预算法:十年风雨路

文/张克

预算法:十年风雨路

文/张克

自 1994年中国进行了旨在划分中央和地方财权和事权的分税制改革以来，财政领域的基本法《预算法》奠定了现行的财政税收体制。但由于彼时立法技术以及各界对预算制度的了解还十分有限，致使《预算法》的制定并不完善，在实施不久就暴露出许多问题。

曾任全国人大预算工委主任的高强将现行《预算法》问题概括为：对预算编制完整性缺乏明确表述，对规范预算管理执行缺乏严格的约束，对财政机制和转移支付制度缺乏明确的表述，对地方政府的债务审批、管理、使用、偿还等缺乏具体的规定，对预算监督和违法行为追究缺乏可操作性，以及对预算公开缺乏明确要求等六个方面。

全国人大早在1997年就提出了修法动议。在经过与行政部门反复协商之后，2004年全国人大正式启动了《预算法》修改的进程，并在2006年完成了由全国人大预算工作委员会牵头起草的《预算法》修改稿，按立法计划，该草案将在当年10月提交全国人大常委会审议。

由于这份草案较多借鉴了国外预算制度的先进经验，对政府部门权力的限制和监督偏重，招致了相关部门的诸多质疑。草案最终被束之高阁，审议无从谈起。

不过，全国人大和法学界始终没有放弃修改《预算法》。

十一届全国人大在2009年重启预算修法进程，成立了由全国人大预工委、财政部、国家发改委、审计署等十几个部门联合组成的预算法修正小组。

这次修法依旧由全国人大主导，不同之处在于法律草案先由全国人大预工委和财政部各自起草，并于2010年初共同形成了一份双方均认可的“修正案”(草案)初稿。同年3月至5月这份草案向社会广泛征求意见，进行相应调整。

按照全国人大2010年的立法计划，该草案将在当年8月提交全国人大常委会审议，并在10月和12月进行二审和三审后，交由2011年3月的全国人民代表大会表决通过。

然而国务院在2010年8月临时提出，《预算法修正案(草案)》要先通过国务院常务会议审议通过，再提交全国人大常委会审议。而在国务院审议前，还要在国务院系统内重新对草案征求意见。由此，《预算法》修法进程再度被推迟。

2010年12月，时任全国人大预工委主任高强在全国人大的一次内部会议上表示，预工委已将预算法修正事宜转交国务院。但在2011年，全国人大没有公布其当年的立法计划，而修正案将提交人大审议的消息虽时有传出，但最终均为虚言。

直到2011年11月16日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过了由国务院起草的《预算法修正案(草案)》，并决定将该草案提请全国人大常委会审议。

2011年12月31日，全国人大常委会任命财政部党组副书记、副部长廖晓军为全国人大预算工作委员会主任，原全国人大法制工作委员会经济法室主任黄建初为副主任。

廖晓军在财政部长期分管预算工作，由其接任高强出任全国人大预工委主任，对全国人大预工委与国务院及财政部的业务沟通起到积极作用，而长期从事经济立法工作的黄建初则将为包括《预算法修正案(草案)》在内的财税立法提供专业支持。

修改《预算法》会直接涉及行政体制改革、人大与政府间的关系、公众与政府的关系、中央和地方的关系，以及财政部门和其他政府部门的关系，涉及各部委权力再分配，修法阻力可想而知。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授表示，加强政府宏观调控不应成为《预算法》的立法目的，《预算法》应是一部对政府预算权力的监督法和对社会公众预算知情权、表达权和监督权的保障法，其最终保障的是公民的财产权。

他认为，近些年来，政府的财政收入高速增长，三公消费居高不下，同时用于基本民生和社会公平的财政支出依然滞后，一些地方政府的基本财政支出也无法保障，现有预算制度的突出问题在于预算的规范和监督，而不是进一步赋予政府更多的预算权力。

预算全口径覆盖，被视为本次修正案的一大亮点。时任全国人大预算工委主任高强曾在2010年两会期间表示，修订的核心内容之一，就是增强预算编制的完整性。现行《预算法》只对主要来源为税收的政府公共预算进行了规范，政府的其他收支均不需要经过各级人大的审议和监督。

而实际上，据中央党校国际战略研究所副所长周天勇测算，2010年中国政府实际总收入约15万亿元，其中已纳入预算收入的财政收入8.3万亿元，未纳入预算收入的其他收入约6万亿元，包括土地出让收入、发行彩票收入、探矿权和采矿权拍卖收入、收费和罚款收入，以及烟草利润等。

第十一届人大财经委和预工委曾提出，政府要从2011年开始将非税收入纳入预算，从2012年开始提交全国国有资本预算、试编社会保障预算，并从2012年起向全国人大报告地方土地出让收支情况。

全国人大财政经济委员会副主任委员吴晓灵则表示，只有全覆盖的预算才能加强监督。政府性基金预算、国有资本金预算和社会保障预算，都会在2012年，以及《预算法修正案(草案)》审议通过之后，全部纳入到预算的监督范围之内。

如果国务院此次提交草案中没有明确规定上述收入如何纳入预算，这将削弱预算全覆盖的可操作性和执行力度，各级人大履行预算监督职能也难以得到充分实现。

目前，政府预算收支科目依次分为：类、款、项、目。现在的政府预算基本上只编制到类，如文教有多少，农业有多少，即使是细化到了第三级的“项”，以中央政府预算为例，各“项”中仍有很多预算都是数以几百亿元计的固定资产投资。人大在审议政府预算时并不知道这些钱具体用到了什么地方，也就更谈不上有效监督。其结果必然是，让人大的预算审批和监督都流于形式，而政府则可以随意支配手中的资金。又由于中央和地方在财权和事权上的不匹配，地方在资金上相对匮乏，加之以项目型为主的转移支付制度，地方政府要上马一些项目，就需要找中央批项目要钱，于是就产生了被广为诟病的“跑部钱进”。

吴晓灵表示，只有细化预算才能最终做到无预算不开支，才能减少“跑部钱进”的腐败和寻租问题。细化预算还能督促各级政府按“五年规划”编制年度计划，滚动发展，减少上项目随意性，从而形成让项目等钱的正常预算方法。

为了改善这些问题，本届全国人大已经要求政府在编制2009年预算时将关于民生、社会发展等重点支出落实到“款”；政府要力争在2012年将中央本级预算重点支出编制到“项”；并于2012年初将中央本级75%的基建项目编入部门预算。

由于现行《预算法》在客观上造成了预算编制粗糙，往往只有一个框架性的总数，预算款项层层下拨，真正下发到具体使用资金的基层部门时，有时已经到了三季度，这在一定程度上促成了年底突击花钱的问题。

北京大学法学院王锡锌教授指出，目前的预算编制过程中至少有两本账，一种是功能分类，一种是经济分类。他接受新华社采访时表示，“应该要改革预算编制的技术，要有现有的功能分类转向未来经济分类”，经济分类可以做到非常详尽，将三公经费开支等有效地控制住。

本届全国人大要求政府将转移支付和代编预算的安排支出，除少数特殊项目外，均应在当年6月30日前下达完毕。