论人大对检察机关诉讼职权的动态监督

□梁旭红，马晓玲

（⒈北方民族大学，宁夏银川750021；⒉南京审计学院，江苏南京211815）

论人大对检察机关诉讼职权的动态监督

□梁旭红1，马晓玲2

（⒈北方民族大学，宁夏银川750021；⒉南京审计学院，江苏南京211815）

人大是国家权力机关，享有法律监督职权，在我国现有体制下充分发挥其监督职能，对检察院诉讼职权进行有效监督，无疑是保证检察院诉讼职权正确运行的最佳途径。人民检察院是我国的法律监督机构，享有的法律监督权是我国权力分配的结果。但是，对人民检察院的职权如何监督存在缺失，尤其是对检察院的诉讼职权缺少法律监督环节。因此，检察机关要享有对案件直接侦查、起诉的法律权力，必须解决如何监督其诉讼职权正确行使的问题。

人大；检察机关；诉讼职权；动态监督

我国《宪法》第129条规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”据此，我国人民检察院享有法律监督权，同时，据我国《人民检察院组织法》（以下简称《检察院组织法》）和新修订的《刑事诉讼法》等相应法律规定，检察机关又享有诉讼职权，特别是在刑事司法方面，检察机关不但有广泛的监督权，还拥有对刑事案件的诉前侦查权、决定逮捕权、提起公诉权和不起诉权等。尤其是在职务犯罪案件中，我国检察机关的权力与职能超出法律监督范畴。根据《刑事诉讼法》规定，我国的检察机关对国家公职人员的职务犯罪有权直接侦查与起诉，同时监督法院的审判，使得职务犯罪案件的侦查、逮捕、公诉与监督集于检察机关一身。这种兼容性不利于检察机关的法律监督，有悖于法律监督权，也偏离了我国宪法和刑事诉讼法确立的人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件时分工负责、互相配合、互相制约的原则，不利于我国监督制衡机制的精密性与严谨性，司法公正原则不能得到充分保证。要解决和理清这一问题，就必须从国家权力的划分入手，辨清人大监督权与检察监督权的不同。

一、人大监督权与检察监督权辨析

法律监督权属于国家权力，来源于国家权力的分配。国家权力源于国家主权，国家主权是国家与生具有的，是国家的属性。根据国家主权，国家在其领土范围内，享有对所有的人（享有外交豁免权者例外）、事和物进行管辖的权力。从法律意义讲，国家权力实质上就是使一国人民所从属的法律秩序发生的效力，也就是国内法律秩序的效力与实效。［1］（p283）国家权力如何实施，主要通过国家职能的行使表现出来，国家职能的实现实际是行使国家权力的结果。国家的权力，或者说国家的职能，主要通过国家创建相应的法律制度实现，以达到调整并规范国内秩序的目的。实践中，国家的权力一般分别由不同机关行使，由哪个机关行使哪一部分国家权力则由国家进行分配，国家通过宪法和相关法律来对国家权力进行分配，保证国家权力或相关职能的实现。国家权力从大的方面主要分为两大部分：一是立法；二是执法。立法权由立法机关行使，立法机关根据制定法律的职权，制定法律规范，建立法律制度，作为规范国内社会秩序的依据与标准，为国家权力的实现提供依据；执法由法律执行机关实施。执法机关根据立法机关制定的法律，行使国家权力，保证国家职能实现。我国的分权原则主要规定在我国宪法中。首先，我国宪法将立法权分配与我国的全国人民代表大会。《宪法》第58条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”。其次，我国宪法将执法权分别分配与我国国务院、人民法院和人民检察院。《宪法》第85条规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关”。第123条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”根据宪法的分配原则，我国的人民代表大会享有立法权，国务院、人民法院和人民检察院享有法律执行权。而法律的执行权又被分为行政执法与司法两部分，行政执法权由我国国务院行使，国务院因此具有国家的行政职能；司法权被分配给法院和检察院，我国的法院、检察院因此具有司法职能。而在法院与检察院之间，司法权又被进一步分配，法院是审判机构，享有审判权，具有审判职能；检察院是法律监督机构，享有法律监督权，具有法律监督职能。从法律监督层面看，除了检察机关被分配享有法律监督权、具有法律监督职能外，我国人民代表大会也具有法律监督的权力与职能。但是，人民代表大会与检察机关的法律监督权力职能不同。

⒈人民代表大会的法律监督权与检察机关的法律监督权不属于同一级别，不在同一层面。全国人民代表大会是我国的最高权力机构，作为立法机关，除了行使我国立法权外，还有权就执行机构的执法进行监督，是所有法律执行的监督机关，其监督权是最高的。我国《宪法》第67条第6款规定：全国人民代表大会常务委员会有权“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”。它的监督对象是所有执法机构，是对制定出的所有法律制度实施情况的监督，而我国检察机关的法律监督权是在人民代表大会之下的国家权力再分配的结果。如果将立法与执法之间的分权看作是一级分权，执法权分为行政权与司法权就是二级分权，检察机关的法律监督就是司法权之下的又一次分配，应属于三级分权。

⒉从我国宪法规定的权力归属来看，人民代表大会的法律监督权是对整个执法权力或执法工作的监督，是“议行合一”宪政的要求。人民代表大会的法律监督包括对检察机关工作的监督，而检察机关的法律监督平行于公安机关的侦查、法院审判，并隶属于人民大表大会，它与行政机关都要对我国最高权力机关负责并接受其法律监督。因此，人民代表大会与检察机关法律监督性质是不一样的。人民代表大会的法律监督是行使国家的最高权力，是对全部法律执行权力的监督。我国检察机关的法律监督，是国家司法权的再分配结果。人民代表大会的监督是上位的权力监督，而检察院的法律监督是分权后特定范围内的监督，是国家权力被分配后在司法权这一较小范围内所做的又一次划分。根据人大法律监督权，政府、检察院与法院每年都必须向人民代表大会报告工作，随时接受人民代表大会的检查，这是例行的工作程序，检察机关仅在司法范围内、对立案、侦查、审判和刑罚执行等特定司法活动与程序进行具体的法律监督，其程序和方式与人民代表大会存在很大差别。

二、检察机关行使诉讼职权存在的弊端

无论从国家的分权还是检察机关的定位看，检察院享有法律监督权无可置疑，这是宪法与法律赋予的权力。但是，我国检察院除了享有法律监督权外，还享有法律监督以外的权力，即对刑事案件的起诉权和职务犯罪直接侦查的权力。我国《刑事诉讼法》第3条规定：“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责。审判由人民法院负责。除法律特别规定的以外，其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。”检察机关直接侦查并起诉的案件包括《中华人民共和国刑法》第8章的贪污贿赂犯罪，第9章的渎职犯罪，第4章中的国家工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪和侵犯公民民主权利的犯罪，以及由省级以上人民检察院决定立案侦查国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件。对国家工作人员滥用职权的犯罪具有直接侦查和起诉的权力还反映在《检察院组织法》规定的各级人民检察院行使的职权方面。如《检察院组织法》第5条第1款规定，检察院“对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。”第2款规定，检察院有权“对于直接受理的刑事案件进行侦查。”笔者认为，检察机关的这些诉讼权力偏离了法律监督的定位，存在较多弊端。

⒈检察机关的直接侦查偏离了法律监督的位置。因为直接侦查不属于监督，而是对案件调查进行介入。监督从汉语语义来看，是监督者对他人或者他人行为的监察与督促。“监”一般意为从旁察看。［2］（p662）《说文》解释为“监，临下也。”即监是自上临下。［3］（p586－587）“督”的汉语意思是观察。［4］（p999）监督的本意应是从上到下的观察，那么监督就应该是针对他人行为而言，监督的对象不是自身或本人。根据我国分权原则，法律监督是由检察机关代表国家进行，旨在保障国家法律统一、正确实施，对法律的适用和遵守进行的监察、督导活动，［5］（p107）那么检察院的法律监督对象就应是他人或其他机关。宪法和法律赋予检察院在司法领域进行法律监督的权力，目的应该是与其他相关机关能够进行相互制约，以实现权力平衡。

⒉检察机关提起公诉和直接侦查缺少监督环节。宪法与法律没有规定另外的专门性法律监督机构，也没有规定具体的专门性法律监督程序，原来作为监督机关的检察院直接进行案件的侦查与起诉，然后交由法院审判。审判过程中，检察院依然是法律监督主体，依然进行法律监督，也就是说，检察机关除了监督自己侦查案件以外，还对审理其侦查、起诉案件的审判机关进行监督，这样的监督在侦查阶段和起诉阶段只能是自我监督，尽管检察机关采取了许多自我监督的措施，但这种体制上固有的缺陷，使检察院在这一诉讼阶段的监督形同虚设。

⒊检察机关自侦案件偏离了《刑事诉讼诉法》第7条规定的原则。检察机关自侦案件使公安机关的侦查权由检察机关取代，检察机关和公安机关的分工合二为一。在这里，检察院直接参与案件侦查，偏离监督位置，在职务犯罪的案件诉讼中，只有检察院与法院的相互分工、配合与制约，而检察机关又可以监督法院的审判活动，对检察机关的侦查活动明显缺少监督环节，相互制约失衡，制约的力量减弱，偏离了公、检、法三机关分工负责、互相配合、互相制约的刑事诉讼基本原则。2012年3月14日十一届人大五次会议通过修改的《中华人民共和国刑事诉讼法》仍然保留了第7条的内容，说明对这一问题有待继续研究和探索。

三、人大监督检察机关诉讼职权正确行使的对策

一般来讲，不受约束的权力必然腐败，绝对的权力导致绝对的腐败；道德约束不了权力，权力只有用权力来约束。权力制衡理论是法律监督的基石，其打造了法律监督制度的基本框架。国家权力可以分为立法、执法、司法，司法权即是一种国家的权力资源，极有可能被滥用，应当予以制衡。从政治学的角度考察，权力的制衡是保证公共权力不被滥用，防止司法不公和司法腐败的重要环节。权力制衡的主要手段之一是对权力的行使实施有效的监督，因此，监督机制的健全和完善，与国家政治生活民主化、法制化的进程和经济的发展程度紧密相关。法律监督是权力制衡原理在实践中的具体运用。无论是西方的三权分立，还是我国的人民代表大会制度，在权力的划分与运行上，都必须依赖于各方权力的制衡、监督与配合。司法权是国家权力中最典型、最敏感、最具强制力的权力，这种权力的行使一旦偏离了法治的轨道，就最容易给人民的利益造成难以弥补的损害。因此，权力必须受到约束与监控，必须通过权力的制衡使权力的运作正当、合法、有效，法律监督就是运用权力来制约权力，是保障司法权正确运用的基本手段。在我国，就是通过人民代表大会的法律监督权来实现对司法权的监督与制约。这种运用权力制衡原理设计出来的监督制约机制，不仅符合权力制衡原理的基本要求，而且也是根据国情得出的一种必然选择。笔者认为，人大应当加强法律监督权的力度，创新监督途径和方式，有效保证检察机关诉讼职权的正确行使。

⒈以人大内司委为监督主体，对检察机关的诉讼职权实行动态监督。人大内务司法委员会，通过聘请本地区高校法学教师和知名律师组成专家咨询委员会，不定期对辖区内各级检察机关的行使诉讼职权的情况进行检查监督，专家随机抽取检察机关承办的不立案、不批准逮捕、不起诉和撤销案件、提出抗诉等诉讼案件，以阅卷评卷的方式，对存在的问题提出专家意见或建议，对专家意见或建议经人大常委会审议通过后，以书面形式向各检察机关反馈，并提出整改要求。同时，对检察机关的整改效果进行跟踪。这种监督方式可以使问题找得准，意见提得中肯，且有指导作用，检察机关容易接受。有利于把被动接受监督变成检察机关主动邀请人大监督，使监督者与被监督者形成良性互动的关系。

⒉充分发挥人大代表的监督作用，对检察机关实行异体监督。根据我国《代表法》第27条规定：“县级以上的各级人民代表大会代表有权向本级人民代表大会常务委员会提出对各方面工作的建议、批评和意见。有关机关、组织必须研究处理并负责答复。”人大代表的建议、批评和意见权，可以通过人大常委会向有关机关、组织提出。人大代表的选举、任期和进行监督的范围、程序、以及人大代表享有的权力都是按照法律进行的。因此，人大代表享有较高的社会地位，其对司法机关工作报告的审议权和批准权，无形中对司法机关形成一种压力。作为局外人的人大代表若能介入到检察机关具体的办案环节中进行监督，要比检察院推行的人民监督员制度更具有权威性和实效性。因此，人大在开展视察、调研、检查和评卷等监督司法活动时，应当广泛吸收人大代表参与，充分发挥其监督作用。

⒊完善监督程序，对检察机关的诉讼职权实行长效监督。“没有程序的制度性保障，法律职业的发展必然摆脱不了传统中国人治的窠臼，纵然有成千上万的包公、海瑞，也不会演进到法治社会。”［6］（p26）程序对权力运行的过程、方式、范围进行规制，使权力自身围绕着既定的轨道运行，从而压缩权力恣意运行的空间。以程序控权是现代依法治国的主要手段和目的，程序已被视为实现“有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守这样一种社会状态的最重要的基石。”［7］（p11）因此，把人大监督司法权正确运行的内容制度化、常规化，避免监督的随意性和行政化，是完善监督程序的关键。具体应包括：⑴精心设计监督方案，在监督时间、监督内容及人员安排等方面考虑周密；⑵作好法律专家和人民监督员的遴选与聘请工作。由于人大机关内部法律专业人员力量不足，应聘请若干名内务司法专家咨询委员会的法律专家参与监督工作；疏通人大代表行使监督权的渠道。⑶召集由常委会领导、执法监督检查调研组成员和法律专家参加的预备会，明确监督时间、内容，熟悉相关法律法规；⑷随机抽取被监督机关的案卷，要求法律专家做好阅卷记录。监督检查活动结束后，由监督检查调研组成员和法律专家共同分析、评查案件，向人大常委会提出监督检查报告；⑸报告经人大经常委会审议后，向被监督检查的检察机关反馈意见，提出整改建议，并由人大常委会内司委监督整改方案的落实情况；⑹跟踪整改效果。在整改期限结束后，由被监督检查机关向人大常委会提交整改情况的报告，为下次监督内容提供参考。⑺对存在问题的案件及办案人员责令其所在机关予以处理，必要时人大也可行使罢免权。⑻将检察院的侦查权剥离，在国家安全机关内增设一个职务犯罪侦查职能部门，让侦、诉分离，检察院只行使法律监督权和公诉权。

［1］（奥）凯尔森．法与国家的一般理论［M］．沈宗灵译．中国大百科全书出版社，1996．

［2］吕叔湘．现代汉语词典［M］．商务印书馆，2005．

［3］张桁，许梦麟．通假大字典［M］．黑龙江人民出版社，1998．

［4］祝鸿熹．古代汉语词典［M］．四川辞书出版社，2000．

［5］孙国华．中华法学大辞典·法理学卷［M］．中国检察出版社，1997．

［6］孙洪坤．程序与法治［M］．中国检察出版社，2008．

［7］季卫东．法治秩序的建构［M］．中国政法大学出版社，1999．

（责任编辑：王秀艳）

On the dynamic supervision of the National People＇s Congress to procuratorial organ′s legal authority

Liang Xuhong，Ma Xiaoling

The National People＇s Congress is the organ of state power；legal supervision power；in our country existing system to give full play to the function of supervision；the procuratorate Litigation Authority Supervision；is undoubtedly that procuratorate litigation powers correctly the best way．The people＇s procuratorate is our country＇s legal supervision institution；enjoys the right of legal supervision is China＇s power distribution results．However；the people＇s Procuratorate＇s authority to supervise the deficiencies；especially the lack of legal supervision of procuratorate Litigation Authority link；does not comply with the principle of separation of powers and checks and balances．Therefore；procuratorial organs should enjoy the right of investigation；prosecution of cases directly to the power law；must solve how to supervise itslitigation authority exercising problem．

NPC；procuratorial organ；legal authority；dynamic supervision

D926．3

A

1007－8207（2012）10－0087－04

2012－05－10

梁旭红（1961—），女，宁夏银川人，北方民族大学法学院教授，研究方向为诉讼法学、司法制度；马晓玲（1955—），女，陕西米脂人，南京审计学院教授，研究方向为国际法。

本文系2007年宁夏社会科学规划项目的研究成果之一，项目编号：07NXZFX01。