新中国60年城镇住房保障发展的历程及启示

汪 洁

(海南师范大学 经济与管理学院，海口 571158)

新中国60年城镇住房保障发展的历程及启示

汪 洁

(海南师范大学 经济与管理学院，海口 571158)

新中国成立以来，我国城镇住房保障制度的发展历程是曲折的，以改革作为转折点，大体可分为传统住房保障阶段和住房保障的改革与发展阶段。中间经历了低租金、实物配给式、具有福利性质的住房分配制度，到20世纪70年代末改革后的补贴出售、优惠出售、提租补贴、公积金制度与经济适用房、廉租房建设等的演变过程。回顾60年来我国城镇住房保障的发展历程，总结其中的经验教训，对于我们更好地解决住房问题有着重大意义。

住房保障;中低收入家庭;廉租房;经济适用房

一、引言

住房保障是由政府和社会负担起给所有社会成员提供最基本居住条件的责任而举办的社会保障项目，是由政府作为责任主体，以解决国民住房困难和改善住房条件为目的，具有经济福利性的国民居住保障系统。［1］新中国成立后，保障公民享有一定的住房条件就成了政府的主要职责之一。计划经济时期，我国在城镇住房领域主要实行的是福利制度，由国家(单位)保障职工享有基本的居住条件。随着我国经济体制改革的推进和住房政策改革的不断深入，中低收入家庭的住房问题日益凸显。为解决中低收入家庭的住房困难，我国政府从上世纪90年代起逐步建立起以经济适用房、廉租房、住房公积金等制度为主要内容的住房保障体系。总体来看，新中国成立后至今，我国城镇住房保障的发展大体经历了两个大的阶段:传统住房保障阶段和住房保障的改革与发展阶段。这一曲折的历程对今后我国城镇住房保障工作具有重要的启示。

二、我国城镇住房保障的发展历程

(一)传统住房保障阶段(1949～1978年)

1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，根据《共同纲领》，国家对属于地主、官僚资本家、反革命、战犯、汉奸及国民党政府的房产分别执行了接管、没收、征收、征用的政策，这些房产形成了建国后我国最初的公有住房。1956年1月，中共中央批转中央书记处第二办公室《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》，对城市私人房屋通过采用国家经租、公私合营等方式，对城市房屋占有者用类似赎买的办法，即在一定时期内给以固定的租金，来逐步地改变它们的所有制。政府对私有房产进行的社会主义改造，构成了新中国最初公有住房的另一来源。

从1950年至1957年这一时期，政府在大量投资工业、能源、交通重点建设的同时，还投入了较多资金用于住房建设。投资占基本建设投资的比重平均每年达9.83%，有时达 12.5% 。［2］

1959～1961年“三年困难时期”，由于指导思想的失误，片面强调生产，忽视了居民生活，住房投资的数量大大减少，占基本建设投资的比重迅速降低。

1962年5月，中央讨论通过了中央财经领导小组提出的《关于讨论一九六二年调整计划的报告》，主要内容是:大力精简职工，减少城市人口;压缩基本建设规模，停建缓建大批基本建设项目;缩短工业战线，实行必要的关、停、并、转。到1963年上半年国民经济形势开始全面好转。这一时期，政府出台了一系列对私房改造的政策性文件，如《关于加速城市私人出租房屋社会主义改造工作的联合通知》(1961)、《关于对华侨出租房屋进行社会主义改造问题的报告》(1963)、《关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告》(1964)、《关于对港澳同胞出租房屋进行社会主义改造问题的报告》(1964)及《关于私房改造中处理典当房屋问题的意见》(1965)等。由于国家对国民经济结构调整，基本建设投资中的比重略有上升，但住房投资的绝对量大大减少，低于“一五”时期的水平。

十年“文革”期间，由于片面强调“先治坡、后治窝”，住房投资占基本建设投资的比重进一步下降，大部分年份在5%以下，1970年只占到2.6%，是历史上的最低点。受极“左”思潮的影响，城市房地产管理也处于极度混乱之中，许多城市私房被非法接管、没收，公房被强占、破坏。在相当长的一段时间里，房地产立法陷于停顿状态，不仅没有建立新的房地产管理制度，原有的管理制度也遭到极大的破坏，造成了许多房产纠纷，特别是非法挤占没收私人房产情况严重。

这一时期，由于我国经济与社会发展比较落后，不少城镇居民面临住房困难。政府的住房保障主要体现在对住房困难群体和弱势群体的保护。例如，1958年在对城镇住房进行社会主义改造的过程中，专门规定对老、弱、病、残以及其他无劳动力的房主可暂缓改造;对房主欠公家债务，确实无力偿还的，实行债务减免。但随着人口数量的迅速增长，住房需求日益膨胀，从而造成我国城镇住房条件的进一步恶化。至1978年底，全国人均住房面积由建国初的4.5平方米下降到3.6平方米，［3］部分困难职工常年挤在非常破旧的房屋里，甚至一部分人长期分不到住房，成为事实上的住房弱势群体。有鉴于此，1978年10月，国务院批转国家建委《关于加快城市住宅建设的报告》，提出国家城市建设的“七年规划和两年设想”，明确要求改造破旧危房棚户，提高人均住房面积。

(二)住房保障的改革与发展阶段(1978年至今)

从20世纪70年代末开始，我国政府开始在住房领域进行市场化改革，其主要目的就是通过引入市场机制来提高住房资源的分配效率，以更好地满足城镇居民的住房需求。从政策的具体实践而言，经历了从补贴出售、优惠出售到提租补贴、公积金制度与经济适用房、廉租房建设等的演变过程。

1.住房保障改革探索阶段(1978～1986年)。1978年理论界提出了住房商品化、土地产权等观点，我国住房制度改革拉开了序幕。1980年6月，国务院批转了《全国基本建设工作会议汇报提纲》，明确指出:准许私人建房、私人买房，准许私人拥有自己的住宅，并提出了实行住房商品化的政策。1982年，国家正式批准常州、郑州、沙市、四平四市作为住宅补贴出售试点，具体做法是国家、单位和个人各出资三分之一购买住房，即“三三制”售房。到1983年底，四市共出售住宅8.32万平方米，1619套，共投资1200万元，收回的资金占投资的30%。［4］1984年10月，国务院决定在全国扩大城市公有住房补贴出售试点，国务院批准了北京、上海、天津三大直辖市作为扩大试点。截至1985年年底，全国共有160个城市和300个县、镇实行了补贴售房，共出售住房1093万平方米。［5］1071986年3月，当时的国家城乡建设环境保护部发布了《关于城镇公房补贴出售试点问题的通知》，要求各地对“有些城镇不计后果、随意贱价出售旧房的作法，必须坚决制止”，再次提出“城市出售公有住宅，原则上按全价出售”。至此，公有住房补贴出售试点工作基本停止。尽管如此，这一试点从理论上、认识上打破了传统住房制度的束缚，为住房商品化、分配货币化作了必要的前提准备和舆论宣传。这一时期的实践，尚未涉及到住房租金、房价等商品性因素。

2.住房保障改革起步阶段(1986～1991年)。1986年1月，为加强对房改工作的领导，国务院成立了住房制度改革领导小组，领导小组提出把提租补贴作为住房制度改革的基本环节。1987年，国务院相继批准烟台、蚌埠、唐山等城市的房改方案。1988年1月，国务院召开第一次全国住房制度改革工作会议，并于同年2月印发了《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》。这是我国出台的第一个房改总体方案，一般称之为“提租补贴”方案，即“提高公房租金，增加工资，变暗贴为明补，变住房实物分配为货币分配，通过提高租金促进售房”。这一阶段的改革以公有住房“提租补贴”为主要内容，重点是抑制住房的不合理需求。然而，《实施方案》出台不久，我国就发生了严重的通货膨胀，致使“提租补贴”方案的实施遇到很大困难，未能全面推开。截至1990年，全国只有12个城市、13个县镇出台了以“提租补贴”为主要内容的住房制度改革方案。面对提租补贴方案在实际运行中的困难，以及分配制度改革中国家对职工工资扣除的减少和住房消费在工资中的含量逐渐增加，职工个人也要承担一部分新增租金渐成共识。1990～1991年，北京、上海等地采取小步提租不补贴的办法，同时通过优惠出售旧公房以及建立住房公积金制度等方法扩大住房建设资金的来源，以增加住房的供给。1991年6月国务院颁布了《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》，其中涉及到部分住房产权理论，提出了合理调整现有公有住房的租金，有计划有步骤地提高到成本租金;出售公有住房，凡按市场价购买的公房，职工购房后拥有全部产权，职工购买公有住房在国家规定住房面积以内实行标准价，购房后拥有部分产权，可以继承和出售，超过国家规定住房标准的部分按市场价计价;对新竣工的公有住房实行新房新租、先卖后租等办法;推行国家、集体、个人三方面共同投资体制，积极组织集资建房和合作建房等多种形式推进住房制度改革。在这段时期，各地开始新建住宅小区，开始注重住房设计、建筑式样、管理服务等方面的内容，住房消费向住房成套、生活舒适方向发展。

3.住房保障改革全面推进阶段(1991～1997年)。1991年10月7日－11日，第二次全国住房制度改革工作会议在北京举行，住房制度改革全面展开。各地先后出台了城镇住房制度改革实施方案，住房制度改革由少数试点城市扩展到全国。10月17日，国务院办公厅转发国务院住房制度改革领导小组《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》，明确了城镇住房制度改革的指导思想和根本目的，制定了城镇住房制度改革的总体目标和分阶段目标，提出了城镇住房制度改革的4项基本原则，规定了城镇住房制度改革的12项政策，要求在1992～1993年内在全国范围内全面推进城镇住房制度改革。这标志着房改已从探索试点阶段进入到全面推进的新阶段。1994年7月，国务院发布了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，确定了房改的根本目的和基本内容。这个《决定》的出台，标志着我国住房保障制度改革在政策取向上开始实施市场供应和政府保障双重体系的政策，公积金制度和经济适用房制度已成为住房保障制度的重要内容。同年12月，建设部、国务院住房制度改革领导小组、财政部印发了《城镇经济适用住房建设管理办法》，明确了经济适用房的定义、用途、适用对象以及管理办法，指明中低收入家庭标准由地方政府定义，并受地方政府保障。1995年2月，国务院办公厅转发了住房制度改革领导小组制定的《国家安居工程实施方案》，安居工程正式启动，以解决国有大中型企业职工和大中城市居民的住房困难问题。1996年8月，国务院办公厅又转发了《关于加强住房公积金管理意见》，进一步推动了住房公积金制度的发展。至l997年年底，全国共积累住房公积金800亿元，公房出售收入达860多亿元。除北京和天津以外，全国各大中城市可售公房50%已出售给职工。各地住房租金平均为每平方米0.8元至1.8元，35个大中城市公房租金达每平方米1.29元。这一时期，城镇住房制度改革大大推进了住房商品化的进程，与社会主义市场经济相适应的城镇居民住房市场供应和政府保障双重体系的制度框架已具雏形。

4.住房保障改革深入推进阶段(1998～2003年)。1998年，中央政府作出放开商品房市场、取消住房实物分配的决策。1998年5月，中国人民银行颁布了《个人住房贷款管理办法》，为住房分配货币化提供金融支持。7月，国务院发出《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，按照该文件精神，各省市陆续确定了停止住房实物分配的具体时间和逐步实行发放住房补贴的住房分配货币化的措施，以江苏为例，该省规定全省自1998年12月1日起停止住房实物分配。对于1998年11月30日之前参加工作的无房和住房面积未达到规定面积标准的职工购房时可实行一次性补贴;对于1998年12月1日以后参加工作的职工实行逐月计发住房补贴。［5］1091999年4月3日《住房公积金管理条例》颁布实施，将住房公积金的归集管理纳入了规范化、法制化的轨道，也标志着以住房公积金制度为主要内容的政策性住房金融体系初步形成。同年，建设部颁布了《城镇廉租住房管理办法》，扩展了住房保障体系的覆盖人群。但在执行住房货币化改革的过程中，住房补贴的发放和群众对住房需求满足的程度还不能令人满意，住房不公平现象进一步扩大，并随着房价的飙升趋于恶化。鉴于房地产市场发展不平衡、一些地区住房供求的结构性矛盾较突出、房地产价格和投资增长过快等问题，2003年8月，国务院发布了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(简称国发［2003］18号文件)，但18号文件几乎没有提出实质性的控制房地产价格和投资过快增长的政策措施，反映出政府当时对房地产市场发展的矛盾心态——既害怕房地产价格和投资增长过快，又希望继续拉动经济增长。

5.住房保障改革宏观调控阶段(2003年至今)。2003年以来，中央一方面继续推进住房制度改革，一方面加大对房地产市场的宏观调控力度。2003年12月，建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局等联合印发了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。2004年4月，建设部、国家发改委、国土资源部、人民银行等联合印发了《经济适用住房管理办法》。这两个文件分别对我国的廉租房、经济适用房制度作了进一步的规范。此后，2005年3月、5月和2006年5月国务院分别颁发了《关于切实稳定住房价格的通知》、《关于做好稳定住房价格工作的意见》、《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》等一系列文件，都提出在高度重视稳定住房价格工作、保持住房价格特别是普通商品住房和经济适用住房价格相对稳定的同时，加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度。不过，由于宏观调控政策的滞后性和住房保障被一些地方政府忽视等原因，高房价和住房问题依然是城市社会中最大的民生问题之一。2007年国家进一步加强对住房保障的干预，加大了宏观调控的力度。同年10月，党的十七大提出，要加快推进以改善民生为重点的社会建设，努力使全体人民“住有所居”;11月27日，九部委联合发布了《廉租住房保障办法》;12月1日，七部委联合发布了新的《经济适用住房管理办法》。上述文件的颁布标志着我国房地产调控思路发生了重大转变，即从偏重以“市场化”手段解决城镇居民住房的政策体系，重新回归到既要依靠市场，更要注重政府责任的政策方向上来。2008年3月，国务院总理温家宝在十一届全国人大一次会议上的政府工作报告中，将住房保障列为2008年重点推进的九项工作之一。30年的房改历程已让决策者清醒意识到，仅依赖市场化的路径难以破解百姓住房这一民生难题，还须通过加快建设保障性安居工程，使商品房和保障房得以并立前行。

三、新中国60年城镇住房保障发展的启示

(一)不同时期的住房保障制度及政策有着明显的时代烙印

社会保障制度的变迁受当时的政治、经济、文化、社会等多种因素的影响，有着时代的烙印，住房保障制度及政策也是如此。在计划经济时期，我国实行的是低租金、实物配给式的住房分配制度，这一时期的住房保障具有福利性、非商品性、产权的模糊性、低租金制度的混乱性等特点，这一传统的福利性的住房保障制度作为计划经济体制的重要组成部分，在特定历史时期曾起到了积极作用，在建国初期很好地解决了城镇居民的住房问题。然而这种国家统包的福利分房制度排斥市场机制对住房投资、分配、流通和消费的调节作用，既无效率性，又缺乏公平性。因此，政府开始在住房领域进行市场化改革，充分发挥市场机制在住房领域的资源配置的基础性作用，然而在转型期，由于过分迷信市场，弱化了政府保障的作用，进一步推高了房产市场成本，房价居高不下，成了困扰广大城镇居民的难题。为此国家加大了在房产市场宏观调控的力度，我国房地产调控思路也发生了重大转变，即从偏重“市场化”手段重新回归到既要依靠市场，更要注重政府责任的政策方向上来。

(二)完善住房保障对转型期的中国具有重大意义

改革开放以来，我国经济实力迅速增强，人民生活不断改善，社会总体保持稳定。但是，经济社会的加速转型也带来了一些比较突出的问题和矛盾，特别是收入分配差距拉大，一部分人未能充分分享到经济发展和改革开放的成果。世界银行在2007年发表的一份报告中指出，中国经济在2001年至2005年间以每年10%的速度增长，但13亿人口中最贫穷的10%的人口实际收入却下降了2.4%。这些问题和矛盾如果处理不当，很可能引发大规模的群体事件，对社会良性运行产生不利影响。因此，处于从传统向现代变革、从封闭社会向开放社会转型、从农业社会向工业社会进而向信息社会过渡时期的中国，亟须建立和完善住房保障体系，通过发挥住房保障制度的再分配作用，保障人民群众基本住房需求，以维护公平和正义，促进社会的和谐发展。

(三)在执行住房市场化的同时，要充分发挥政府在保障性住房建设中的作用

实践证明，市场机制虽然可以更好地适应复杂的住房需求结构，满足多样化的居民家庭住房需求，但市场机制无法解决低收入人群的住房问题，所以需要政府承担起住房保障的职能和责任，通过政府调控来弥补市场这只“看不见的手”的缺陷。一个完善的住房制度必然是由市场机制和住房保障制度有机构成、各负其责的制度。具体来说，市场机制解决住宅产业的发展问题和运行效率问题，是经济政策的重要内容之一;而住房保障机制解决的是社会问题或公平问题，是社会政策的重要内容之一。对弱势群体而言，保障他们的最低生活需求，其内容理应涵盖人类生存的基本条件之一——居住条件，应从制度上对此加以保障。为此，政府作为社会公共服务的提供者，理应成为构建住房保障体系的主体，这是政府责任的集中体现，也是政府公共角色的回归。

(四)住房保障目标的设定要注意层次性和长期规划

住房保障制度的最终目标是要搭建一个为中低收入者提供满足其基本需要的住房供应分配机制和体系，这一目标的实现依赖于诸多制约要素的改善，在这一过程中应对总体目标作阶段性分割，制定相应的分步实施计划，不能一蹴而就。因为住房保障制度的构建是一项社会性的系统工程，应结合具体实际，科学地制定总体规划和长期规划。由于地区经济的不平衡性，这就决定了住房保障制度的实施要注重地区差别，具体的操作方案应由地方政府根据本地区实际情况进行设计和实施。

(五)住房保障事业的良好发展与相关配套改革措施关系密切

构建我国的住房保障制度应坚持政府主导与市场机制相结合，要协调好金融、土地和财税政策，充分发挥其在住房保障中的作用。［6］首先是完善住房保障的金融配套体系。具体措施有:加快住房公积金向政策性住房合作金融的转变，按照十七大“产权明晰、责权明确、政企分开”的原则，应积极推进住房公积金制度改革，将资金管理“中心”改组为政策性住房合作银行，专门从事与住房相关的政策性金融业务，真正发挥住房公积金合作互助互惠的功能;建立住房贷款资金担保制度，组建住房抵押担保公司，完善住宅金融风险分担机制。其次是深化土地制度改革，强化土地政策的住房保障功能。各级政府在土地利用规划、居住用地供给中，应优先考虑廉租房、经济适用房和普通商品住宅用地供给，增加此类用地的供给;清理城市建设用地，对以往无偿划拨、开发利用率低、用途不当的土地应收回使用权，纳入土地储备，增加公共品用地的供给。再次是深化财税体制改革，增强其住房保障功能。政府应优化财政支出结构，健全监督机制，以提高政府依法行政、合理行政的透明度;完善调节市场供求的税收政策，对建设市场上短缺的经济适用房、两限房、中低价位普通商品房的企业，政府应给予税收激励;对过度投资投机行为，不应只在房地产取得和流转环节征税，还应在保有环节开征不动产税;适时推出遗产税和赠与税，但对收入中等偏低、退休下岗职工等从事房屋租赁经营等，应给予灵活的税收减免，以增加社会供给，减轻政府负担。

［1］杜文.我国城镇住房保障制度研究［D］.四川大学，2006:20.

［2］蔡德容.中国城镇住房——理论、实践与改革思路［M］.北京:中国统计出版社，1991:3.

［3］于思远.房地产·住房改革运作全书［M］.北京:中国建材工业出版社，1998:297.

［4］刘天成.一九八四年住宅建设展望［J］.中国房地产，1984，(4).

［5］翟波.人口资源环境约束下的城市住房制度研究［D］.青岛大学，2009.

［6］汪利娜.中国住房保障制度构建与改革设想［N］.中国改革报，2008－03－05(6).

D669.3

A

1002－7408(2012)02－0029－04

汪洁(1979－)，女，河南信阳人，海南师范大学经济与管理学院副教授，研究方向:公共管理。

［责任编辑:宇 辉］