我国社会救助事业的现实需求与未来制度选择

2012-12-21唐丽娜

理论导刊 2012年2期

关键词：救助制度

唐丽娜，席恒

(西北大学公共管理学院，西安 710069)

我国社会救助事业的现实需求与未来制度选择

唐丽娜，席恒

(西北大学公共管理学院，西安 710069)

改革开放30多年，我国的反贫困任务仍然十分艰巨。面对由于各种原因引起的贫困问题，需要不断完善社会救助制度的内容，科学合理地规划社会救助事业，进一步强化社会救助管理体系，完善财政支持系统，健全法制保障，以实现我国社会救助事业的稳步发展。

贫困人口;社会救助;体系;管理;法制保障

在当代社会保障体系中，社会救助以其不同于其他保障项目的突出特点在反贫困和社会保障体系中发挥着重要作用。“十一五”期间，我国社会救助制度在救助项目、救助人群、救助管理、救助主体等方面得到了很大完善，取得了一定的成就，初步实现了社会救助制度的定型化、规范化和体系化，实现了济贫理念由“救济”向“救助”的转变。发展社会救助事业(或项目)成为政治共识，经济、政治和社会条件也为社会救助制度的发展提供了资源。但随着经济的快速发展和社会的不断变化，社会救助制度也面临着新的问题，救助的人口规模发生了变化，救助的内涵和外延在不断发展，救助的人群结构也在变化。新生的或原有的贫困问题，在不完整的社会救助体系面前比较充分地显露出来，这使得以解决眼前问题为导向的社会救助制度必须做出改进，以适应新的情况。

一、我国社会救助的现实需求

随着经济的快速发展和社会的不断变化，社会救助人群规模不断扩大，人群结构发生相应变化，国家和社会对社会救助的内涵和外延的理解不断扩展，社会救助的现实需求也发生了很大变化。

1.社会救助人群规模的不断扩大引起资金需求增长。根据民政部《2011年10月份民政事业统计月报》显示，截止到2011年10月，全国城市居民最低生活保障人数为2274.1万人，户数达到1139.5万户;农村居民最低生活保障人数为5290.8万人，户数达到2622.8万户;农村居民五保供养人数为552.6万人，户数达到531.5万户。根据《中国农村扶贫开发纲要(2011－2020年)》确定的扶贫标准2300元，我国现有贫困人口达到1.28亿，占到全国总人口(除港澳台外)的10%左右。

根据民政部数据，仅以基本生活救助为例，截至2011年10月，城乡低保人数为7564.9万人，约等于全国总人口的5.52%。从保障标准看，2010年最低生活保障平均标准是:城镇为251.2元，农村为117元，①到2015年和2020年，如果剔除物价变动因素，城镇低保平均标准按照年均增长率9.99%②测算，到2015年城镇低保平均标准提高到404元，到2020年提高到651元。农村低保平均标准按照年均增长率18.67%测算，到2015年达到275元，到2020年增长到648元。如果低保人数不变，以2010年为标准进行测算，预计到2015年和2020年，每年低保支出所需财政资金分别将提高到1159亿元和1897亿元(未包含五保户供养、各类专项救助、临时救助及特定人群救助等)。

2.社会救助人群结构不断变化使救助工作趋于复杂。进入21世纪以来，中国社会结构调整迅速，社会救助工作越来越复杂。从宏观角度来看，区域发展差距、城乡居民收入差距、区域内部收入差距以及收入分配的不平衡，使相对贫困问题逐步突出。在阶层结构上表现为贫富差距固化成为常态;人口结构上，城乡人口格局将发生重大变化，人口老龄化提速，在2015年总量将突破2亿，人口红利加速递减;城镇化加速发展，城市化水平不断提高，农村中土地保障传统和城市中家庭成员互助模式逐渐衰弱。这些都会对原有的国家—社会、国家—政府、政府—民众、政府—市场关系调整产生深刻的影响，从而导致经济和社会发展中出现不确定性贫困群体，增加社会救助工作的复杂性。从微观角度来看，在实际生活中，由于各种各样的原因而出现了许多新增贫困人口:家庭收入水平虽略高于低保标准，但实际生活水平却低于享受了各种救助的低保对象的城乡居民;对最低生活保障制度的“不利用性”，不愿意被贴上这样的“社会标签”而未被制度覆盖的贫困群体;由于发生不可避免的大宗开支，如医疗、教育、住房、灾害等，从而导致生活质量在短期内急剧恶化、无以为继的“支出型”贫困者;市场变化和自然灾害增多，贫困人口在市场波动面前的脆弱性引发的更为复杂的返贫致贫等;自然环境和社会环境的变化导致的各种孤、残、病、贫、流浪、留守等儿童问题变得越来越复杂。各种各样的不同程度困难情况的相对贫困群体对我们的社会救助体系提出挑战，使得社会救助工作也更为复杂。

3.社会救助的内涵和外延不断拓展要求救助方式转变。社会救助是基于对贫困的认识展开的。伴随着经济社会的发展，现代社会对贫困本身的内涵和外延的理解也在不断发展变化，社会救助的价值理念从恩赐观念逐步向权利观念转变。中国社会的传统主流意识认为贫困是源于生理、天赋、心理和家庭的缺陷，通常把对弱者的救助看成是一种悲天悯人的慈悲行为，是对穷人的恩赐和施舍。这种建立在“施恩论”思想基础上的社会救助，偏离了其本质的意义，在政策上表现为享受对象是占人口较少比例的“三无”人员，强调绝对贫困的救助，救助标准多是参照满足最起码的生活需求的最低费用。随着社会的不断发展，除了内生性障碍致贫以外，人们更多的是从社会制度和社会结构中寻找贫困的原因，例如由于社会经济政策的失当等原因导致的贫困。人们越来越认识到，社会救助是国家和社会义不容辞的责任。维护人权与人的能力建设，弘扬以人为本的现代理念，使救助对象的生存权与发展权得到应有保护，使全社会成员共享社会发展带来的成果，这些内容越来越成为社会救助内涵的基本共识。例如1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》规定:持有非农户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。条例明确了救助贫困的法定责任主体理所当然的是国家政府，同时需要社会各界力量积极参与;救助不再是单纯地面向处于威胁生命的绝对贫困的部分社会成员，而是基于满足基本生活需求的标准，面向存在需求的全体社会成员。这些都对社会救助的内容和项目设计提出了新的挑战，要求从生活救助向综合救助发展。

二、我国社会救助的资源分析

改革开放30多年来，我国在社会认识、经济发展和慈善事业方面都有了长足发展。

1.建立完善的社会保障体制日益成为我国领导层的政治共识。现代保障制度产生以来，社会保障作为一类国家公器发挥着政府管理、社会治理的重要功能。无论是俾斯麦社会救济法，还是奥巴马的医疗改革;无论是我国国有企业改革时期的养老保险，还是十七大之后的社会保障制度，社会保障作为政府管理工具，发挥着越来越重要的作用。任何国家的经济改革或转型都要付出一定成本，特别是社会成本。来自贫困的社会和政治压力或多或少会危害甚至破坏改革计划的可持续性，因此，为了成功推行改革计划，政府常常推出以社会安全网为主要形式的干预或补偿措施，为贫困或弱势群体提供经济援助，我国也不例外。自20世纪90年代末开始，我国经济体制改革进入攻坚阶段，改革力度不断加大，由此引发了许多社会矛盾和社会问题，如企业破产、停产或半停产、工人失业和下岗、物价上涨过快、贫富差距拉大等。这些问题常常触及普通市民特别是社会弱势群体的切身利益，而这反过来在一定程度上阻碍或减缓了社会主义经济市场化改革的步伐。党的十七大明确了“到2020年实现全面建成小康社会”的奋斗目标和“五项新的要求和具体目标”，这个奋斗目标，既要求我们继续深化市场经济改革，保持国民经济稳定、快速发展，又要求我们建立相对公平的分配机制，对上述弱势群体的利益损失建立一定的补偿机制，让他们分享经济发展的成果。可以说，社会保障日益成为中国领导层的政治共识。

2.30年经济发展为社会救助提供了坚实的财力支持。上世纪90年代以来，国家为社会救助制度运行提供了基本的财政制度安排，公共财政已经逐渐替代单位和组织而成为资金来源的主要渠道。国家财政收入持续增长，其中，2004－2009年平均增长率为23.6%，给我们提供了强有力的后盾。2010年年末，我国GDP已经跃居世界第二。截至2011年我国GDP全年增长速度将达到9.2%左右，若国际经济政治环境不再恶化，国内不出现大范围的严重自然灾害和其他重大问题，我国未来实际GDP与潜在GDP将仍然保持同步增长，到2020年，居民的平均生活水平(即人均GDP)将和拉丁美洲、土耳其及马来西亚目前的水平大致相当。经购买力调整后，2020年我国的人均GDP将是美国的四分之一，而我国的经济总量将超过美国。我国可能在2020年到2030年间的某个时间成为最大的经济体。③我国经济发展的成果能够为社会救助提供坚实的财力基础。

3.包括慈善事业在内的社会救助日益成为我国社会的基本理念。现代意义的慈善事业在我国虽然起步较晚，但是日益发展起来的慈善文化所倡导的为富者“仁”的价值取向，视“奉献爱心”为最高价值，代表了一种全新的财富观。这种通过捐助与受捐助的“爱心”交流和资源流动，不仅可以从物质上缓解某些群体的困境，从心理上、情感上消解贫富阶层传统积弊造成的隔阂，还可以在价值上形成一定共识，形成社会阶层间的良性互动，最大限度抵消各种“累积性不平等”对个人发展的消极影响，为每个人更完整地实现“尽其所能、各得其所”创造条件。在和谐社会的构建中，慈善事业日益受到政府的重视与民众的关注。国务院于2000年12月发布的《关于完善城镇社会保障体系建设试点方案》明确指出“大力发展慈善机构、服务于贫困家庭的基金会等非营利机构”;“十五”计划首次将“发展慈善事业，加强对捐助资金使用的监管”写入国民经济与社会发展计划;2005年，“支持发展慈善事业”首次出现在政府工作报告上;党的十七大明确提出加快完善社会保障体系应以慈善事业为补充;2011年政府工作报告中指出“大力发展慈善事业”。“十一五”期间，我国慈善事业有了进一步的发展，从2005年至2009年，我国的社会捐赠款物、福利彩票提取公益金数额和各类基金会等社会组织的年均增长率分别为69.38%、14.62%和17.25%，④这表现出包括慈善事业在内的社会救助日益成为我国社会的基本理念。

三、我国社会救助制度面临的主要问题

虽然，“十一五”时期我国社会救助体系得到了很大完善，特定人群保护制度进一步健全，社会救助管理进一步深化，社会救助第三方力量蓬勃发展，但是伴随着社会救助需求的变化，我国社会救助制度仍显现出一些不足和问题。

1.社会救助法制建设有待强化。作为政府保障公民生计的最后一道防线的社会救助制度，需要以高层次的法律来规范，统领全国的社会救助事业，免除人民最低要求的风险。很多国家社会救助制度都以高层次的全国性立法为保障，例如英国从1601年的《济贫法》开始就规定了政府为社会贫困并丧失劳动能力的国民提供救助的义务;美国在1935年的《社会保障法》中就明确了公共救助是社会保障的重要组成部分。我国社会救助的制度安排多数属政策性制度，大多以通知、意见、方案或者规划等形式发布，法规性制度安排相当稀少，且基本上属于国务院的行政法规及部门规章，如规定、条例、实施细则或办法，法律效力和层次都较低。法律不仅应宣示权利，而且还应同时配置社会救助的各种程序。在现实生活中，由于社会救助法治的薄弱和实践操作的不规范，侵害救助对象权利的现象时有发生，“应保”者不能“尽保”，救助机构擅自降低救助标准，甚至挪用救助款物等等，受助对象的权利得不到保障，严重影响了他们的基本生活。但权利本身如何实现真正的救助，相关工作机制并没有非常详细的规定，许多受助对象对行政复议、行政诉讼一无所知。

2.社会救助体系有待完善。其一，标准制定应更加科学。我国低保标准是由基层政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定并报上一级地方人民政府备案后公布执行的，但由于目前社会救助水平(主要表现为低保)的厘定并没有客观的标准，所以在实际操作过程中当地政府财政状况成为社会救助水平的决定性因素。另一方面，自1999年颁布《城市最低生活保障条例》以来，中央政府仅仅只是提出补贴应该满足受益者的当地最低生活标准，并列出食物、衣物、住房、燃料和儿童教育等作为衡量指标，但具体补贴水平并没有明确。其二，方式应更加人本化。目前我国的社会救助方式大多停留在“输血”层面，激励就业和预防贫困的措施较少。鉴于无偿性特点，社会救助并不特别要求被救助者提供服务作为回报，而应当更多体现出政府责任和被救助者的权利。其三，项目设置应更加合理。现行社会救助体系内容繁杂，且缺乏相互的衔接配套，引起多重救助的简单叠加和劳动所得对救助待遇的简单替代，不利于激励受助对象通过公开的劳动增收并退出受助行列，这将会从深层次影响我国城市社会救助制度的长远发展。同时，在城乡收入差距越来越大的情况下，制度设计的二元化色彩明显，表现为:政策二元、管理部门多元、财政支持不明确、救助标准二元化，这不仅没有缩小城乡收入差距，反而加大了城乡收入差距，与城乡一体化的方向相悖。

3.社会救助管理体制有待完善。首先，管理体制应更加规范。我国目前的社会救助管理以民政部门为牵头单位，但由于缺乏明确的法律依据和存在部门利益阻隔，民政、财政、工会、妇联、企事业单位等多头实施社会救助，“多龙治水”的工作格局导致政出多门、标准各异。这种多元型的救助管理状况，造成社会救助的总体无序，增大了管理成本，降低了工作效率，既不现实也不利于救助对象需求的有效满足。其次，运行机制应更加完善。从现状看，相应监督机制缺失，监督条款本身流于形式和文本，还没有形成一种经常性的、全面的监督安排，从而导致制度的执行不力，并且还不能及时纠正其中出现的问题。权力失去监督就会导致腐败，制度失去监督就会形同虚设。而且在现实生活中，由于在管理过程尤其是社会救助资金转移支付过程中“奥肯漏桶”的客观存在，导致了社会救助的低效率，造成新的社会不公现象。质言之，我国目前社会救助在资金监管、程序保障、权利救济等具体运行机制方面还有待进一步完善。

四、我国社会救助制度的未来选择

我国社会救助制度未来发展应该立足于解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，加强理念提升、制度建设和管理创新，形成与构建社会主义和谐社会要求相适应的可持续发展的普惠型社会救助体系。

1.进一步健全社会救助实施的法制保障体系。社会救助制度需要以高层次的法律来规范，统领全国的社会救助事业，免除人民最低要求的风险。一是加快社会救助统一立法进程。我国《社会救助法》的缺失成为我国社会救助制度发展的瓶颈，严重制约我国社会救助制度的稳定、定型和可持续发展。在立法过程中，应改过去单纯强调权利原则为具有一定劳动能力的受救助群体须承担相应义务的原则。二是调整社会救助法制结构性失衡，建立健全社会救助程序法，具体包括社会救助公开制度、社会救助回避制度、社会救助听证制度、社会救助应退尽退制度、社会救助处罚制度等等，以期增强社会救助工作透明度，避免不正当行为发生，改变重实体轻程序的状况。三是完善社会救助制度内、外部的衔接机制。内部衔接主要是指加强社会救助的配套立法，弥补相关制度规定过粗的缺陷，详细规范立法层级低、相关规范严重缺乏的医疗救助、教育救助、就业援助等专项救助内容，真正做到“应保尽保”。社会救助从社会保障的层面来说是最低、最基础的，它和社会保险及社会福利是一个梯度式的上升，所以外部的衔接主要是指社会救助与社会保险的衔接，尤其是与就业制度的衔接，目的是强调受助者自立，促进人力资本的发展，减少“福利依赖”和“贫困陷阱”。

2.进一步完善社会救助体系。在现阶段构建和谐社会和关注民生的大背景下，一是应基于多元化原则、根据致贫风险确定社会救助的主要内容，包括基本性生活救助、灾害救助和专项救助，其中基本性生活救助保障救助对象的生存，灾害救助是救助各种自然灾害、社会灾害以及不可预见的重大灾难，专项救助满足救助对象的各种特殊需要，三者相互补充，共同构成社会救助制度的主要内容。二是进一步扩大社会救助覆盖范围，改变目前存在若干弊端的“人户一致”原则，积极研究解决非户籍人口享受社会救助待遇的问题，探索如何将边缘贫困群体纳入救助体系的制度，注意社会救助对象的边界弹性化处理。三是建立科学合理的社会救助标准及其正常动态增长机制。建议中央在标准制定方面，遵循基本生存和未来发展共同关注，食品类支出和交通、教育、通讯等支出需求共同满足，贫困人口分享社会经济发展成果的原则，在设定全国基准的基础上由省级政府结合当地经济发展水平、物价水平执行救助标准，防止偏高或偏低，避免“看米下锅”的现象。四是建立科学合理、规范有效的财政投入机制。作为可靠、稳定的资金来源，财政投入结构应更加完善;根据责任共担的原则，健全各级财政对于社会救助资金实行足额列支和按时拨付机制，制定稳定的制度化的中央和地方各级财政共同负责机制，以制度化的方式明确各级财政的责任，同时完善社会募集机制作为公共财政的有力补充。五是真正实现城乡一体化。城乡一体化主要是指社会救助制度框架一致、管理体系一致、具体救助标准因城乡消费差异而有所差别或逐步走向趋同。社会救助制度属于公共服务范畴，要坚持制度公平，坚持机会公平，保证城乡居民在社会救助面前具有同等的权利和机会，同时要保证城乡居民的社会救助效果公平。

3.进一步强化社会救助管理工作。一方面要加快社会救助工作的管理体制改革，改善我国目前社会救助实际上的“多龙治水”的工作格局，建立综合协调机制，整合和规范社会救助工作的管理体制，有效整合救助资源，促进社会救助工作的良性运行:一是各级政府成立社会救助工作的领导协调组织，改善过多的地方分权式的社会救助管理模式，统一政策，协调步伐，全面管理与监督社会救助工作。二是进一步转变政府职能，明确各级政府职责。三是建立社会参与的多边救助机制，整合基层的社会救助力量，成立处理公共事务的综合服务平台，开展社会救助服务。

另一方面，完善社会救助工作的运行机制:一是规范操作。根据权利与义务对等的原则，规范救助对象的确定程序，坚持公开操作;进一步完善分类施保机制，制定相关的分类标准、补助系数等;救助资金管理必须明确职责，严格实行专户、专款、专人管理。二是建立专门的社会救助信息共享机制，实现救助工作的动态管理。三是建立健全监督机制，包括预决算管理机制、监督检查机制和处罚机制。四是统一整合地方社会救助各方面的资源，统一管理支配社会救助资金，实行资金、信息统一口径、统一数据库。

注释:

①参见民政部《2010年社会服务发展统计报告》。

②根据民政部《2010年社会服务发展统计报告》数据整理得出(其中城镇低保以2005年为基数，农村低保以2007年为基数)。后同。

③世界银行:参见中国经济季报－2010年6月。

④根据《中国统计年鉴》(2006－2010年)数据计算得出。其中社会捐赠款物的数据由于2008年汶川地震的发生而有所偏离。

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1002－7408(2012)02－0023－04