律，将国家对这些民族大力扶持的政策纳入到法治化轨道，使这些行之有效的政策法律化、明确化、具体化。

实践证明，我国针对人口较少民族的扶持政策是有力而有效、成熟而可靠的，已经具备了政策法律化的时机和条件，因此，考虑到国家加强人口较少民族法律保护的迫切要求，对这些民族权益保障的立法工作应加紧步伐，尽快制定《人口较少民族权益保障法》②此观点参见张殿军、金利锋:《我国人口较少民族的法律保护》，《西北民族大学学报 (哲学社会科学版)》2008年第2期。。我国法律体系中有针对一些特殊主体的法律法规，例如《妇女权益保障法》、《老年人权益保障法》、《残疾人权益保障法》等，同样，我们可以针对人口较少民族这一主体立法，更加有的放矢地解决好人口较少民族权益保障的问题。笔者认为，制定《人口较少民族权益保障法》可以仿效《妇女权益保障法》的体例和模式，按各项权益分章予以规定，具体为总则、政治权利、经济权益、文化教育权益、人口发展权利、社会保障权益、法律责任、附则等，力争从各个环节各个方面最大限度地保障人口较少民族这个特殊群体的发展。立法过程中，尤其要突出民族性，将少数民族习惯法有选择地、适当地纳入到制定法当中，使所立之法能够为这些民族所认可并自觉遵守。

(二)完善人口较少民族政治权利的保障

人口较少民族政治权利的保障可在《人口较少民族权益保障法》第二章进行专门规定:

一是明确“国家保障人口较少民族享有平等的政治权利”原则，作为这些民族政治权利具体保障规定的总纲领和宗旨。

二是明确人口较少民族对本地区民族性事务自主管理的自治权。无论是毛南、布朗、怒、独龙族等已经建立民族区域自治地方的民族，还是基诺、赫哲、塔塔尔、俄罗斯族等11个没有建立自治地方的民族，我们都可以通过《人口较少民族权益保障法》的属性赋予这些民族一定的自主权。因此，一方面重申《民族区域自治法》关于民族自治地方的自治机关“在国家统一领导下，实行区域自治，行使自治权”，自主管理本民族、本地区内部事务;另一方面则由人口较少民族所在省和自治区立法机关以及各级政府，可以根据各相关民族的具体特点和实际情况，制定地方性法规或者政府规章，［9］更好地保护那些散居在城镇、农村的人口较少民族的权利。

三是明确人口较少民族参与国家政治生活的权利。对人口较少民族参与国家政治生活最主要的行使选举权与被选举权、担任国家机关公职、参与与自身相关利益的公共决策的渠道应予以具体规定，保障渠道畅通、途径充足;坚持保证少数民族适当名额代表的原则，对人口较少民族参与政治的权利以及担任国家机关公职的权利要有适当的倾斜，保证他们能够充分地行使各项政治权利。

四是明确人口较少民族干部的培养和选拔。虽然人口较少民族干部较前些年有了很大的发展，但总体数量和质量均不能满足这些地区社会经济发展的需要，《人口较少民族权益保障法》必须明确这些民族干部的培养和选拔，将此作为人口较少民族政治权利保障的重要一环。因此，根据所处地方社会经济发展的实际要求，制定人才发展专项规划，制定人才管理和考核机制，培养紧缺的经济管理人才、各项技术技能人才等;对民族干部尤其是年轻干部应多予以在各级领导岗位锻炼的机会，通过实践考查选拔出优秀的民族干部，任用适当数量的人口较少民族干部担任领导成员。

(三)完善人口较少民族经济权益的保障

人口较少民族经济权益保障在《人口较少民族权益保障法》第三章进行规定，具体确认、细化人口较少民族经济发展的各项权利，规范人口较少民族经济发展的各种关系和行为。需要注意以下两方面:

第一，将国家对人口较少民族的扶持法治化、规范化。国务院《扶持人口较少民族发展规划(2005－2010年)》实施以来，人口较少民族面貌一新，社会经济发展取得了巨大成就，经济获得持续发展，人民生活水平大为提高。例如云南的布朗族和基诺族2006年农民人均纯收入，从2000年的550元和800元增加到3025元和1096元。［10］2011年起，国务院批准实施了《扶持人口较少民族发展规划 (2011－2015年)》，继续全面而深入地扶持人口较少民族，该政策所包含的各项优惠措施必将更好地促进人口较少民族社会经济的发展。按照我国政策先行再上升为法律的传统经验，《人口较少民族权益保障法》可将国家采取的行之有效的经济扶持举措用法律的形式确定下来，予以规范化，继续适当倾斜。具体说来，一是明确对人口较少民族的资金投入力度。国家“十一五”规划实施的6年里，国家投入资金近37.51亿元，但实践证明资金仍不足，缺口较大，新一轮的扶持规划中将投入更多的资金。用法律的形式将国家对人口较少民族的资金扶持明确化，将其作为一项稳定的法律制度固定下来，为人口较少民族经济发展提供有效的法律供给，进而促进这些地区经济的持续性发展。二是明确对人口较少民族地区的信贷支持力度。对于人口较少民族地区开展的各类促进群众增收例如种植、养殖等项目，明确国家对其安排贴息资金，实行贷款利率优惠，同时鼓励和引导金融机构加大信贷支持力度，为这些地区注入更为充足的动力，有效地促进区域自身发展。

第二，支持人口较少民族地区大力发展特色经济。人口较少民族地区往往都拥有发达地区无法比拟的地形地貌、丰富的自然资源以及独特的民族传统文化等优势条件，立法中大可突出特色经济的发展，大力支持人口较少民族地区开发式发展，因地制宜、因族制宜地发挥特有资源优势，例如民俗文化、特色林业、生态旅游业、传统民族工艺等。例如内蒙古额尔古纳市室韦俄罗斯族乡室韦村利用大草原、大森林、大湿地和古朴的俄罗斯民俗民风、地道的俄式木刻楞和传统的俄式美食以及曾经的“蒙兀·室韦”部落发源地、天骄故里的美誉等独特的生态、民俗、历史文化等特殊资源发展家庭民俗旅游经济，截至2008年底，共接待游客15.2万人次，产生经济效益达1096万元，仅2008年一年旅游收入就达到300万元，户均年收入8至10万元。又如广西东兴市“京族三岛”靠发展海洋捕捞、养殖、海产品加工和边贸以及“金滩”、京族民俗旅游，大力发展特色产业经济，成为中国最富裕的少数民族之一。［11］这些成功的案例说明，支持人口较少民族地区加大对外开放力度，充分利用和发挥本土本族资源优势，必将为当地带来巨大的商机与活力，有效地促进区域经济的发展。

(四)完善人口较少民族文化权益的保障

民族传统文化往往是其文化特性及固有生活方式的体现，因此，保护一个民族的传统文化其实就是保护这个民族。《人口较少民族权益保障》第四章可针对人口较少民族的文化权益进行保障，具体说来:

首先，确定“国家保障人口较少民族特有的民族文化权利”，作为国家对这些民族文化权利保障的宗旨和总则。

其次，把科学发展观确定为其指导思想。现代化进程中，人口较少民族虽然地处偏远，信息闭塞，却也避免不了外界的影响，其传统文化也面临着保护和开发的现实问题。本着实事求是的态度，对人口较少民族传统文化的保护我们确立科学发展观为其指导思想，即保护人口较少民族传统文化的同时并推动民族经济的发展，努力实现二者在各自发展中互相促进、共谋未来。

再次，确定人口较少民族文化权利保护的法律关系。该法律关系中，主体是拥有、认同该文化的民族全体。［12］该民族全体成员享受、行使其民族文化权利的同时必须承担其文化权利保护的法定义务;另外，国家相关部门、地方政府及各部门等在行使人口较少民族文化权利时也应承担相应的法律义务。

客体则是人口较少民族传统文化，包括其物质文化与非物质文化。物质文化如民族生产、生活建筑、宗教活动场所、生产生活资料等，非物质文化如民族文学、传统工艺、民俗风情、民歌民舞、民族生产、生活方式的体现等。2011年我国颁布《非物质文化遗产保护法》，成为非物质文化遗产法律保护方面的基本法，成为人口较少民族非物质文化保护的基本法。

内容是人口较少民族传统文化保护过程中享有的法律权利与承担的法律义务。尤为需要指出的是政府保护民族文化权利中应履行的基本义务职责，包括对人口较少民族传统的文化财政扶持、保证这些民族在涉及其文化决策方面的有效参与、提供文化权利遭受侵犯时的救济以及因公共决策影响民族文化权利实现的利益补偿等。

最后，确定侵犯人口较少民族文化权利的相关法律责任。随着人口较少民族的快速发展，现实中侵害其传统文化合法权利的事件屡有发生，如著名的“《乌苏里船歌》著作权纠纷”中侵犯了赫哲族的文化权利，但由于这些民族观念的落后和法律知识的欠缺，通过司法途径追究相关法律责任的案件却是极少。因此，保障法应明确规定侵犯人口较少民族文化权利的相关法律责任，为权利的救济提供司法依据，为民族传统文化的延续提供可靠的法律保障。

(五)完善人口较少民族人口发展权利的保障

民族经济、政治、文化等权利保障都以民族的存在与发展为前提，人口较少民族的人口数量少这一突出特点决定了族群的发展。2000年“五普”数据显示人口较少民族的人口安全危机的存在，普米族 (13.05%)、裕固族 (11.60%)、布朗族 (11.51%)人口增长率低于少数民族评价平均人口增长率，怒族 (5.77%)、赫哲族 (5.17%)低于全国平均人口增长率，乌孜别克族和塔塔尔族甚至出现人口负增长，分别减少2393人、174人，负增长率为16.21%和3.44%。［13］因此，《人口较少民族权益保障法》以专章的形式对这些民族人口发展权利保障作具体规定。另外，前文提到的地方性立法与公民民族身份永恒性之间冲突矛盾的问题，我们大可通过《人口较少民族权益保障法》予以解决，规定只要属于国家划定的人口较少民族成员即可适用该法，采用属人主义促进民族人口的增长。同时，对人口较少民族、人口特少民族的人口发展实行合理差别待遇制度，［14］通过人口普查数据将人口较少的22个少数民族进行适当区分，以“五普”数据为例，总人口1万为界限，1万以下的划分为“人口特少”民族，包括高山族 (大陆人口0.45万人)、塔塔尔族(0.49万人)、独龙族 (0.74万人)、鄂伦春族 (0.82万人)、赫哲族 (0.45万人)、门巴族(0.89万人)、珞巴族 (0.29万人)，对这些民族实行有差别的人口发展制度，比如生育孩子数量为3个或者完全不限制等。

［1］费孝通.民族生存与发展——在中国第六届社会学人类学高级研讨班开幕式上的即兴讲演［J］.西北民族研究，2002(1).

［2］吴宗金.中国民族法学［M］.北京:法律出版社，2004.

［3］张殿军，金利锋.我国人口较少民族的法律保护［J］.西北民族大学学报(哲学社会科学版)，2008(2).

［4］《关于印发扶持人口较少民族发展规划2011－2015年的通知》，http://www.seac.gov.cn，2011年7月1日.

［5］徐中起.中国少数民族文化权益保障研究［M］.北京:中央民族大学出版社，2009.

［6］何群.综述和讨论:关于小民族的生存及前景［J］.西北民族研究，2007(1).

［7］朱玉福，伍淑花.人口较少民族政治参与探讨［J］.黑龙江民族丛刊，2010(2).

［8］朱玉福，伍淑花.中国扶持人口较少民族发展的政策及其实践研究［J］.贵州民族研究，2011(3).

［9］同［3］.

［10］朱玉福.人口较少民族特色经济研究［J］.广西民族研究，2008(2).

［11］同［8］.

［12］张钧.文化权法律保护研究——少数民族地区旅游开发中的文化权保护［J］.思想战线，2005(4).

［13］周方，雷劲.解读“五普”的少数民族人口［J］.中国民族，2003(09).

［14］杜社会.人口较少民族人口与计划生育地方立法研究［J］.人口与经济，2011(5).