完善我国政府信息公开救济制度的几点思考

韦付萍

(中共咸阳市委党校，陕西 咸阳 712000)

完善我国政府信息公开救济制度的几点思考

韦付萍

(中共咸阳市委党校，陕西 咸阳 712000)

建立有效的救济制度以保障公众获得政府信息的权利免受侵害，以及当该权利受到侵害时能够得到及时有效的矫正和补救，已经成为各国政府信息公开法律制度中关注的重点。做好这项工作，对提升政府形象、提高政府工作效率、维护社会公共管理秩序稳定有着重要的意义。我国现行的政府信息公开救济制度缺乏严密的法律体系和完整的制度支撑，积极探究完善我国政府信息公开救济制度的有效路径，成为当前我们不可回避的一项重要课题。

公众知情权;政府信息公开;救济制度;完善

《中华人民共和国政府信息公开条例》(2008年)(以下简称《条例》)颁布实施以来，政府信息公开行为在行政法律体系框架中循序渐进、自上而下地推进，不断地“重塑”传统行政管理理念和公民权利意识，“刺激”传统行政执法范式逐步转换，成为影响我国法治政府建设进程的重要“阳光力量”。但是，我国政府信息公开法制化起步较晚，各级政府的主动信息公开和依申请公开运行在实践中遇到了制度瓶颈，其中“救济制度瓶颈”成为影响政府信息公开实效的重要课题之一。本文拟在解析我国政府信息公开行政救济和司法救济制度的基础上，对完善我国政府信息公开救济制度提出几点思考。

一、完善我国政府信息公开救济制度的重要意义

政府信息公开，是指各级人民政府及其职能部门，以及依法行使职权的组织，通过法定的形式和程序主动将政府信息向社会公众公开或依申请而向特定个人或组织公开的制度。《条例》赋予了公民、法人和其他社会组织依法获取政府信息的法定权利。“有权利必有救济”，这句古老的法律格言，指的是法律所赋予有关主体的权利成为现实的、可靠的权利，必须以有效的救济手段尤其是诉讼方式作为有关主体的权利救济的依托，即一旦主体的该项权利受到损害，该主体可以通过有效的救济途径特别是通过向法院提起诉讼的方式获得救济。建立和完善符合现行法律体系和制度运行机制的政府信息公开救济路径，将有力地促进我国政府管理在行政法治框架下实现从传统“统治”向“善治”模式的转变。

从理论研究价值看，政府信息公开理论主要围绕两大要素:“公众知情权”和“政府信息公开行为”。首先政府信息公开制度的法理基础是知情权，而知情权与参与权、救济权作为现代公众参与型行政管理模式中三项公众行政法权利，是保障公民基本权利实现的基础，我们有必要通过深化信息公开救济理论认识，丰富我国行政救济和司法救济的内涵，在行政法框架内实现对知情权、隐私权和商业秘密保护的理论构建。其次，政府信息公开行为的行政法治轨迹研究，是政府公共治理向现代“善治”模式转变理论构建的重要组成部分。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系。政治透明是善治的重要内容，主要是政治信息的公开化。善治的基本要素包括合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效，这五大要素内涵都与政府信息公开行为的法律救济保障理论丰富密切相关。

从实践价值层面看，首先，政府信息公开中救济制度的完善有利于推动我国政府信息公开工作的法治化，保护行政相对人获取政府信息的权利，循序渐进地实现建设“开放型”法治政府的目标;其次，政府信息公开中的救济制度能够切实保护公民的知情权、隐私权和商业秘密，当公民的个人隐私和商业秘密受到行政机关信息公开行政行为侵害时，救济制度能起到预防和补救的作用;再次，救济制度能够更好地保障公民参与权的实现。救济制度的核心价值在于其对公民知情权的保护，参与权的前提是知情权，公民只有在充分知情的基础上，才能全面、有效地参与社会公共事务管理;最后，我国现阶段社会发展的阶段性特征非常明显，处于重要的社会转型期，社会利益多元化和矛盾复杂化，各种突发性事件频发。预防和处置突发性事件已经成为各级政府应急管理的重要课题，而信息管理是应急管理的重要内容。根据《条例》和《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，突发事件应对必须坚持信息公开原则。政府全面、及时、真实地公开突发事件预防和处置的过程信息，必将有效保障和维护事件当事人和社会公众的知情权和救济权，最大限度地降低政府应急管理成本，减少突发事件的风险和损失，维护社会公共管理秩序的稳定。

二、我国政府信息公开救济制度的现状

美国著名行政法学家伯纳德·施瓦茨先生认为:“一个成熟的行政法体系应当包括三个必须的部分:一是可以赋予行政机关的权力范围和限制在行使上述权力时的越权行为;二是在处理公民与行政机关之间的关系时，必须公平对待;三是必须有这样一个原则:行政机关对其行为无最后发言权，并且公民能够通过一个独立的法庭对行政机关行为之合法性提出异议。”救济制度显然是一个完整的行政行为法治模式重要组成部分。《条例》承继了一般行政行为的救济路径，即行政救济与司法救济的双重路径模式，其第33条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或政府信息公开工作主管部门举报，收到举报的机关应当予以调查处理。公民、法人或其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或提出行政诉讼。”

但是，作为代表我国政府信息公开救济制度的《条例》以及《行政复议法》、《行政诉讼法》两个上位法规范的救济模式在三年来的实践运行中，受诸多体制、机制、权力生态等因素影响，实际救济效能并未能充分发挥，尤其是信息公开个案救济近乎处于“休眠”状态。北京大学公众参与研究中心与支持中心发布的2010年《中国行政透明度年度报告》显示，各地的行政透明度在小步前进，但各地总体得分较低。据对30个省级政府观察，有7个省2010年全省范围内受理复议案件为0，13个省诉讼案件为0，受理复议案件低于10件的有20个省份。测评对象无论是地方政府还是国务院下属机构，“监督救济”这一项平均得分最低。这些数据充分说明我国当前存在着行政透明度不高、信息不够公开的严重问题，主要表现如下:

第一，政府信息公开复议作用甚微。由于《行政复议法》制度设计“先天不足”，复议机制存在内在的、结构性缺陷，导致其功能紊乱与失调，实践中突出表现为行政复议过高的“维持率”，几乎沦为“缺乏资源而不能通过审判购买正义的人们推销质次价廉的正义而已”。

第二，政府信息公开诉讼案件受理难、胜诉难，司法救济路径“棱角缺失”。一份对2008年5月1日至2009年4月30日透明中国网刊载的40个涉诉案件处理结果的调查显示，法院立案受理29件，占72.5%;审查后裁定不予受理的案件4件，占10%;接到起诉状后，法院在法定期限内既不立案也未作出不予受理裁定，即司法不作为的案件共5件;在40个案件中，加上双方和解原告撤诉的案件，原告胜诉率最多只有48.75%，不足案件总数的一半。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(2010年12月30日)虽已从受案范围、被告确定、举证责任、审理方式等方面做出了突破性的特殊规范，但是信息公开司法救济面临着行政诉讼的固有瓶颈和信息公开行政诉讼本身的“特质”双重“限制”，上述规范的司法效果仍然值得我们谨慎期待。

第三，信息公开行政复议与行政诉讼的程序衔接缺乏相应具体的“技术规范”。《条例》关于政府信息公开救济路径承继了大多数具体行政行为的行政复议和行政诉讼自由选择的双重救济模式。同时根据《行政复议法》和《行政诉讼法》，政府信息公开的行政复议决定并非“终局裁定”，该决定最终可以进入司法审查范围。但是由于两种救济路径在对接中缺乏诸如审查范围、审查标准、审理方式等完善的操作规范，尤其是行政复议和行政诉讼衔接设计中将“变更原行政行为的复议机关”作为行政诉讼“被告”，实践中直接导致了行政复议机关消极维持原行政决定，行政相对人救济权维护受阻。

三、推进我国政府信息公开救济制度的完善和发展

(一)把握行政诉讼特质，突显政府信息公开行政诉讼的“棱角”

《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布，被认为是继《行政处罚法》、《行政许可法》之后，我国行政法制的第三次革命，丰富了具体行政行为的内涵，推进了我国行政诉讼制度的进一步完善。与此同时，政府信息公开司法救济途径瓶颈的突破，同样需要从行政诉讼理论基础的视角思考解决。

1.全面审视行政诉讼性质，实现信息公开诉讼价值。所谓行政诉讼的性质是指行政诉讼作为一种司法审查制度所具有的本质上的特征。行政诉讼的性质在不同社会形态、不同国家中有不同的内容。我国行政诉讼于1989年独立于与民事诉讼“程序同一制”。但是20多年来，实践中并未完全摆脱民事诉讼制度模式的印迹，面临着诸多困境，权利保护不周，权力监督不力，制度运作不畅。由于行政诉讼的本质特征在立法与审判实践中并没有得到彰显，直接影响到信息公开行政诉讼价值的实现。行政诉讼的性质属于诉讼理论范畴，是行政诉讼法学理论的一个核心问题。笔者同意“三元说”，即:第一，解决行政纠纷;第二，实施权利救济;第三，监督行政行为。如此从三个维度全面界定，与我国行政诉讼制度发展的一般规律、产生的历史背景、立法现状及行政审判实践一致。同时，行政诉讼性质“三维度”之间有一定层次性，监督行政和救济权利的需要是行政诉讼与民事诉讼功能价值差异的重要标志。据调查，审判实践中一些基层法院接近九成的行政案件以调解结案，解决纠纷功能基本实现，但是监督行政和救济权利价值却被实质“弱化”。诉讼价值定位直接影响到诸如举证责任、审判对象、受案范围、诉讼模式、判决模式的制度设计。为此，2011年8月13日起施行的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(以下简称《规定》)在增强信息公开诉讼规范操作性的基础上，一定程度上提高了权利救济和监督行政的实效。

2.把握行政案件审理对象，确立信息公开诉讼“全面审查原则”。根据行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。因此，行政案件的审理对象恒定是行政机关具体行政行为合法性。行政诉讼审判对象的恒定性决定了行政审判的范围主要局限于行政行为的合法性，不能把行政相对人的行为纳入行政审判的范围;同时，决定了行政审判超越诉讼请求的可能性，即行政诉讼突破了诉讼法的一般原则“诉判一致”，在行政诉讼审判中，不论行政诉请的形态如何，整个行政诉讼都是围绕行政行为是否合法进行的，司法权根据行政行为的合法与否以及特定情况，评判行政行为的效力状态，从而直接或间接地对行政诉请作出肯定或者否定的判决。因此，在行政诉讼中，在一定情形下，法院有可能超越原告的诉讼请求进行判决。据此，我们可以推理，法院在受理并审查原告诉请时，并不一定局限于诉状诉请，可以全面对《规定》第一条中至少五种情形的合法性审查。这也符合行政诉讼的“客观性”审查理念，同时更加凸显对信息公开义务机关监督和权利人的权利救济。

3.突显行政诉讼职权主义审查模式，激活信息公开司法救济。我国行政诉讼之诉讼模式与世界大多数国家相同，采取以职权主义模式为主，主要表现在三个方面:一是程序的架构与运行体现职权主义，人民法院依职权指挥整个行政诉讼的运行;二是在调取证据体现职权主义;三是在行政诉讼判决上体现职权主义，突出表现在维持判决、重作判决、情况判决、变更判决等判决形式上，法院的判决在很多情况下是超越了原告诉讼请求依职权做出的。“职权主义模式”主要表现于举证责任规则，主要包括举证责任分配和法院职权取证。一方面，政府信息公开诉讼标的特殊性决定了政府举证责任分配制度必须体现权利救济原则，保障信息资源占有处于相对弱势一方的诉讼权益。另一方面，随着公民信息公开诉权意识的不断增强，行政救济不能满足公民信息公开维权的期待，法院必将面对大量的诉讼案件，其中难免出现当事人滥用诉权的情形。基于此，法官应当主动行使职权调查，以发现真相和避免错误。对依职权调取证据作从宽解释，允许法官强化职权调查，查明案件事实和背景情况，可根据需要在原告诉请、当事人争议焦点和合法性审查要件之外进行必要的调查，争取主动，有效预防和阻止滥用诉权的情况发生。当然，政府信息公开诉讼应在进一步强化职权取证的同时，适当借鉴前述美国信息公开司法救济制度:如法官认为必要有权裁定采用屏蔽审查制度，《规定》第六条规定了法院应视情况采取适当审理方式，充分体现我国已迈出了探索性的一步。同时应该考虑提升我国信息公开诉讼的审理法院级别，从而凸显职权主义模式的审查力度。

(二)完善信息公开行政复议与行政诉讼衔接机制，赋予公民权利“无缝隙”的维护

从世界范围来看，行政复议与行政诉讼程序衔接关系的设置有代表性的，是英美法系以美国为代表的“穷尽行政救济”的行政复议前置主义和大陆法系以日本为代表的复议诉讼当事人自由选择主义。《条例》关于政府信息公开的救济模式，采用了自由选择型模式，即行政相对人可以在行政复议、行政诉讼中自由进行选择。从实践来看，行政复议的救济功能并未能充分发挥，尤其是长期以来对行政复议制度的尴尬定位以及行政复议制度自身存在的缺陷，使得我国行政复议与行政诉讼衔接存在许多问题。复议很难发挥作用，导致当事人纷纷“逐讼”，法院负担增加。

笔者认为，我国建立什么样的行政复议与行政诉讼衔接机制，需要很好地把握行政机关自身救济和司法机关救济之间的关系，通过改革行政复议制度，完善行政复议与行政诉讼的衔接来达到处理行政中争议的高效和公正。各国行政复议与行政诉讼衔接机制因法律传统、政治体制、文化背景及具体国情的影响而存在差异，但是其遵循的基本理念趋于一致:一是以公民权利有效救济为标准，即对于某一具体的行政争议选择司法还是行政救济，最终的判断标准是维护公民合法权益的“有效性”;二是一定范围的“穷尽行政救济”原则，即发挥行政机关解决行政争议的专业优势，保障行政机关自主权，防止法院过早干预行政权，为行政系统提供自我纠错的机会;三是司法最终原则得到普遍认可，及行政机关所作出的任何行政行为原则上都必须接受法院的司法审查。

［1］曹康泰.中华人民共和国政府信息公开条例读本［M］.北京:人民出版社，2007.

［2］王名扬.美国行政法(下)［M］.北京:中国法制出版社，2005.

［3］张明明.中美日政府信息公开救济制度的比较分析［J］.图书馆工作与研究，2008，(4).

［4］李广宇.政府信息公开行政诉讼的证据问题［N］.人民法院报，2008－12－26(06).

［5］俞可平.治理与善治［M］.北京社会文献出版社，2000.

D630.1

A

1002－7408(2012)02－0033－03

韦付萍(1980－)，女，陕西泾阳人，中共咸阳市委党校讲师，行政法学硕士研究生，研究方向:政府法制建设的理论与实践。

［责任编辑:闫生金］