论中华苏维埃共和国乡村政权制度建设及其启示

2012-12-22庞振宇

党史文苑 2012年11期

庞振宇

(江西省社会科学院江西南昌 330077)

苏区的乡苏维埃（与市苏维埃）作为苏维埃政权的基层组织，是 “最接近群众的一级，是直接领导群众执行苏维埃各种革命任务的机关”［1］p343，发挥着行政管理、经济、文化教育、民政、役税和执法防卫等六大功能［2］p99-10。在乡苏维埃政权中，脱产的工作人员是很少的，中华苏维埃共和国《地方苏维埃政府的暂行组织条例》规定，乡苏维埃的脱产人员至多不超过3人即乡政府主席、交通及其他工作人员各1人。［3］p26以如此少的脱产工作人员来完成革命战争条件下的繁重的工作任务，实在是一个奇迹。因此，对苏区乡村政权制度的研究是值得我们注意的。本文拟总结中华苏维埃共和国乡村政权制度及特征，并从中得出几点历史启示。

一

1927年8月，中共中央设想在武装暴动胜利之后乡村政权归农民协会，由领导暴动的革命委员会 “立即组织农民协会”而以一切政权交给它。［4］p4781927年9月19日，中共中央正式提出了建立苏维埃的口号，11月召开的中共中央临时政治局扩大会议通过决议，暴动胜利之时要农民协会变为农民代表会议（苏维埃）， “乡村政权归农民协会”的口号应当取消。［4］p62但是，中共中央此时还没有制定出统一的苏维埃组织法，随着土地革命的高涨，各地急需苏维埃组织法，于是各地自行规定［5］p4。到1928年3月10日，中共中央才以通告形式，公布了一个 “省、县、区、乡四级”的苏维埃政权组织问题纲要。就乡村政权，规定在一个乡村中（旧日乡农协的范围），一有群众起来，即需从群众大会和代表会议选举乡苏维埃执行委员会。乡村苏维埃执行委员会由5至7人组织之。执行委员之外选举候补执行委员3人。执行委员会互推常委委员3人（内主席一人）组织常务委员会，执行委员会并须推选财务委员1人（必须由常务委员兼），文化委员1人，裁判兼肃反委员 1 人，粮食委员 1 人，赤卫委员 1 人。［6］p140—144

在井冈山革命根据地的创建过程中，毛泽东一直十分注重革命政权的建立和建设。红军占领某地后，“即派大批同志去乡村组织苏维埃，首先召集一个群众大会，宣传苏维埃的意义，即时由群众中选举委员即产生执委”［7］p140。在闽西苏区，1929年8月公布的《苏维埃组织法》规定，“在一个乡村中大部分群众已经起来，党有相当基础的时候则召集全乡群众大会，选举代表，组织该乡工农兵代表会议”。乡村苏维埃组织系统为全乡群众大会——代表会——执行委员会——常委会——主席。［5］p20在赣东北苏区，最初暴动区域由各农民群众团体（工会、农民团体及士兵团体）组织临时苏维埃政府，或由上级委任特派员，或组织筹备委员会，进而建立乡村政权。

苏区乡村政权的建立填补了地主政权和宗族势力被推翻后的农村权力真空，但是这种急促建立的政权因缺乏具体的制度建设而存在一些缺点：（1）乡村政权不是建立在选举的代表会议的基础之上，没有代表会议作为依靠的乡村政权在处理事情时往往会脱离群众，出现 “与贫农利益相违背”的事情。（2）乡村政权工作人员缺乏对政权性质的正确认识。他们或产生 “苏维埃政权只是农民苏维埃”的错误认识，或存在 “雇佣观念”。苏维埃的工作， “每日只是替党部通信”， “替红军搬运粮食，派使做侦探，管理赤卫队等”。［7］p140（3）苏区早期乡村政权制度构建中对如何治理 “村”没有形成统一的制度。赣东北苏区和闽西规定特区、县（市）、区、乡4级，乡苏是最基层的政权。而湘鄂赣苏区、鄂豫皖苏区、湘鄂西苏区、湘赣苏区，把苏维埃政权组织分为省、县、区、乡、村5级。中央苏区的赣西南，据1931年9月的报告，苏维埃政府组织的系统也 “是省—县—区—乡—村”5级［8］p1761，并且“有几县如永丰、宁都，在乡村苏维埃之下又分作多个小组”［9］p393。（4）党将政权机关搁置一边，直接插手政府工作，“党包办一切”，党任命苏维埃政府的干部，形成“苏维埃中的委派制度”，“以党代政”盛行。

二

中华苏维埃共和国临时中央政府成立后，乡村政权的制度建设使乡村政权真正成为苏区社会结构的基础环节和有机组成部分。1931年11月 “一苏大”中央执行委员会第一次全体会议通过的《地方苏维埃政府暂行组织条例》和1933年12月中央执行委员会颁布的《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》，是苏区开展乡村政权制度建设的重要法案。这两个法案都规定了地方行政层级为省、县、区、乡（市）4级， “乡苏维埃是由全乡的选民，根据宪法的规定而选举出来的全乡政权机关，为苏维埃政权的基本组织”［3］p25。乡村政权制度包括以下三个方面：

（一）代表会议制度

苏区乡村民众通过乡苏维埃代表会议参政议事。乡苏维埃代表， “一方面是代表选举他们的选民到苏维埃去工作，传达选民意见，将选民所要进行的工作提到乡苏维埃去讨论。另一方面是将上级苏维埃要进行的工作经过代表会议或主席团讨论之后，传达到群众中去，领导各代表所在范围的居民，坚决执行上级苏维埃的命令和指示，执行乡苏维埃的决议”［3］p47。在乡苏维埃代表会议之下不设乡执行委员会，最初也不设主席团，只设主席1人，大乡可设副主席1人，主持日常工作。［3］p251933年后改设主席团，由全体代表会议选举5至7人组成，为代表会议闭会期间全乡最高政权机关。［3］p47苏区乡苏维埃代表会议制度“树立了工农苏维埃的下层基础”［5］p227，其要点是：

1.民主选举代表。1931年11月，中华苏维埃共和国临时中央政府颁布的《关于苏维埃建设重要的训令》指出，“过去各级苏维埃的组织，很不完善……尤其重要的，是选举系统不完备，不是用简单的群众大会，就是不按选举程序召集代表会议或主席联席会议以选举各级政府。特别是苏维埃的基本组织——乡与城苏维埃，没有真正地建立起来”，强调必须依照选举细则，选举乡苏维埃和城苏维埃。然后依照地方政权暂行组织条例，从城乡苏维埃直至省苏维埃，一律重新建设起来。［10］p23于是，从1931年11月到1934年1月的两年多时间里，苏区乡村进行了三次民主选举，用选举的方法 “把大批最觉悟最先进最积极的分子选进苏维埃去，而把旧人员中那些不中用的分子淘汰出来”［11］。

为了搞好选举工作，在选举前一至两个月内成立选举委员会。选举委员会进行选民登记，将有选举权的写在红榜上，16岁以下尚无选举权的写在另一张红榜上，被剥夺选举权的写在白榜上，公布于各选举所在地。同时，各地还普遍以乡为单位，组织3至7人的宣传队，有的地方还组织化装讲演，演新戏，俱乐部开晚会，各学校上选举课等［12］。接着拟订候选人名单，一般比应选出的人数多一倍，并将候选人名单在各村张贴，征求群众的意见。如1933年福建省上杭县才溪乡的选举，下才溪乡提出候选人共160多人（内应选91人）。名单贴出后，群众在候选人名下注写意见的很多，注 “好”、“不好”等字的多，注 “同意”或 “消极”的也有。有一人名下还注着 “官僚”二字［1］p326。党、团、工会、贫农团、妇女会、互济会、反帝大同盟等组织在正式选举开始之前都要召集会议，进行普遍的宣传鼓动工作。及至举行选举大会时，场面十分热烈， “许多地方到了80%以上的选民，有的地方仅只害病的生育的以及担任警戒的人不曾参加选举会”［5］p307。

2.代表会议召开经常化并注意实效。乡代表会议每10天由乡主席召集一次（非常会议除外）。代表会议的主要内容是讨论选民的意见和要求，研究贯彻上级苏维埃政府的决议、指示，总结工作中的优缺点，及时克服缺点，更好地满足群众的需要。会议讨论的问题要求实际化，并可移动到各村举行，特别是到与讨论的问题有关的村子内或群众团体内举行，以便吸收当地群众及当事人来参加会议。［3］p52

3.代表的监督与罢免。乡代表会议和每个代表都必须受选民的监督，向选民报告工作，接受其批评建议。在两次选举之间，代表 “有违背选民公意者，或无故连续两个月不出席代表会议者，或违抗代表会议决议经过警告不改变者，或犯其他重大错误者，得由选民十人以上之提议，经选民半数以上之同意撤回之，或由代表会议通过，经选民半数以上同意开除之，撤回或开除之代表，以候补代表补充其职务”［3］p52。中央苏区的长冈乡有4个代表 “工作能力差又不积极，十次会只到四次，到了也不听事，更不发言”，而且对群众的态度差。因此把他们改选了。［1］p282才溪乡有个代表， “十次会只到三次，忙于找自己的生活，分配工作不上紧做，批评了多回，后被代表会开除”［1］p324。

（二）代表主任制度

中华苏维埃共和国临时中央政府颁布的《关于苏维埃建设的重要训令》，要求依照宪法及中央颁布的各种条例细则，重新划分县区乡的行政区域，“废除村和小组”［10］p23。于是，乡代表会议按照代表与居民住所的接近情况，将全乡的居民分别划分于各个代表领导之下，通常每个代表负责领导附近居民30至70人，这样就在组织上使代表与选民之间发生固定的联系。然后，在村中3个至7个代表中指定一人为代表主任，负责传达通知、分配其他代表的任务，并指导他们开展工作。一村中有代表主任2人以上者，从中指定1人负责接受通知，传达给各代表主任，并且可以召集村民会议，解决村中事务或布置工作。［3］p47这样，在一个村就建立起总代表主任——代表主任——代表——居民的双向互动联系。毛泽东在调查后指出，村的代表主任制度与居民发生固定关系的办法，“是苏维埃组织与领导方面的一大进步”［1］p325。

（三）委员会制度

1931年11月颁布的《地方苏维埃暂行组织条例》规定，乡政府内不设科，遇有临时性事务（如分配土地等），可由乡苏代表和各村推举的工农积极分子两部分人（后者无表决权）组织临时委员会办理。1933年12月颁布的《地方苏维埃暂行组织法（草案）》，根据各地已经推行的经验，进一步确认委员会可分经常和临时两类。委员会起着乡政府常设和非常设职能部门的作用，大量的具体行政事务由委员会经办。乡苏维埃代表会议的每个代表按规定须参加各种常设或临时的委员会。委员会人数为5至9人不等，设主任1人，主持委员会的工作。乡村的委员会的多数工作人员不拿薪水。乡苏维埃政权下设委员会最多可达24个：扩大红军委员会，优待红军委员会，慰劳红军委员会，赤色戒严委员会，防空防毒委员会，没收征发委员会，国有财产委员会，农业税征收委员会，公债发行委员会，各季的农业生产委员会，开荒委员会，山林委员会，水利委员会，土地登记委员会，查田委员会，教育委员会，卫生委员会，桥路委员会，粮食委员会，备荒委员会，户口委员会，义务劳动及运输委员会，选举委员会，工农检查委员会，等等。江西省第二次工农兵代表大会通过的《苏维埃建设决议案》指出： “兴国之上社区长冈乡与榔木乡，高兴区之黄琼乡等，这些乡苏的工作，所以能得到很大的成绩，是因为他们有健强的组织，吸收了大批的工农积极分子参加乡苏工作。每个乡苏有了二十多个委员会，每个委员会能经常开会和实际的进行工作，能迅速接受群众的意见，实际的解决群众的一切困难，所以他们能够动员广大的群众实现苏维埃的各项任务，而成为全省全县的模范乡。 ”［30］p281

苏区乡苏维埃政府管辖的区域较宽或工作高度发展时，以村为单位还组织某些必要的委员会，每一委员会的人数3至5人，为乡的委员会的分会，其主任以乡的委员之一充之。如在中央苏区的长冈、才溪、石水等乡，各村组织了对应的委员会，由本村参加乡委员会的人当主任，由村主任提名本村数人在村代表会议上通过后为委员。毛泽东在《长冈乡调查》中认为，村委员会 “使苏维埃联结了更广大的群众，这是苏维埃工作发展到高度时的很好的创造”［31］p290。

三

中华苏维埃共和国乡村政权初步运用了民主选举和行政管理，使苏区从动员式转向了管理式，乡村政权制度有以下几个特征：

1.党对乡村政权的领导，通过设立党团来实现。党的六大通过的《苏维埃政权的组织问题决议案》指出：党是苏维埃思想上的领导者，应经过党团指导苏维埃。［6］p465苏维埃政权机关中， “凡有党员三人以上者均成立党团”。党团选举党团干事会，并选举书记主持日常工作，党团绝对执行党的指示。1930年7月全国组织工作会议通过的决议指出， “苏维埃的决议和法令，当然事先要经过党团讨论与决定，然后由苏维埃中的党员向苏维埃提议”［13］p338。1930年10月中央政治局关于苏维埃区域目前工作计划中指出，苏区各级党部与政府的关系，是要 “经过党团的活动从中起领导作用的。这一工作方式，从中央政府直到乡村苏维埃政府，各级党部都应一致遵守，一致的肃清党代替政府的根本错误”。［13］p600乡村苏维埃政府中的党团 “经常对同级党部作工作报告并取到工作上的指示”，党团委员和书记 “在会议之外与党部负责人经常商量苏维埃工作”，“党团委员和书记要出席苏维埃机关支部的会议”［14］p370。1934年3月，中共中央组织局还颁布了《苏区党团组织与工作条例》，对党团组织及工作制度作了更为具体明确的规定［15］p3215。在湘赣苏区，乡村苏维埃委员会议召开之前，党团 “开会详细预备苏维埃委员会议的工作和日程，具体地提出党的意见，以取得全体苏维埃委员的赞同”［16］p213。在湘鄂赣苏区，乡苏维埃选举时 “严厉防止党的指定和委派制度，党只能提出几个最积极能干在群众中极有信仰的党员名单去应选为苏（维埃政）府委员，要使工农兵的选举成为真正的民主选举”［14］p369。

2.乡村政权真正建立在群众民主选举的基础之上。这种与广大民众密切结合的基层政权体制，让苏区民众看到政府不是外力强加的，而是在乡村社会中自下而上创造出来的。这样的政府使广大人民群众比较充分地享有革命民主权利，赢得广大农民的拥戴和积极参与，极大地发挥了广大民众的主动性和创造性，从而最大限度地动员民众力量，保证革命战争和各项建设任务的完成。

3.乡村政权中开展各种社会工作的委员会是中国共产党整合人力资源的直接载体。乡村的委员会根据各自的职责分工，分别与自己直接联系的各类民众沟通，动员和组织民众参加各项由苏维埃政府主张的社会工作。通过各种委员会中的群众积极分子， “苏维埃就能够深入地方，有力地动员群众来完成党与中央政府所给他们的任务”［17］。苏区乡村的这些委员会还实现了人力资源的调配。优待红军委员会和慰劳红军委员会动员民众，为缺乏劳动力的红军家属提供义务帮助；土地委员会指导下的劳动互助社，解决劳动力不足的问题；教育委员会调剂知识分子，解决教员不足的问题；失业救济委员会调剂和帮助失业者就业，等等。毛泽东对乡苏下的委员会制度给予了高度的评价，认为 “这一制度的明确的统一的建立，将使苏维埃与民众的关系更加密切，将使一切苏维埃工作的执行得到雄厚的力量”。［1］p328委员会制度“把工作组成了网，对于乡代表会议的工作帮助是极大的”。［1］p290

4.依靠乡苏代表、委员会与群众团体，使乡村民众像网一样组织在苏维埃之下。苏区乡村政权通过乡苏代表密切联系群众，组织委员会形成乡村民众的核心层，另外又成立了贫农团、工会、互济会、反帝大同盟、合作社、乡村俱乐部等群团组织。在苏区乡村，“依靠于民众自己的乡苏代表及村的委员会与民众团体在村的坚强的领导，使全村民众像网一样组织于苏维埃之下，去执行苏维埃的一切工作任务，这是苏维埃制度优胜于历史上一切政治制度的最明显的一个地方”［1］p325。

四

毛泽东曾形象地比喻说：“我们要建立一个坚固的塔，就要从打下坚固的塔脚做起，我们要建立坚固的苏维埃，也要打下坚固的苏维埃塔脚，这就是城乡苏维埃了。”［11］中华苏维埃共和国临时中央政府成立后特别重视乡村政权的制度建设，留下了丰富的历史经验。当前乡村政权建设可从苏区乡村政权制度及其特征中得出以下启示：

第一，党和政府的关系是中国共产党在执政之始就认真探讨的课题。中国共产党时刻提醒自己，党是苏维埃思想上的指导者，要经过党团作用指导苏维埃，要防止党代替苏维埃或苏维埃代替党的倾向，但苏区初期出现的以党代政现象没有随着时间的推移和制度改进而得到完全克服。1933年11月，毛泽东在《长冈乡调查》中写道：“选举委员会在组织候选名单问题上没有起什么作用，只有党的活动。”［1］p286这种党政不分，以党代政的倾向，一方面使党的组织忙于行政事务工作，削弱了党的领导，另一方面又使政府机关受到束缚，从而降低苏维埃政权的作用，这是我们今天仍然要重点注意的问题。

第二，中华苏维埃共和国乡村代表会议制度，能够使乡村民众广泛地享有民主权利。乡苏维埃代表既把自己所联系群众的要求、意见带上去讨论议决，又将代表会议的决议及上级政府的指示带下来向固定的群众传达，并领导他们去执行，这就保证了政令与民情的畅通。国家的意志和政策通过同样构造的各级组织层层落实、层层传递，很快地传达到当时中华苏维埃共和国的普通民众中，最大限度地实现社会管理和社会动员。

第三，当前我国实行的乡村政治体制与苏区乡苏维埃之下实行的代表联系选民和代表主任制度的体制类似。乡是基层政权，村则实行村民自治，村的治理建立在真正的群众民主选举的基础之上，代表密切地联系选民，这是我们今天村民自治时仍要着力实践的。

第四，代表联系选民、委员会制度以及群众团体作用的发挥，特别是它们的成员相互交叉，有力的把乡村民众力量整合在一起，这就奠定了民主政治建设和社会发展的坚实根基。

第五，中华苏维埃共和国注意调查和吸纳群众在乡村政权建设实践中的制度创新。比较“一苏大”中央执行委员会第一次全体会议通过的《地方苏维埃政府暂行组织条例》和1933年12月中央执行委员会颁布的《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》，我们可以看到苏区乡村政权的制度创新。翻看1933年11月毛泽东所做的《长冈乡调查》和《才溪乡调查》，我们可以找到这些创新是通过调查群众在乡村政权建设实践中的制度创新并吸纳而上升为国家法规的。

［1］毛泽东文集（第 1 卷）［Z］.北京：人民出版社，1993.

［2］何友良.中国苏维埃区域社会变动史［M］.北京：当代中国出版社，1996.

［3］厦门大学法律系、福建省档案馆.中华苏维埃共和国法律文件选编［Z］.江西人民出版社1984年版.

［4］中共中央文献研究室、中央档案馆.建党以来重要文献选编（1921—1949）：第 4 册［Z］.北京：中央文献出版社，2011.

［5］江西省档案馆、中共江西省委党校党史教研室.中央革命根据地史料选编：下册［Z］.南昌：江西人民出版社，1982.

［6］中共中央文献研究室、中央档案馆.建党以来重要文献选编（1921—1949）：第 5 册［Z］.北京：中央文献出版社，2011.

［7］江西省档案馆.井冈山革命根据地史料选编［Z］.南昌：江西人民出版社，1986.

［8］中共江西省委党史研究室等.中央革命根据地历史资料文库·党的系统：第3册［Z］.北京、南昌：中央文献出版社、江西人民出版社，2011.

［9］江西省档案馆、中共江西省委党校党史教研室.中央革命根据地史料选编：上册［Z］.南昌：江西人民出版社，1982.

［10］韩延龙、常兆儒.中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编：第2卷［Z］.中国社会科学院出版社，1981.

［11］毛泽东.今年的选举［N］.红色中华：第 108 期，1933-09-06.

［12］梁柏台.今年选举的初步总结［N］.红色中华：第 139期，1934-01-01.