高官问责的制度要素分析：系统解构与发展困境

2012-12-22张创新

党政研究 2012年3期

赵蕾张创新

赵蕾张创新

对制度要素进行解构分析，是解释制度发展困境、探求制度发展规律与轨迹的有效学理路径，高官问责制度自产生以来，其制度要素体系经历了反复探讨与大量争论，并不断得以推进和完善：一方面，有关高官问责制度的主体已经取得了一系列观念上的共识，并形成了较为系统的运行机制与通用程序;另一方面，也产生了诸多理论分歧和现实矛盾，并由此导致其特有的发展困境。

高官问责;制度要素;问责程序;引咎辞职;制度程序

高官问责产生由来已久，但在中国却作为“新制”出现，是一个尚待学理解释和实践探索的“政治现象”。作为其最基本的制度要素，问责主体、问责客体与问责机制，无论在范畴界定、系统兼容，抑或是改革设计上都面临着双重境遇：危机情境下的改革风暴和既有的先进理念，为我国高官问责制度的构建带来了卓越的先期成效，而现有的制度基础和固有的政治传统，又使得问责制度的后期推进举步维艰、困境重重。解释并摆脱这种困境的有效方法之一，即是通过系统解构与深刻分析，明晰高官问责基本制度要素的内涵与范畴，以期实现其功能复位。

一、问责主体的基本范畴

问责主体是高官问责制度最为基本的制度要素之一，系指在问责机制中合法承担问责功能的组织、群体或个人。目前看来，包括中国在内的世界上大多数国家和地区普遍认可的问责主体主要包括五个方面。

1.权力机关

权力机关的问责被认为是民主社会最重要的追究政治责任的方式。“代议制议会的适当职能不是管理，……而是监督和控制政府，……这的确是广泛的权力，是对国民自由的足够保证。”〔1〕立法机关通常是以质询、调查、不信任投票等方式，启动对政府官员的问责。被问责的官员须对所问之事做出客观合理的解释和答复，如果官员无法回复立法机关的质询或立法机关对官员的解释不信任，则该官员还有可能受到立法机关的弹劾或罢免。

2.司法机关

依法治国必然要求依法行政。对于社会的每一个个体或组织，法律都具有强制性的约束力。因此对于政府及其公务人员的一切违法犯罪行为，司法机关都有权进行问责，行政官员也不例外。这要求行政官员除履行依法行政的积极责任外，还要承担因违法犯罪行为所导致的否定性法律责任，甚至包括违宪审查或行政赔偿等。

3.社会公众

一切公共权力归根结底属于人民。在我国，社会公众行使问责权利的途径主要是“自下而上”的舆论监督与压力，并产生强大的非强制性效应。而在一些民主政治比较发达的国家和地区，公民政治参与的积极性与成熟度都比较高，通过舆论监督、投票、举报等个人行为，或者借由社区、民间团体和非政府组织等形式，积极关注政府责任，尤其是政府高官的责任实现，并日益成为推进高官问责制度发展的核心力量。必须指出的是，尽管社会拥有加强问责的巨大潜力，但这种力量往往不能自发地体现在各种问责机制中，尤其是在问责理念和制度形成的初期，改革者必须设计新的机制，以充分引导和利用这种力量，通过赋予社会群体相应的权力和渠道，将其巨大的潜力转变为具体的行动，为公共利益服务。〔2〕

4.新闻媒体

马克思曾言，报刊按其使命来说，是公众的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的眼睛。〔3〕随着信息时代的到来和新闻自由的发展，公共媒体正在成为除代议机关之外，表达公众意愿的更为直接和可行的途径，其力量往往源于社会公众的舆论支持，却更容易产生巨大的问责效应。在西方，新闻媒体甚至被认为是立法、行政、司法三大权力之外的“第四种权力”。〔4〕

5.行政机关

这里指的是行政系统内部上下级行政官员之间的责任监督与追究。政府官员之间存在着若干向下授权、向上服从的权力链条，任何官员都是这种权力链条上的一个纽结，都要承担对上服从、对下管理等责任，因此也都扮演着问责主体的功能角色。另一方面，各级政府官员还须接受行政系统内部特殊监察部门的监督和质询，并作出解释。

有学者指出，按施动者进行划分，问责行为分为同体问责和异体问责①我国学者杜钢建认为，所谓同体问责，是指执政党系统或者行政系统内部的问责，而异体问责的内容则主要是五大涉宪主体之间的问责，它包括人大代表对政府的问责制、民主党派对执政党的问责制、民主党派对政府的问责制、新闻媒体对执政党和政府的问责制、法院对执政党组织和政府的问责制。参见杜钢建.走向政治问责制〔J〕.决策与信息，2003(9)：1.，则上述五种问责主体中，前四种应属异体问责，第五种应属同体问责。异体问责较之同体问责无疑是一种更有效、更符合民主政治精神的问责机制。政府作为理论上的民意代表，实践中并不总是能够真正地代表最广泛的公共道德认同。更何况，这种道德认同在现阶段是很难依靠政府自身的力量得以实现的，这就需要异体问责通过外部监控最终促成政府的自律。

二、问责客体的基本界定

顾名思义，高官问责的客体必然是政府高级官员，是政府系统内部从事非专业性工作，并且参与高层决策的官员。但在实际的制度设计中，各国、各地区对于问责“高官”的界定却是五花八门、各有不同，主要包括以下几种情形。

1.按责任性质界定——政务官

这在西方国家比较普遍，即问责的主要对象是居于官僚系统金字塔“塔尖”的政务官 (民选官员)。很多西方国家将政府公职人员划分为政务官与事务官，两类官员分途而治，这是西方问责制构建的关键所在。其中业务官不参与政策的制定而只负责政策的执行，实行功绩制管理;政务官则实行问责制，对其制定的政策及执行效果向议会负责，他们在任期内必须为自己的言行、所属政党及自己的下属承担政治责任、道德责任和行政领导责任。

2.按责任制度界定——行政首长

将行政首长纳入到高官问责制度的范畴，主要缘于我国一直以来推行“行政首长负责制”的既有惯例。这是一种突出行政首长的特殊地位与作用、与合议制 (又称集体领导制)相对应的领导制度。行政首长是指依法行使行政权、管理国家行政事务的行政机关的首长，即享有最高职权的正职负责人。通常，行政首长主要享有以下职权，并就这些职权和行为接受监督和问责：(1)对行政机关的目标及实现途径等重大问题的决策权;(2)对行政机关各种活动的指挥权和协调权;(3)对直接下级人员的任免权和奖惩权;(4)对人力、财力和物力的支配权;(5)对上级机关的建议权和提案权;(6)对下级人员的授权;(7)对外工作的代表权。〔5〕目前我国重庆、深圳、海南等地相继出台了一系列问责办法，都明确限定和指向了行政首长。

3.按职务级别——领导 (干部)

领导原本就是一个相对模糊、难以界定的概念。巴纳德 (Bass，B.M.)曾在总结各种学派和观点的基础上，提出了有关领导的11种界定：领导意味着群体过程的中心;领导意味着人格及其影响;领导意味着劝说服从的艺术;领导意味着影响力的运用;领导意味着一种行动和行为;领导意味着一种说服的形式;领导意味着一种权力关系;领导意味着一种互动中逐渐形成的结果;领导意味着一种分化出来的角色;领导意味着结构的创始;领导意味着一种实现目标的手段。〔6〕至于领导干部则是一个具有很强的中国色彩的政治名词，主要是指由各级人民代表大会及其常务委员会选举产生或决定任命的政府组成人员。在问责制度的改革风暴中，领导干部因其手中握有重权并在公共管理中担任重要角色，必然成为问责的矛向所指，但在具体的制度设计和操作过程中，“领导干部”却成为了一个模糊的“灰色地带”，精确标准和界定的缺失，使得这一问责客体面临了诸多的改革困惑。

4.几个需要强调的问题

尽管有关问责“高官”的界定并未达成制度上的统一和学理上的共识，但每一种制度设计都应考虑到以下几个方面：

对所涉及部门和级别的规定。即问责制度所涉及的主要包括哪些部门以及哪些级别的政府官员。在部门类别上，应详细指明问责制度是否适用于政府机关、立法机关、司法纪检机关以及其他直属机构、特设机构或派出机构等;在纵向级别上，应规定约束对象适用于中央级或地方政府部门具体的问责级别。

对正副职的规定。通常而言，主要官员问责制度的约束对象都指向部门的正职主管官员，但同时应明确规定其所约束的官员是否包括其他承担主管工作的副职，如果包括还须明确副职将承担哪些内容和性质的责任，避免在问责制度运行中出现错问、替代甚至混乱。

对政党因素的考虑。政党政治的发展使得行政问责制度不得不考虑政党领袖在公共行政中的权力影响和责任承担。在进行问责制度的设计过程中，理应明确规定问责对象是否包括政党领袖和主要负责人，及其承担责任的具体内容。

三、问责机制的基本环节

问责机制是高官问责制度最为关键的运行要素，其程序与环节的科学有效直接决定了整个问责制度的功能效果。中国内地的官员问责制主要是指对特定部门的主要领导或行政首长不履行或不正确履行法定职责，致使其领导的机关 (系统)政令不畅、秩序混乱、效能低下，损害公共利益或行政管理相对人合法权益，造成重大失误或不良社会影响的行为，依照规定予以过问并追究责任的制度。①这一描述参考了目前国内若干地方办法或法规对于官员问责制的界定。

1.问责事由

问责的事由，即什么情况可以引起对相关官员的问责，也可称为“问责的触发机制”〔7〕。

(1)效能低下，执行不力，管理不善。通常包括无正当理由未能按期完成工作任务，未能贯彻落实国家的方针政策、上级决定和指令;在重大自然灾害、事故和突发事件中未能及时、妥善、有效处理和组织有关救援工作;瞒报、虚报、迟报重大突发事件或重要情况、信息和数据;因疏于管理、处置不当引发群体性事件，致使国家和人民利益、行政管理相对人合法权益遭受严重损害等。

(2)违反依法决策、科学决策和民主决策要求，发生重大决策失误。通常包括超越部门权限擅自决策，或重大决策事项和专业性较强的决策事项不按照规定的议程进行决策、公示和多方论证;部门直接负责或者直接管理单位负责的重大建设项目发生重大失误或存在严重质量问题;违反规定安排使用财政资金、国有资产，造成资金浪费或国有资产流失等。

(3)未做到依法行政或治政不严、监督不力。通常包括制定发布的文件或政策与上位法或上级政策相抵触;本部门工作效率低下，服务质量差，群众反映强烈;监督管理不力，致使机关工作人员多次发生滥用职权、徇私舞弊和失职、渎职等严重违法、违纪行为;指使、授意、纵容本部门工作人员弄虚作假、阻挠干预监督检查;非法干预市场经济活动，或者对扰乱市场经济秩序行为监管不力或纵容、包庇;违规选拔任用干部，或用人严重失察、失误，造成严重后果等。

(4)在商务活动中损害政府形象或造成重大经济损失。通常包括在招商引资活动中违法违规承诺优惠政策或给予信用、经济担保的;在政府采购活动中，不进行招标投标;在资金融通活动中违反国家金融法规和有关政策规定等;在公众场合发表有损政府形象的言论;违反规定泄漏国家秘密或者所掌握的工作秘密;利用工作之便掌握的未公开信息为自己或者亲属牟取利益;其他行为失于检点，举止不端，有损公务员形象等。

2.信息来源与问责方式

根据中国内地目前出台的官员问责法规，可以作为启动问责程序的信息来源主要包括：(1)公民、法人或其他组织署名的附有相关证据材料的检举、控告材料;(2)上级领导机关的指示、批示;(3)人大代表、政协委员提出的问责建议;(4)审判机关、检察机关提出的问责建议;(5)审计、行政监察或其他政府系统内部的法制督查机关提出的问责建议;(6)部门工作考核结果;(7)新闻媒体曝光的材料;(8)其他反映部门行政首长存在问责情形的材料。

可以纳入正式程序的问责方式主要包括行政系统内部的问责、司法机关对行政官员的问责和各级人大对行政官员的问责任。

行政系统内部的问责方式主要包括取消当年评优评先资格或扣发奖金;诫勉谈话/告诫;责令限期整改;责令作出 (书面)检查;(通过具有一定影响力的新闻媒体)公开道歉;通报批评;调整工作岗位或建议调整工作岗位;停职反省;责令辞职;建议免职;劝其引咎辞职，以及法律法规规定的其他方式。同时多数地方出台的问责法规都明确指出，上述问责方式可单独或合并采用。

如果被问责官员同时触犯了法律，则应移交司法机关，依有关规定进行法律责任的追究。

各级人大对行政官员的问责方式主要包括质询、调查和罢免。我国宪法规定了全国人大对国务院及国务院各部、各委员会有提出质询案，并启动特定问题调查的权力，同时地方组织法也相应地规定了地方各级人大的质询权。罢免是全国及地方各级人大通过对大会主席团提交的相关议案进行表决，依法解除违法违纪或不称职的政治官员职务的权力，这一问责方式同样得到了法律保障。

3.问责程序

(1)启动问责。在我国，通常上级行政首长是比较普遍的启动者。例如《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》规定，只有市长可以根据该办法的规定或合法的举报、建议，决定启动问责程序;《深圳市人民政府部门行政首长问责暂行办法》限定市长可以提请市政府常务会议决定启动问责程序;《海南省行政首长问责暂行规定》亦限定，省长可以责成省人民政府办公厅或者监察厅组成调查组进行调查核实，并召开讨论会议，作出问责或者不予问责的决定。

(2)责任调查。首先，上一级行政首长或其委托的副职责成被问责的行政官员当面汇报情况，并据此向本级①此处的本级、同级是指与问责主体，即“上一级行政首长”同级的行政机关或官员。下同。政府常务会议提交建议、讨论追究责任的方式，或者责成同级有关监察部门调查核实;有关监察部门调查结束应提交书面调查报告，上一级行政首长根据调查结论决定是否对相关行政官员进行问责。如需追究责任，仍须提交本级政府常务会议讨论。被调查的行政官员可在会议上进行陈述和申辩;上一级行政首长根据政府常务会议的讨论结果决定追究责任的方式，并由本级政府相关部门书面通知被问责的官员。

(3)责任追究。被问责官员违反政纪、决定给予行政处分的，应交由上一级监察部门依照有关规定和程序处理;违反党纪的，应移送组织纪律检查机关处理;违法犯罪的，应移送司法机关依法处理;对问责决定不服的，可以按照规定的程序和期限进行申诉。

(4)离职处理。如果被问责官员被责令辞职，应当在限定期限内向任免机关提出书面辞职申请，并按有关规定办理辞职手续。如属引咎辞职，则以书面形式向有关部门提出辞职申请后，由组织 (人事)部门对其辞职原因等情况进行了解审核和集体研究，并作出同意辞职或者暂缓辞职的决定，再按照有关规定办理辞职手续。此外，引咎辞职的行政官员涉嫌违法犯罪的，应同时依照相关的法律法规和规章规定追究相应的法律责任。②必须强调的是，无论是行政处分，还是引咎辞职，我国内地官员问责制的做法都是辞去领导职务，而非脱离公务员队伍。

四、我国高官问责制度要素的发展困惑

制度本身在设计理念与运行技术上的不完善，是任何政府改革初期都将面临的困惑和情境。制度要素在界定与设计层面显现的不足和失败，引致了我国高官问责制度在从“新制”向“良制”蜕变过程中，亦不可避免地面临了一系列困境。

1.权力机关的缺位

如前所述，权力机关的问责是异体问责最基础、最核心的机制。我国的高官问责途径已经涉及到了同体问责和异体问责两个领域，但各个问责主体尚未实现权利的明晰与角色的复位，其问责功能亦没有得到充分的实现和发挥。尤其是加强人大的刚性问责功能，已成为我国高官问责制度设计中一个最为关键的突破口。

我国宪法明确规定，各级行政机关由人大产生、对人大“负责”。这里的“负责”所强调首先是政治责任。各级人大作为我国的权力机关，实现异体问责功能的途径主要是质询与罢免。但由于上述规定始终存在重实体、轻程序的特性和传统，间接导致了各级人大及其常委会的刚性问责，即罢免功能的不足。③我国宪法虽然规定有人大的罢免制度，但目前也主要是对违法犯罪的官员才实行。目前来看，高级官员的辞职多是由上级政府或党组织促成，仍属于传统的“自上而下”的行政或组织处理，而对领导干部具有法定任免权限的人大，只有在被问责官员需要辞职的情况下，才依程序处理被问责官员的辞职申请，其在诸多层面的缺位或者被忽视，意味着公共权力在公共部门内部的分配关系并未发生改变。事实上由政府责令人大选举或任命的官员辞职，不仅于法无据，更重要的是颠倒了人大与政府之间监督和被监督的关系。〔8〕作为权力机关的各级人民代表大会出现“集体失语”的现象不能不令人深感遗憾。

高官问责的出现是一种政治进步的体现，但最关键的是寻求保证其有效运转的持续性动力。毕竟改革的发生不是哪个官员觉悟的结果，政府对于自身的改革也不是必然地具备坚定且持续的信念。只有依靠外生的力量制衡，才能够保证行政改革始终向着民主化、科学化的方向推进。因此在问责制的成长过程中，如何发挥权力机关“异体问责”的作用，对于制度的发展和完善具有决定性意义。

2.责任标准的模糊

在问责制创设之初，模糊甚至混乱的责任划分标准势必在很大程度上制约问责制度的监督效应。这一点在我国发展问责制度过程中体现得尤为明显。

(1)行政官员的多重身份。我国实行党管干部原则，同时人大代表未实行专职制和常任制，因此多数政府官员同时又是党员，还有些是人大代表。不同的政治身份要求政府官员向不同的对象负责。按照公共行政理念，政府官员所负责的对象是行政机关;按照政党政治的要求，党员应该向其所属的政党负责;按照代议制的要求，民选官员应向代议机关负责，同时代表应该向其选民负责。这种多重身份导致政府官员在责任划分和承担中混乱。因此当务之急是明晰官员在党、政及人大三个系统中的责任身份和责任关系。

(2)正副职之间权责界限的模糊。根据我国各级组织法的有关规定，乡 (镇)以上人民政府直至国务院都实行行政首长负责制，即行政首长个人对其所在的行政机关职权范围内的事宜负有处理的全权，并承担相应的责任。但宪法规定，地方各级政府的“副职”并不是首长提名或决定，而是由同级人大选举产生或罢免，即副职与正职首长的产生程序完全一样。但宪法和法律并未明确规定副职如何承担责任，是作为行政机关一员向首长负责，还是独立于首长之外向产生他的人大负责?这些标准至少在目前看来都是模糊和随意的。

(3)部门之间的职权交叉。我国政府部门间职权不明的问题由来已久，这给责任的确认带来了很大困难。对于某一事项，往往上、下级行政机关都有管辖权，平级的不同部门也都有管辖权。职权的交叉导致严重的责任模糊和相互推诿。目前对于我国内地的问责制度而言，比较容易推行的办法是启动和运行问责时令所有拥有相关职权的行政官员共同分担不同程度的责任。但这只是权宜之策，最为根本的解决途径还在于进一步完善政府组织法和授权法。〔9〕

3.问责程序的混乱

从发展阶段上看，问责制度可以划分为行政性问责与程序性问责①有关问责的行政性与程序性，可以参见毛寿龙.行政性问责与程序性问责〔J〕.决策咨询，2004，(8)：45;郭光东.“问责风暴”背后的制度四问〔EB/OL〕.http：//www.nanfangdaily.com.cn/zm/20040708/xw/ttzs/200407080010.asp，2004-07-08.，前者的特征是：(1)问责的依据是行政性的，如行政性文件或者行政首长的临时性决策;(2)在权力配置方面，问责往往取决于领导人的意愿和意志;(3)与有权力的行政领导人相比，需要承担责任的往往是下级官员，在问责过程中处于十分消极被动的地位。上述特征使得问责实践很不稳定，也很难形成长期化的效果。与行政性问责相反，程序性问责的特征是：(1)问责有充分的法律依据;(2)在权力配置方面，责任是一项制度，其力度由法律确定，其中引咎辞职则完全取决于官员自身的意愿;(3)关于承担的责任，除引咎辞职外，其他外在的责任都通过一定的程序来确定;(4)在问责过程上，给问责双方充分、平等的发表意见的机会，同时为被问责官员提供有效的权利救济渠道。行政性问责往往是问责制发展的初期阶段，但要实现问责机制持续有效的运作，就需要进一步走向程序性问责。

在我国，尽管各地方政府关于行政问责的制度建设正在如火如荼的进行之中，但如前所述，其面临着诸多关于合法性和程序、标准等方面的发展困境，一些地方政府出台的行政首长问责暂行办法中对行政部门“一把手”辞职的规定，更是恐有违宪之嫌。要解决这些问题，关键是从行政性问责走向程序性问责，即把问责制度法律化、制度化，通过立法的形式完善而不是行政命令来实施，这才是防止问责制流于形式或陷入“人治”误区的关键。

我国问责制度缺乏程序化规范还表现在对问责官员的后续管理措施尚不够明确。从目前推行的情况来看，许多地方都对引咎辞职和被免职的官员采取了“保留原级别，由组织上重新安排工作”的措施。这一方面可能与“一地失职，易地为官”没有什么区别，势必弱化问责制度本身的严肃性和正面效应。尤其在社会心理方面的伤害更为深远;而另一方面，一些地方官员在去职一段时间后的正常起复又招致议论。比较切实可行的措施是建立对于引咎辞职官员的跟踪机制，对其辞职缘由及辞职后具体去向和工作表现保持关注，既不能因为一时过失而埋没人才，也不可以让某些人经此曲线复职。②国内学者张成福认为，“这关键取决于他犯的是什么错。……如果官员仅是道义上的责任，那么可能被重新任用。……只是这一合理的行为亟需程序上和制度上的佐证与支撑。”参见：中国被问责官员：部分复出关键要看犯了什么错〔EB/OL〕.http：//news.qq.com/a/20050523/001445.htm，2005-05-23.《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》中也明确规定：“对引咎辞职的领导干部，可根据实际情况安排适当职务，其工资等待遇根据新岗位确定。”

4.引咎辞职的滥用

引咎辞职是高官问责制度中诸多问责方式中的一种，源于官员因其过失行为对道德责任的承担，它更多的是一种以自愿为前提的个人自觉行为，而非强制行为或行政处分。引咎辞职就其本义而言，主要压力来源于公众 (社会)的舆论谴责，及个人在道德、良知上的自我愧疚，这就是引咎辞职区别于法律追究、行政处分和政治罢免的特别之处。这种“自愿”的承担责任的个人行为，由于其影响广泛、易于“操作”等特性，往往在问责制度产生或创设之初，被作为回应和挽回民意、承担政治责任的主要手段。但在缺乏合理制度规范的条件下，也存在着较大的滥用风险，进而减损高官问责的制度效应。

目前我国一些地方出现了引咎辞职扩大化和滥用的趋势①关于这种扩大化，比较典型的案例是2008年，昆明市呈贡县投资促进局副局长因在开会时打瞌睡被昆明市市委书记仇和点名批评，后在有关部门的压力下引咎辞职。。应该说，引咎辞职只适用于那些工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任的政府官员，而不是说凡是下属或辖区内发生问题，就一定要求相关的领导干部引咎辞职，否则，不但不能发挥引咎辞职应有的警戒作用，反而会泛化领导干部的责任范畴，甚至还会为个别人实施打击报复提供便利。鉴于我国目前的政治发展程度不高、相关政治制度的缺位、政务公开程度较低、某些传统消极的官场文化仍然存在等，上述现象无疑会对引咎辞职的客观效果产生消极影响，甚至导致其善始不善终。

有鉴于此，在问责制度创设过程中，有必要对引咎辞职进行定性分析：一是明确可以提请引咎辞职的官员级别。引咎辞职的适用对象应仅限于通过民选或政治任命产生的政务类官员及其他担任重要职务的领导者，而不应包括其他公职人员;〔10〕二是明确可以提请引咎辞职的责任级别。既要防止一些恶性重大事故的直接负责人欲以引咎辞职作为保护伞而逃避责任，又要避免以引咎辞职代替官员问责，不论责任大小动辄就要引咎辞职的情况;三是切忌将引咎辞职作为官员问责的“万金油”。即使行政失范行为及其主要责任人均符合上述两条标准，也不意味着就一定要引咎辞职。对此，有必要建立健全引咎辞职的批准制度，责成人大对于引咎辞职的原因、性质、责任划分以及辞职干部的个人态度等进行公平、公开、透明的调查，从而保证引咎辞职的合理性和有效性。此外，也可以考虑建立官员政绩评估档案，作为其辖区内发生重大事故后，确定对其进行何种问责的标准并予以公开，使公众与民意机关能在知情的前提下作出理性的判断。

制度变迁理论认为，制度就其本质而言是一系列规则组成的体系，而其有效性最终依赖于各个子系统或要素独立的有效性以及彼此之间的协调运作。高官问责制度是一项庞杂的复合制度体系，其涉及的权责关系及利益制衡十分广泛，任何一个因素的缺失或冲突都会直接或间接导致问责制度的无效性，而这种无效性最基本的体现就是问责制度及其基本要素在构建、兼容和运行等若干环节遭遇矛盾和困境。如前所述，我国高官问责制度要素在现实改革设计中所面临的每一个问题，几乎都可以从传统的政治痼疾与制度基础中找到解释和说明，这也是其经历了先期的改革风暴与快速发展之后，频频陷入理论困境与发展误区的深层原因。在这种情境下，中国历来的渐进式改革模式仍然是有效的发展思路之一，即通过规避剧烈的改革波动和制度顽疾，在有限的改革空间中取得一系列小步伐的成就和增益价值，从而为整体的根本性变革积累观念上的共识与现实的支撑。毕竟每一次政治理念的改进，每一个制度要素的健全，以及每一项相关制度的推进，都将成为问责制度持续发展的正向推力，并最终将这项“新制”纳入到通往“良制”的改革轨线。

〔1〕〔英〕约翰·密尔.代议制政府〔M〕汪瑄译.北京：商务印书馆，1984.80.

〔2〕World Bank Experts Group.Social Accountability in the Public Sector：a Conceptual Discussion and Learning Module.New York：The International Bank for Reconstruction and Development＆TheWorld Bank，2005.21.

〔3〕马克思恩格斯全集：第6卷〔M〕.北京：人民出版社，1957.275.

〔4〕周亚越.行政问责制研究〔M〕.北京：中国检察出版社，2006.162.

〔5〕夏书章.行政管理学〔M〕.广州：中山大学出版社，1991.96.

〔6〕Bernard M.Bass.Handbook of Leadership：ASurvey of Theory and Research.New York：Free Press，1990.98.

〔7〕张贤明.官员问责的政治逻辑、制度建构与路径选择〔J〕.学习与探索，2005，(2)：56-61.

〔8〕杜钢健.危机管理与政治问责制〔J〕.新东方，2003，(5)：4-10.

〔9〕王成栋.政府责任论〔M〕.北京：中国政法大学出版社，1999.166.

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D630.9

1008-9187-(2012)03-0092-06

教育部社会科学规划基金项目“政府官员问责：标准体系与制度设计相容性研究”(10YJA810035)

赵蕾，上海大学管理学院工商管理系讲师，博士，上海 200444;