两江新区行政管理体制架构设计探索——基于对浦东及滨海新区实践的借鉴

陈文权 文茂伟

两江新区行政管理体制架构设计探索
——基于对浦东及滨海新区实践的借鉴

陈文权 文茂伟

科学合理的行政管理体制是两江新区开发开放能否顺利推进的重要保证。浦东新区和滨海新区行政管理体制改革实践值得两江新区借鉴。在设计两江新区行政管理体制架构时，需要妥善处理理想体制与阶段性体制、集权与分权、管理幅度与管理层级、政府与企业、政府与社会的各种关系。“在现行模式基础上扩大管委会权限”、“统一行政区划、增设功能区管理机构”和“建立服务型新区政府”三种管理模式分别适用于两江新区三个发展阶段——开发启动阶段、全面建设阶段和成熟运行阶段。

重庆;两江新区;浦东新区;滨海新区;行政管理体制

重庆两江新区是继上海浦东新区、天津滨海新区之后，我国第三个副省级经济开发区，也是我国内陆唯一国家级新区。设立两江新区是继三峡工程百万大移民之后，中央赋予重庆的又一重大历史使命。科学合理的行政管理体制是两江新区开发开放顺利推进的重要保障。作为先行者，浦东新区和滨海新区在行政管理体制改革方面积累了宝贵的经验教训，值得两江新区学习借鉴。本文在归纳浦东新区和滨海新区实践启示基础上，提出构建两江新区行政管理体制架构的建议。

一、两江新区现行“1+3”行政管理体制

两江新区位于重庆市主城长江以北、嘉陵江以东，包括江北区、渝北区、北碚区三个行政区部分区域和国家级经济技术开发区、高新技术开发区和两路寸滩内陆保税港区，规划面积1200平方公里，其中可开发建设面积550平方公里。两江新区战略定位准确、明晰，根据国务院批复，重庆两江新区被赋予五大功能定位：一是统筹城乡综合配套改革试验的先行区;二是内陆重要的先进制造业和现代服务业基地;三是长江上游地区的金融中心和创新中心;四是内陆地区对外开放的重要门户;五是科学发展的示范窗口。依据功能定位，两江新区确立了“一心四带”产业规划——江北嘴金融中心及中央商务区 (一心)、都市功能产业带、物流加工产业带、生态低碳产业带和先进制造产业带 (四带)。

目前，两江新区采取“1+3”的管理体制，即在开发建设领导小组领导下，由新区党工委、管委会具体负责两江新区的统一协调、统一政策、统一规划、统一宣传、统一口径。重庆市政府设有两江新区开发建设领导小组，领导小组下设两江新区管理委员会 (党工委)。在开发任务执行上，两江新区党工委、管委会会同江北、渝北、北碚三个行政区实施“1+3”的开发模式，平行推进。开发平台采取“三拖一”模式：北部新区、两路寸滩保税港区管委会是市政府直属派出机构，市政府委托两江新区管委会代管，再加上由管委会直管两江新区开发投资集团有限公司(负责两江工业园区的开发建设)，三个平台共同拉动两江新区经济发展。两江新区社会管理事务仍然由江北、渝北、北碚三个行政区管理。

二、浦东和滨海新区行政管理体制改革实践的启示

浦东和滨海新区在各自20年左右发展历程中，不断进行行政管理体制改革探索，积累了大量经验教训，值得两江新区借鉴，加以归纳，主要有以下几点。

1.妥善处理理想体制与阶段性体制的关系，以理想行政管理体制建立为目标，针对不同开发时期实际情况，分阶段渐进式推进体制改革，切实保障开发工作顺利进行

开发区建设不是一蹴而就，开发区的行政管理方式也总是在经历不断调整之后，逐渐趋于合理。开发区的不同发展阶段和不同区域对政府职能有不同要求，有关政府大或小、强或弱的探讨需要服从于开发开放的实际要求，对政府边界的界定永远是在政府与市场和社会的互动中形成。既有实践表明，我国地方政府通常在开发区建设启动初期，以强势地位集中土地、资金等重要市场要素，并制定相关政策，强力推动开发区建设迅速取得绩效。当开发区发展日益成熟，不再只具有单一经济形态，逐步向功能综合、各有特点的城区发展时，政府经济管理功能将更多地体现在保障市场主体竞争有序方面。而且，对于像滨海新区这样的整合已有功能区和行政区形成的综合性开发区而言，在开发中还会受到旧的体制机制困扰，行政管理体制改革更具复杂性，更需要根据现实发展情况，分阶段逐步推进，在不同发展阶段采取不同体制。

滨海新区走过了比浦东新区更加艰辛曲折的行政管理体制改革之路。从决定开发滨海新区到滨海新区成为统一的行政区划，整整经历了近16年时间。在滨海新区统一为行政区之前，曾有过条块分割，政出多门、权责不清、分工不明现象。两江新区与滨海类似，也是整合已有行政区形成的，行政管理体制建立与完善也会有一个不断调整过程。在各阶段具体管理体制的改革创新中，一方面要充分考虑体制机制调整的可行性、可操作性和改革成本，另一方面应该以理想体制为目标，使现阶段的制度安排为理想体制的建立累积基础、做好铺垫。

2.妥善处理集权与分权的关系，建立统一的、高规格的领导机构和结构优化、责权界定明确、分工合理的行政管理架构，保障各开发主体形成合力

在集权方面，一个统一的、高规格的领导机构是跨行政区开发所需要的强有力组织保障。对于一个分属不同行政区而且内部有多个互不隶属的经济开发区的区域进行一体化统一开发，没有一个统一的领导机构是不可想象的。如无同一的领导机构，各行政主体为了自身利益，通常会各自为政，无法形成合力、协调发展［1］。领导权的集中是开发主体形成合力的必要条件;领导机构较高的行政级别和较大的权限是保证建设工作顺利开展的重要条件。浦东新区的快速发展无疑得益于开发区建立初期就设置了统一、高规格的领导机构，而滨海新区在相当长时间内发展受到一定程度制约与其领导机构所获授权不足直接相关。吸取滨海新区的教训，重庆市委市政府应该在考虑实际需要和可行性的前提下，尽可能充分地对两江新区管委会予以授权，尽快使新区管委会真正具有统一领导、统筹安排、统一协调和监督考核各开发主体的职权，使其能有效整合各种发展力量。

在分权方面，建立符合现代政府理念、结构优化、责权界定明确、分工合理的行政管理架构是开发区发挥整体优势、科学发展的体制保障。在浦东行政管理体制改革创新中，围绕开发功能，按照“分权”路径，有效供应了制度安排，推动了经济社会的协调发展。其横向“分权”特点在于明确界定政府与市场、社会的关系：其纵向“分权”特点在于不同行政层级明确划分事权，按照利益主体关联度和公共性、有效性优化管理链，实现扁平化管理［2］。浦东在新区建立之初，突破原有按微观经济主体细分行业管理的模式，取消各类行业主管部门，建立统一的综合经济管理部门，通过机构职能的瘦身，把市场中各经济主体成长的空间释放出来;同时，培育各类中介组织，作为政府与企业之间联系的桥梁和纽带，提供公共服务;在简化管理层级上，大规模撤并街镇，实现区域集约发展;在重点开发区域设置专门的管理机构和功能型开发公司，直接负责土地开发、运营和招商引资等工作;开发功能之外的相关社会管理和建设任务，全部交由街镇管理机构承担，便于开发区集中精力高效率推动开发建设。借鉴既有经验，发挥“后发优势”，两江新区在进行制度设计时，应该在“集权”和“分权”上作出科学合理安排，走出“一统就死，一分就乱”的怪圈。

3.妥善处理管理幅度与管理层级间的矛盾，充分发挥功能区管委会这类过渡性体制的积极作用，避免出现管理死角

顺应信息化社会的要求，现代行政管理结构日趋扁平化、网格化，以便精细、专业、高效地回应社会基层需求。浦东与滨海新区均需要在较大的空间范围内实施有效的行政治理，面临管理幅度与管理层级间的矛盾。是划小管理面积，以实现对区域内的精细化管理、快速反应，还是扩大管理范围，以实现相关、相邻、相近区域的整体规划、联动发展，避免资源分散;是通过增减管理层级来扩大或缩小管理幅度，还是另辟蹊径，调整改造整个组织结构的纵向维度，这些都需要积极探索。浦东在多年的调整中，在行政管理末端，撤并街镇、联村并居，扩大管理区域;在区级层面，则是不断划小管理范围，先是在整个区域建立城、郊两个派出机构，分别委托和授权，再进一步由城郊两个区域划成六个以产业功能为特色的区域。滨海新区2009年成为一个统一的行政区之后，也采用了类似做法，组建了城区管理机构和经济功能区管理机构两类区委、区政府的派出机构。

行政体制改革的总体方向是归并机构、实现机构扁平化。但依据浦东与滨海新区实践得以发现，转变政府职能不能为转变而转变，政府瘦身过程中不能形成管理真空。设置作为派出机构的功能区管委会和城区管委会，的确在区政府和乡镇之间增加了一个层级，但却有利于避免出现管理真空问题。功能区管委会和城区管委会的设置，可以看作是一种过渡性的体制，是在开发区经济社会发展还不够成熟阶段，为应对管理幅度过大难题，切实提高基层管理机构行政效率而采用的权宜之计。两江新区同样面临管理幅度大的问题。两江新区可以借鉴浦东和滨海新区的做法，在适当时候创造性地采取类似功能区管委会这样的过渡性体制。

4.妥善处理政府与企业的关系，在开发建设早中期，充分发挥党政企联合开发模式的优势，促进开发工作的快速、有效推进

改革开放以后，中国政府由全能政府向弱化经济职能和社会职能、加强行政管理职能取向转变。但改革开放三十年的发展向我们表明，向市场经济转型并不是不需要政府的力量。浦东开发开放是现代化进程与城市化进程的统一，其主要特征之一就是政府在此进程中发挥主导作用。确立以政府全资公司为主体启动与主导开发模式是浦东新区开发的一个重要特征。在滨海新区的发展中，许多大项目同样是在政府决策与支持下开展起来的。在开发区建设的初期到中期，天津经济技术开发区的“党政企合一”、高层次、高授权、高自由度的体制框架整合了三方优势——在党委的领导下，管委会和总公司职能互为补充，大大提高了办事效率［3］。

党政企联合模式在启动开发阶段具有有效性，但需要认识到“党政企合一”发展模式固有的局限性。有效的微观经济活动无法脱离市场主体分散决策，当新区的开发建设进入相对成熟阶段，政府全资开发公司应该逐步转型，实现政企分开，政府应将工作重点转向提供优质的公共服务，供应公平公正的市场环境，以利于各类市场主体发育与发展。在两江新区的开发建设中，政府和政府全资开发公司如何“有所为与有所不为”同样是需要动态研究的大课题。

5.妥善处理政府与社会的关系，按职能模块设置大系统综合管理机构，同时积极培育中介组织，探索形成“小政府、大社会”的理想管理格局

行政管理体制改革的重要内容之一是政府职能转变。政府职能涉及政府与市场、政府与社会、政府与公民之间的关系。浦东新区在开发开放过程中，致力于转变政府职能，积极培育各类中介组织，逐步形成了“小政府、大社会”的格局。“小政府”体制必须以“大社会”组织作为依托，即将相当部分原由政府承担的社会职责交社会组织承担。“大社会”形成是一个漫长的过程，需要在构建“小政府”同时，开放空间，积极扶持中介组织发展。浦东新区为政府职能转变“找替身”，先后建立了投资服务中心以及法律、会计、审计、计量、统计等社会中介组织。

两江新区同样面临经济社会综合发展问题，必须妥善处理政府与社会的关系，既需要搭建科学合理的政府管理架构，又需要积极培育各类中介组织以承担社会管理和公共服务职能，从而真正实现强化行政职能，弱化经济职能和社会职能的目标，探索建立“小政府、大社会”理想管理格局的路径。

三、两江新区行政管理体制架构设计方案

如前所述，两江新区涵盖三个行政区的部分区域，两江新区可以用作行政管理体制架构设计的“图纸”远不如当年浦东“单纯”，相反其“历史包袱”不亚于滨海新区。设计两江新区的行政管理体制架构，既要以现代政府管理理念为指导，又要充分考虑到原有体制的路径依赖问题。依据这一原则，以下对两江新区的行政管理体制架构建议性地提出三个阶段性方案。

1.开发启动阶段：维持现行模式，扩大管委会权限

现阶段维持“1+3”管理模式有利于为两江新区又好又快发展奠定良好的硬件 (基础设施建设)和软件 (管理体系和管理能力建设)基础，但需要进一步明确管委会作为开发建设领导小组办事机构的地位，培育管委会权威，适度扩大管委会 (党工委)权限，加快推进工业开发区基础设施建设，同时积极推动江北区、渝北区政府职能转变，切实开展培育社会中介组织的试点工作。具体需要做好以下方面工作：

第一，赋予管委会完整的人事、财政和土地等方面的权力，加强管委会在制定发展规划、统筹产业布局、推动基础设施建设、协调处理重大问题等方面的组织领导职能。第二，完善并加强新区管委会的组织结构建设，使之能够对各行政区政府以及各开发区管理机构的经济行为构成有效约束，实现统筹发展。第三，合理界定新区管委会、各行政区和各开发区的职责范围，推进行政区政府职能转变，一方面强化管委会的经济管理职能，另一方面强化行政区的社会管理和公共服务职能，弱化其经济管理职能。尤其应积极推进江北区、渝北区政府职能转变，整合相关机构，精简人员，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。第四，在管委会统筹下，区—乡镇两级政府借鉴浦东经验，积极推进培育社会中介组织的试点工作，为中介组织承接部分社会管理职能打好基础。

2.全面建设阶段：统一行政区划，设立功能区管理机构

统一两江新区行政区划，将两江新区管理委员会 (党工委)升格为副省级管理机构，授权新区管委会代管江北区和渝北区，同时设置5个功能区管理机构，充分发挥新区的整体优势，具体事项与安排为：

第一，重庆市市政府授权升格为副省级管理机构的两江新区管理委员会 (党工委)代管江北区和渝北区，并将北碚区在新区内的乡镇划给两江新区，使两江新区成为一个完整的行政区域。原江北区和渝北区未纳入两江新区范围的乡镇暂由两江新区管委会代管。第二，按照规划的“一心四带”产业规划重新确定5个功能区，设置专门的管理机构 (如开发管理工作组)，作为新区管委会的派出机构，主要行使经济发展职能，保证开发区集中精力高效率推进开发建设。依据“一心四带”产业规划，将北部新区和保税港区整合到新设立的5个经济开发功能区当中。第三，重新整合新区内乡镇和街道布局。经济开发功能之外的相关社会管理和建设任务，全部交由街镇管理机构承担，两江新区管委会设立专门工作小组 (如社会管理工作领导小组等)统一领导。第四，在两江新区管委会社会管理工作领导小组的统一领导、各街镇行政管理机构的协助之下，进一步推进培育社会中介组织的工作，在上一阶段试点工作的基础上，扩大社会中介组织的规模，逐步承接部分原来由政府承担的社会管理职能。

3.成熟运行阶段：建立副省级两江新区政府，形成“新区一街道”两级管理体系

报请国务院批准，正式撤销重庆市江北区和渝北区，成立副省级的重庆市两江新区行政建制，与此同时撤销两江新区党工委、管委会。按照大部门体制改革的要求，正式建立区委、区政府、区人大和区政协，其内设机构按副厅局级设置，该阶段还需要完成的工作包括：

第一，撤销5个功能区专门管理机构，组建五个副厅局级开发区管委会作为区政府派出机构行使开发开放职能与经济管理。第二，行政体制上形成“新区一街道”两级管理体系，充实和完善社区服务中心。主要行使社会管理与公共服务职能。第三，按照统一、精干、高效、有利于经济发展要求，推动行政管理重心上移、社会管理重心下移，实施扁平化管理，建立分层分类的职能互补型行政运行机制;进一步提高政府公共服务水平，通过激励机制促进各类社会组织发展，吸纳社会组织参与社会管理，实现跨区域公共服务，形成多中心的合作治理机制。

四、两江新区行政管理体制“三步走”方案的内在逻辑与创新之处

1.“三步走”设计的内在逻辑

“三步走”方案连贯一体，顺应两江新区开发开放对行政管理体制渐进式改革的需求。第三阶段方案提出构建较为理想的服务型政府体制，这种体制有效运行的经济社会环境是市场主体发育已经完成，各类社会组织比较成熟。现阶段两江新区显然不具备这些条件。

在具有战略意义的开发区建设起步阶段，最重要的事务是高效地运转起来。运转的结果是“这样形成一个各个方面的开发主体都马上能够应战，不管是遭遇战，还是攻坚战，还是战略性的战略，大家协同作战的局势，在这个意义上使两江新区把行政摩擦系数降到最低，能够立马运转起来。”［4］事实上，现行“1+3”模式设立开发建设领导小组旨在直接借助市政府权威来强力推动工作。但从滨海新区的经验教训中可以发现，管委会的权限大小直接影响其统筹、协调的能力。因此，我们提出扩大管委会权限，培育管委会权威，为下一阶段管委会升格为领导实体做好准备。

第二阶段方案是一个过渡方案，是开发启动阶段行政体制过渡到比较理想状态之间的桥梁。该方案将两江新区统一为完整的行政区域，实现了双轨行政机构向单一行政机构转变，一方面符合扁平化、精简、高效的原则，符合未来新区发展的方向，另一方面有利于理顺各种利益关系。但第二阶段方案涉及到行政区划的调整、机构编制的变化以及大量的人事变动，改革力度大，阻力也会很大，能否施行很大程度上依赖重庆市委市政府的决心与决断。

2.“三步走”方案的创新之处

与浦东、滨海新区既有实践比较，“三步走”方案有两个方面创新之处：一是在第二阶段，在管委会模式下，划分经济功能区，设置功能区专门管理机构。浦东和滨海新区均是建政后方划分功能区，并将功能区管委会或城区管委会作为区政府派出机构，统筹相关区域发展。 “三步走”方案在没有建立正式新区政府情况下将两江新区按产业规划进行功能区划分，设置专门管理机构，这一制度设计有以下优点：第一，划分功能区，有利于实现区域集约发展，对于城乡统筹发展具有积极意义。第二，设置功能区专门管理机构，一方面有利于有效分离经济发展职能和社会管理职能，使相关管理机构各司其职，分工合作，另一方面有利于避免在发展过程中尤其是早中期出现管理真空问题。

二是提出正式建政时即建立“新区—街道”两级管理服务型政府架构。浦东和滨海新区建政后在新区政府和街道 (乡镇)之间增设功能区或城区管委会这个层级，目的之一是以应对管理幅度过大、社会发展基础不够完善等问题。实践层面上，两江新区能否在正式建政时确立两级管理架构，取决于前两个阶段能否持续完善行政体制、提升工作效率，以及能否培育与扶持足量社会组织。两江新区建政时能否做到扁平化管理，是它在行政管理体制改革创新方面是否走在全国前列的试金石。

［1］贺曲夫，靳润成，吴春华，刘焱.滨海新区区域整合与行政管理体制创新研究［J］.天津师范大学学报 (社会科学版)，2009，(2).

［2］金莎.浦东现代化进程中的行政管理体制改革 ［J］.探索与争鸣，2009，(12).

［3］刘焱.区域一体化进程中的改革与创新—兼论天津滨海新区功能区与行政区联动体制机制 ［D］.华东师范大学，2008.5.

［4］吴红缨，黄海阳.重庆两江新区1+3新模式浮现人事调整已展开〔DB/OL〕.腾讯财经网.2010-6-28.http：//finance.qq.com/a/20100628/006392.htm.

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1008-9187-(2012)03-0076-05

重庆市重大决策咨询研究课题“两江新区管理体制改革时序进程控制研究”;中共重庆市委党校课题“两江新区公共服务体系构建的路径与策略研究”

陈文权，中共重庆市委党校公共管理学教研部教授;

文茂伟，中共重庆市委党校公共管理学教研部副教授，博士，重庆 400041。

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