我国土地征收制度存在的弊端及其改革建议

□ 汪东升

（中共开封市委党校，河南 开封 475001）

我国土地征收制度存在的弊端及其改革建议

□ 汪东升

（中共开封市委党校，河南 开封 475001）

我国现行的土地征收制度存在固有弊端，主要表现为它促使了地方政府土地财政的形成，而农民的利益却受到了损害；地价的攀高增加了用地企业的成本，在土地垄断及高地价情形下必然发生寻租行为；农地非农化的速度过快，造成了失地农民群体规模越来越大，而且生活无法保障。因此，征地制度改革势在必行，这种改革既应有立法实体上的，也应有程序上的，建立失地农民社会保障体系是目前政府面临的一项重要任务。

土地征收制度；弊端；改革

人类社会文明史大体经历了这样一个过程：从农业文明走向工业文明，工业文明又进一步推动了农业文明的发展，二者相互作用、相互依赖。工业化是人类走向文明的推进器和发动机，也是人类社会发展的必然结果。在这一过程中，必然伴随着农地非农化的产生，也必然发生农地非农化的制度安排。反思目前我国的土地征收制度，对我国工业文明乃至社会的整体和谐有着重要的意义。

一、我国当前土地征收制度存在的弊端

⒈地方政府利用当前的土地征收制度获取了巨大的利益。我国《土地管理法》规定，除集体经济组织根据规划可利用本村集体土地进行非农建设外，其他非农建设用地都必须向政府申请，土地一级市场由政府垄断。地方政府通过征收从农民手中低价拿地，再高价转手出让，从中赚取了巨额利润。据国土资源部总体监测数据显示，全国土地出让总收入近年逐年高涨，2006年为7000亿元左右；2007年受楼市过热影响，当年土地出让收入高达13000亿元；2008年又因楼市下行回落至9600亿元；2009年，全国土地出让金收入达到15910．2亿元，环比增长39．7%，是地方一般预算收入（32580．74亿元）的48．8%。［1］由以上数据可以看出，土地收入已成为地方政府的第二财政，政府进行土地征收的积极性也由此日渐增强，其结果是对我国农田保护十分不利。

⒉农民的利益在土地征收制度下受到了损害。我国《宪法》和《土地管理法》明确规定，国家因公共利益的需要，可依法对土地实行征收征用，但法律并未明确界定公共利益的范围，因而形成了“公共利益”黑洞。我国土地制度规定，城市中的非农建设用地由政府统一管理。但在城市化突飞猛进的背景下，地方政府不断动用行政权力进行征地，公益性建设用地与经营性建设用地不分，征地范围模糊不清，大量经营性、商业性用地也都打着公共利益的名义进行征收。由此农民的权益在“公共利益”外衣下受到了损害。土地征收补偿标准偏低，是失地农民利益受损的主要和直接表现。我国《土地管理法》规定，因征收发生的补偿项目有三项，即土地补偿费、安置补偿费和青苗补偿费。这三种补偿费的计算标准都是以被征收土地前三年的平均农业收益为依据，这是极其不公平的。第一，工农业产品价格剪刀差的存在加重了失地农民利益的受损程度。根据有关研究资料统计，剪刀差修正前的农地收益价格仅为修正后价格的40%，修正后的土地补偿价格只相当于农地价格的2/5，按照土地管理法计算的征地补偿在剪刀差修正前仅仅相当于农地价格的1/5。［2］（p51）第二，土地的价值具有多样性，不仅具有农业性使用价值，而且具有工业性使用价值；不仅具有生产性价值，而且具有非生产性价值。仅仅按照农业收益对失地农民进行补偿是一种不完全的补偿。正如学者严新明所指出的，现行土地征收按土地原用途对农民进行补偿，以农民生活在农村为补偿背景，这就是要求他们以农业收入生活于城镇之中，显然有失公平。

⒊在现行的土地征收制度下，用地企业既是利益受损者，又是利益收益者。按照我国目前土地征收制度的安排，地方政府是土地一级市场的垄断者，是土地市场唯一的供方。由于利益最大化的驱动，市场中的供方总会想方设法将标的物的价格推高，在价格尽可能高的区域寻找平衡点，这也是市场规律使然。地方政府作为经济人，在批租土地的经济活动中同样受这一规律的支配，将土地的出让价格越推越高。据蒋省三等学者的调查，在广东省佛山市南海区，1亩农地转化为非农建设用地，如只办农地转用手续，牵涉的费用有：耕地占用税4000元，征地管理费1500—1800元，复垦基金1万元，农业保险基金6000元，农田水利建设费1333元。如办理出让手续，除了上述费用外，还要再加上土地出让金，工业用地为1万－2．5万元，商业用地为12．5万元，住宅用地以前是8万－10万元。由于土地级差导致地租上升，目前南海区按国家征地办法来测算企业用地价格，工业用地每亩为15万－40万元，商业用地每亩为40万－150万元。［3］各种费用的增加推动了土地出让价格的逐步增高，而最终只能由土地的使用者埋单，所以，用地企业是现行土地制度的直接利益受损者。同时，由于土地批租的垄断制度设计，又为地方政府进行土地寻租留下了巨大的空间，用地企业就成为这种寻租的主要参与者。企业通过寻租以较低的价格从地方政府手中拿地，通过大量囤积土地获取了巨大的经济利益。

⒋土地农转非速度太快，使得土地征占规模过大，失地农民越来越多。由于多种原因，地方政府都把促进本地经济发展作为重要任务，大力推进工业化和城市化，由此带来了征地规模的扩张，使人均占有耕地量不断减少。相关统计资料表明，征地主要发生在城郊和经济发达地区，在这些地区，人均耕地占有量已在0．7亩以下。1987年至2000年，全国非农建设共合法占用耕地3395万亩；2001年至2010年，非农建设占用耕地的计划指标是1850万亩，2001至2030年的计划占用耕地指标是5450万亩。如果按人均1亩的耕地占有量来计算，违法用地量要占合法用地量的20%－30%，而2010年之前已有7000万左右的农民失去了土地；到2030年则会有1．15亿左右的农民因征地而失去土地。如果计划用地指标突破，违规用地得不到控制，失地农民还会大量增加。

⒌对失地农民补偿过低，不足以解决他们的长远生计。按照现有的土地管理制度，对农民的土地补偿费用是按照被征收土地前三年的平均农产值计算的，而与土地的非农用使用价值、区域位置、经济发展状况、土地供求关系等市场因素无关。这就造成了两方面的后果：一方面给农民的补偿过低，另一方面地方政府通过转让土地使用权收入丰厚。给失地农民的补偿过低有三个表现：第一，法定的补偿标准偏低。在经济较发达的东部地区，一般耕地每亩的年产值在1000元左右，按法定最高倍数30倍计算，每亩地补偿不过3万元，仅相当于普通公务员一年的工资收入。据测算，按城市最低生活保障标准每人每月300元计算，农民所得补偿一般只够维持6－8年的时间；如果在经济落后地区或者公益性征地，其补偿标准更低，一般只够农民3－5年的生活费。如果参加社会保险，每人所得补偿费还不够参保费用的1/2。第二，在基础设施建设项目中，征地补偿费占工程投资的比例很低。据国土资源部的调查结果显示，我国重点基础设施建设项目征地补偿费用占工程总投资的比例一般只有5%左右，而国际上同类项目一般要占工程总投资的40%—50%。第三，地方政府收取的费用在征地总成本中的比例过高。地方政府在征地和出让过程中所收取的各种税费，虽然全国各地有所不同，但名目繁多，主要有：耕地占用税、契税、土地增值税、耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、农业重点建设基金、针对“招拍挂”出让收取的白蚁防治费、墙体改造费、人防费，其他费用还有管理费、业务费等等。部分地区各种税费占到了征地成本的60%以上。一些基层干部说，政府的税费不能减免，又要招商引资，优惠地价，于是只能克扣农民的补偿款。［4］

⒍失地农民再就业难，提高生活水平难，社会保障程度低。据笔者的调查，目前在失地农民劳动力中，女性偏多、年龄大的偏多、文化水平低的偏多，有一定技能的少、跨区域流动就业的少，从而造成了他们再就业的困难。以前由用地单位安置的农转工人员，在20世纪90年代以后，由于企业改制、下岗分流等原因，有相当一部分已处于失业或半失业状态。据国家统计局对全国2942户失地农户的调查看，这些失地农户共有7187名劳动力，其中征地时安置就业197人，仅占劳动力总数的2．7%；外出务工的1784人，约占劳动力总数的24．8%；经营第二、第三产业的1965人，约占劳动力总数的27．3%；从事农业的1807人，约占劳动力总数的25．2%；无业在家的1434人，约占劳动力总数的20%。一部分纯农业户除了农业生产外，很少有其他生产活动，在耕地减少的情况下，他们的收入也明显减少。笔者通过对开封、郑州等地农户的调查发现，绝大多数失地农民没有养老、低保等社会保障，成了“种田无地、就业无岗、社保无份”的特殊群体。

二、改革我国土地征收制度的立法建议

⒈修改我国《土地管理法》的相关规定。第一，对“公共利益”的范围进行明确界定，严格控制国家征收和征用土地的适用范围。我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定，为了公共利益的需要国家可以对集体土地进行征收或者征用。这就是说，土地征收的法定条件是为了公共利益的需要。那么什么是“公共利益”，它包括哪些内容，必须通过立法予以明确和规定。否则，什么项目都可以戴上“公共利益”的帽子，就会导致其范围过宽、农民合法权益被严重侵害的后果。第二，修改《土地管理法》第43条的规定。该条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。商业用地怎么办？它显然不属于“公共利益”的范围，但按照第43条的规定，又必须使用国有土地，而新增国有土地，只能通过征收集体土地的渠道获得。于是，商业用地和征地的法定条件——公共利益之间就出现了矛盾。笔者认为，解决这个矛盾的唯一办法就是对第43条进行修改，规定“为公共利益之目的的建设项目，应当使用国有土地；其它建设项目，既可以使用国有土地，也可以使用集体土地。”换言之，建立国有、集体土地平等的一元化市场，实行农地直接入市制度（以办理农地转用手续为前提），是打破土地政府垄断、破解当前征地制度弊端的重要措施。

⒉修改现行的土地补偿费计算方法和标准，优化土地收益分配机制。现行的土地补偿费计算方法是以被征土地的年均农产值的倍数计算出来的。众所周知，我国农产品的价格偏低，所以这种单一的计算依据对农民并不公平，而且土地具有多种使用价值，农业价值仅仅是其中之一。土地是农民的重要生活保障，因此，征地补偿标准应该是一个多重因素的集合体，这个集合体的直接表现就是土地的市场价格。我国目前建设用地是由国家垄断的，不存在真正意义上的土地市场，因而也就没有真正意义上的市场价格。我国的土地市场只有在农地可以直接入市以后才能逐渐形成。对此，笔者建议，在真正的土地市场价格形成以前，先制定一个“最低保护价格”，用这个价格取代现行的耕地补偿标准。这个“最低保护价格”要考虑到土地的用途、区域位置、农民的社会保障成本、生活水平不降低等多种因素。因公益事业用地，包括国家重点建设工程用地，其成本不应该由私人承担，特别是不应该由社会或者弱势群体承担。所以，这个“最低保护价格”在真正的市场价格形成以后也可以继续适用，以防止土地市场价格过低时农民的利益受到侵害。以土地的市场价格对农民进行补偿，国家以税收的形式参与二次分配，实现土地收益在国家、地方政府和农民之间利益分配的平衡格局，能够实现“工业反哺农业，城市支持农村”的战略性转变。

⒊改善土地征用程序，建立征地失范救济制度。目前《土地管理法》规定的征地程序，虽然有“告知”、“协商”等字眼，但整体上突出了政府的行政职能，凸显了征地程序的行政强制性。据笔者对开封、郑州等地的调查，失地农民普遍不了解征地的背景，没有参与征地的过程，存在征地程序透明性差、群众参与度低等情况。群众普遍反映，在地方政府决定了征地的范围、补偿标准并将土地出让，要丈量土地的时候，村民才知道自己的土地被征收了。作为村民的自治组织——村民委员会在征地过程中的参与度也很低，基本上处于被 （政府）通知的地位，没有任何自主决策权。其结果是群众对村干部不满意，地方政府对村干部也不满意。这种征地程序必然引起村民的不满，最终导致村民不断地进行上访，严重影响了社会的和谐安定。因此，征地程序的改革势在必行。大致有三个环节：一是村民的征地知情权，二是村民的参与权，三是村民的救济权。我国《农村土地承包法》规定农民具有长期的土地承包经营权，《物权法》则进一步规定土地使用权是一种用益物权，而非因合同而产生的权利。这就为村民在征地过程中的知情权和参与权提供了法理依据。知情权显然是在补偿标准、安置方案等重大事项作出决定前让村民知情，并引发参与权的跟进。参与权则是村民参加补偿、安置、社会保障等重大事项的讨论和决策以及表达自己诉求的权利。村民的参与度越高，引发的社会矛盾就越少，因此，我们应当建立一种征地程序越来越民主的协商制度。村民权益保障的最后一道防线是救济制度，它应当包括两个方面的制度设计：一是行政救济制度。当被征地村民认为其合法权益受到侵害时，向征地政府的上一级政府提起行政复议，由其审查下级政府征地方案的合法性和合理性；二是司法救济制度，包括行政诉讼制度和民事诉讼制度。当村民认为地方政府的征地行为侵犯了其合法权益时可提起行政诉讼，同时考虑到我国目前的行政诉讼只审查行政行为的合法性，而不审查行政行为的合理性和公平性，因此，当村民认为地方政府的征地行为有失公平时，可提起民事诉讼，通过民事诉讼解决利益分配的公平性问题。目前，我国失地村民的救济制度还是一个完全空白的领域，亟待建立和完善。

⒋建立失地农民社会安全网，保障失地农民生活水平不降低。构建城乡一体化的社会保障安全网络是当代西方国家的普遍趋势。经济学家刘易斯指出，经济增长的好处并不是财富增加了幸福，而是财富增加了人们选择的范围，为人类享受更多的人道主义提供了前提。［5］（p519）当然，这种人道主义的核心应该是社会福利。2001年国际劳工大会第89届会议关于社会保障问题的决议也指出，社会保障的全面覆盖是人民的权利和国家的义务。我国《宪法》第45条规定，我国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。劳动是我国公民的应有权利，国家有义务创造条件，帮助公民实现劳动权利。失地农民作为特殊群体，国家有义务为其提供完善的社会保障。据笔者的调查，除一线城市与沿海地区外，内地大多数地区尚未建立失地农民社会保障制度，有的城市虽有，但覆盖面小，保障水平较低。如安徽省蚌埠市，年满60岁（男）的失地农民可享受每月180元的生活补助，但还不是所有满60岁的失地农民都能享有，只有最近被征地的才能享有。由此看来，失地农民的社会保障是事关农村能否稳定、“三化”能否协调发展之大计。

就失地农民社会保障制度的内容来看，应当包括最低生活、养老、就业、医疗、培训、住房等内容。就其保障网络来看，应该建立基本保障、补充保障、个人家庭保障相结合的综合保障体系，这是解决失地农民保障问题的最终目标。所谓基本保障，即能够满足失地农民最基本生活需求的保障，包括养老保障、医疗保障、失业保障。其中，养老保障是基本保障的核心。失地农民是一个特殊的社会群体，其基本保障应纳入我国的强制性保障之中。由于全国各地经济发展水平不同，笔者建议将失地农民的基本保障分为四个层次，第一级为全国一线城市，第二级为全国二线城市，第三级为市级城市，第四级为县域城镇。失地农民基本保障的目标是失地农民与城市居民享有同等保障水平，最终归入城市保障系统。当然，由于经济因素的限制，这些保障的实现需要一个过程，在这个过程中可先建立高于农村低于城市保障水平的社会保障。关于保障基金的筹集，一般认为由政府、集体、个人按比例分担，个人负担的比例不超过30%。笔者对这种观点的公平性不持异议，但通过调研我们发现，目前正在发生征地行为的二、三线城市的城乡结合部，集体经济非常薄弱（较早发生征地行为、现已变为“城中村”的集体经济情况略好），过半数的村集体没有副业收入来源，特别是广大中西部地区比较明显。由村集体负担一部分失地农民的社保基金，其结果是必然克扣村民的土地补偿费用。鉴于这种情况，笔者建议失地农民的社保基金由地方政府（乡、县、市）与失地农民分担，村集体不再负担，个人负担比例不超过基金的30%。其理论依据是征收土地是以公共利益为前提的，失地农民因征地而失去了相应的土地保障，国家理应为其建立起相应（或高于原来）水平的基本保障制度。在经济较发达的地区或有副业收入的村镇，可在健全基本保障的同时为失地农民提供补充养老和医疗保障，以进一步提高他们的受保障程度。例如：上海推行的小城镇社会保险，具体做法是“4＋X”，以上年社会平均工资的60%为基数，“镇保”的基本费率为它的24%；“X”是补充保险，村民可根据自身情况自愿选择参加。［6］另外，留地保障（或称留地安置）被实践证明是一种有效的、富有生机和活力的保障形式。它既可以有效弥补征地补偿安置费的不足，减轻社会保障压力，又可以使失地农民得到较公正的收益分配，因而极具推广价值。留地的开发必须符合城市的整体规划，留地的开发收益应主要用于补充村民的基本生活保障。

［1］李保春．我国土地财政现象若干思考［J］．财政研究，2010，（07）：10．

［2］严新明．失地农民的就业和社会保障研究［M］．中国劳动社会保障出版社，2008．

［3］蒋省三等．土地资本化与农村工业化——广东省佛山市南海经济发展调查［R］．管理世界，2003，（11）．

［4］张晓玲．征地收取的税费过高［N］．第一财经日报，2006－06－30．

［5］（英）阿瑟·刘易斯．经济增长理论［M］．周师铭等译．商务印书馆，1983．

［6］刘翠霄．天大的事——中国农民社会保障制度研究［M］．法律出版社，2006．

（责任编辑：高 静）

The Reformation and Suggestions about the Malpractice of System of Levying Land in Our Country

Wang Dongsheng

The actual land levy system of our country existed connatural malpractice；mainly expressing that urged formation of the local government finance but peasantry profit suffered damage．And the price of land rising increased the using－land enterprise＇s cost；inevitably occurred rent－seeking by monopolizing land and the high price of land．At the same time the speed of which land was not used farming is so fast that there are more and more peasants losing their land； leading their life can not get ensured．Obviously；it＇s high time to reform the system of levying land．This reformation not only base on entity but also base on procedure．So establishing a social security system for losing－land peasants is an imperative problem at the moment．

levying land；malpractice；reformation

F301．24

A

1007－8207（2012）10－0040－04

2012－05－11

汪东升 （1960—），男，河南开封人，中共开封市委党校法学教研室主任，副教授，研究方向为经济法。

本文系国家社会科学基金项目 “地方政府农地非农化失范问题及其制度规制研究”的阶段性成果，项目编号：11BFX064。