我国民主实现的路径：从有限参与到渐进民主

□ 李会勋

（西南政法大学，重庆 401120）

我国民主实现的路径：从有限参与到渐进民主

□ 李会勋

（西南政法大学，重庆 401120）

公众参与即公民参与是不同民主制度下的一个共同话题，并没有一成不变的恒定模式。公众参与程度能够反映一个国家或民族民主的实现程度。中国渐进式发展的模式决定了民主参与的中西方差异，本文认为，目前，渐进民主将成为当下中国实现民主的客观需要和模式选择。

公众参与；有限参与；渐进民主；民主实现

到目前为止，还没有哪一种现成的民主理论或制度可以作为理想的方案通行世界。真正的民主不应该崇拜任何绝对的真理，它是一项正在进行的工程而不是一项已经完成的工程。如何找到合理的民主制度安排，恐怕是一个需要人类永远不断继承、创建和超越的过程。就像达尔所言，“探寻恰当的民主理论将是一个永远进行的长征”。［1］当代西方民主理论和实践的最新发展表明，公民参与民主政治、经济、社会生活，既是公民的一项权利，也是实现公民权利的重要途径。现代政治与人类文明的进步赋予了公民参与的合法性与正当性，即公民与公民、公民与政府之间的对话、协商、讨论对于民主之实现具有实质性意义。

一、有限参与

日本学者蒲岛郁夫指出：“可以毫不过分地说，政治的历史是企图抑制政治参与的政府同谋求政治参与的公民之间纠缠不休的历史”。［2］（p6）公民参与向来与政治制度联系甚密，政党或政治纲领意义上的宣示是公众参与政治、经济、文化等社会生活的根据，即便某些法律赋予了公民参与权，但权利实现仍因缺乏参与机制和相关路径使权利的实现付诸阙如。①党的十七大报告中提出“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”，“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。这是对党在十六大报告中提出的实现“决策科学民主化”的进一步阐释。学者们正在探索从各个层次、各个领域扩大公民的有序政治参与，增强决策的透明度和公众参与度，体现了转型期我国公民参与的时代特征。即公民参与是一个渐进的过程，是一个不断发展和完善的过程。

哈贝马斯认为，民主的形成过程是商谈和交往，弥补了西方资本主义社会选举民主的不足。虽然商议民主理论的提出背景与我国存在较大差异，但对我国的民主建设仍有重要的借鉴意义。不可否认，在民主化浪潮席卷全球的时代，某些领域命令式、强制式的管理方式仍侵染着社会生活的各个方面，表现在“政府与公民之关系在秩序行政向社会行政的转变下挣脱经济性管制下管理与被管理、支配与被支配而更多表现为互动、沟通、合作之状态，公民权与行政权对立之视角势必不能有效解释、规范社会性控制。”［3］有限参与不是限制一部分参与，不是限制民主，而是一部分人的“能而不愿”。此种情况分为，一是具有民主参与意识和参与能力的人想参与民主并能达到预期效果，但因缺乏政治热情而出现不合作的情况；二是有一部分人能够达到预期效果却因为制度缺乏激励机制而导致其不愿参与。与此相对应的是民主参与的“愿而不能”，此种情况属根本不能，即虽能参与但与参与效果相背离。在工业社会，政治领域的核心原则是在代议制民主（政党、议会等）中的公民参与，政治权力的运用遵循着合法性原则和权力与统治只有被统治者的同意才能实施的原则。政府对公民参与的回应性较弱以及公民参与政府决策的途径狭隘与渠道堵塞。政治体制及其运行机制的不完善，政治体制改革的滞后性，制约了公民政治参与的深度和广度。安德鲁·内森在对《中国的民主》的研究中认为，中国的民主不能使公民影响政府，因为“整个参与组织的网络是按特定目的设计和运行的。”用内森的话说，中国的民主是“没有影响的参与”。［4］（p222）我们的传统认识是社会主义民主最广泛的实践在于扩大基层民主，保障人民行使直接民主权，依法管理他们自己的事务及追求幸福的权利。因此，必须改变目前政府信息公开保守，公民参与技巧缺乏，公民参与信息得不到反馈的情形。

二、渐进民主

行政官员对民主的理解与普通公民存在差异。前者对公众参与抱有戒备之心，而公众对团体生活或者组织生活不习惯，不遵守既定的组织规则或者民主路径。许多选民在地方干部的强迫之下参与选举常见诸报端，导致选民将基础选举看成是 “一种拿报酬的休息”。选民普遍的冷漠和委托投票的泛滥表明部分选民缺乏热情，①当前，选民的积极性不高，并没认识到选举权是作为公民的一项庄严的政治权利，在选举过程中往往表现出极大的随意性。有些地方的选民认为投票只是个形式，老百姓选了也不算。但没有法律能够改变选民对政治参与和投票重要性的认识。

从萨谬尔·亨庭顿和拉里·戴蒙德的观点来看，中国刚刚进入“转型期”，离一种“选举民主国家”还有数年，而距离“自由民主国家”可能还有几十年。”［5］约瑟夫·熊彼特所确定的“完全民主所必备的一些要素在中国并不存在。”他认为民主的首要标准是自由而公正的选举，无论是表面上还是实质上。［6］（p136）就民主的本质而言，民主所解决的是利益分配问题。在广东“乌坎事件”中，某些基层政府对事件的戒备和绝对控制，很好地说明了某些直接选举尚处于某些团体的控制之中。其带来的一个危害是，即便基层民主选举也难以萌生出民主的嫩芽。在有关人事任免的民主程序中，某些提名程序尚缺乏民主化的程式，缺乏竞争，致使选民普遍冷漠。甚至某些地方政府对民主还存有较强的戒备和抵制心理。

三、渐进民主下有限参与的合理性

萨维尼说：“一切法律本来就是从风俗与舆论而不是从法理学形成的，这表明了一个民族的风俗习惯是深层次文化观念的外化形式，是文化秩序重要的组成部分。”［7］渐进式改革的基本特点是采取先易后难、循序渐进、通过试点和微调进行体制改进和过渡。这种改革方式的优点是，政府比较容易控制改革进程，把改革自上而下的战略部署与基层自下而上的创造性、积极性结合起来，通过试错及总结经验和教训，校正改革的步骤，使改革在不断深入的同时保证社会的稳定。从教育体制改革、医疗体制改革和住房体制调整甚或农村经济体制改革和城镇化建设过程中都积累了很多的经验。中国渐进式改革的另一个特点是从经济领域向政治、社会和文化领域的扩展和推进，就业体制、社会保障体制、收入分配体制、户籍体制、单位体制、立法体制、基层民主建设、党内民主建设、文化产业发展等方面，改革都在不断地进行。［8］对于社会稳定和经济发展取得的较大成就，一些人容易产生这样的认识，即没有民主也可以发展经济，没有民主也可以过得更好。他们认为，民主不是生活的全部，民主的推行需要凭借超强的集权和汇聚资源的能力，此种认识已成为渐进式民主得以推行的依据。

然而，在实践中，一旦经济发展到一定阶段，人们就会产生基于管理社会生活需要的民主化诉求。在经济高速发展的进程中，我们也在探索一种渐进发展的民主，尽管这种民主发展的程度距离西方式的民主标准还很远。但是，开放的实践和融入式学习使中国已经具备产生一种独特的民主形式的肥沃土壤。这种中国特色的民主虽有缺陷但却具有有效的法律保障。越来越多的迹象表明，全面的政治控制不仅是徒劳无益的，也是不可能成功的。鉴于村委会选举被广泛接受，村级直选机制中的一些成功之处已经引入到乡镇选举中。更重要的是，选民正经历着每隔三年一次的乡镇选举和每隔五年一次的县级选举。选举的程式已逐渐被一些公众所接受，就像有学者认为的那样，民主需要锻炼，至少民主的意识需要培养。经过一种固定程式的锻炼和基于共同规制的遵守，数百万的合法选民经过这一过程的学习，对政治权力和民主参与的意识正逐渐敏锐起来。观念的更新必将对民主有着更多的诉求。比如随着经济的持续增长，生活条件的逐步改善，越来越多的人要求对他们获得的经济自由和私人财产提供政治保护。越来越多的人或直接参政议政，或成为某些行业的精英代言人。意识形态的转变加之民主程序的不断实践，将形成一种强大的社会和政治力量。

四、公众参与之套路

公众参与因民主宪政发展的程度不同而出现质和量的差别，广泛的政治、经济和社会权利的行使本身就是参与国家治理的过程。只有通过多样和全面有力的参与和监督，公民才能感受到参与的有效性和成就感。国家通过法律、政策和制度框架为公民参与提供保障，使公民参与沿着制度化的轨道发展；公民通过团体的参与，提高个人参与的能力，影响政府决策，从而维护自己的群体利益。

但民主不应当只有一种模式，民主制度是普遍性与特殊性的统一。所以，不能只看到民主具有普遍性价值和某些共同要素与形式，就认为世界上只有一种民主模式，即以民主的普遍性否定民主的特殊性；反之，不能因为不同的国家有不同的政治经济条件和民主制度的性质与形式，就完全否定民主的普遍性。［9］否则，就会从根本上否定在这一领域相互学习借鉴的可能性。社会主义民主政治制度是在批判资本主义民主制度的基础上建立和发展起来的更加高级的民主政治制度，所以它必然包含着合理的因素。在我国现有的语境下谈民主建设，关键是看我们如何操作，如何让公众参与政治，从多大向度上参与，参与的深度如何把握，这是目前我们应思考的问题。在防范世界种种威胁、克服因经济发展不平衡带来的风险面前，在繁重而艰巨的发展和安全压力面前，我们在推进民主的路径或选择上必须进行审慎的思考。中国的历史和现实一再昭示，贫富差距、阶层严重分化或者群体的无意识，不仅不利于社会的进一步发展，还会导致国家的不稳定。正如研究民主议事规则的专家罗伯特所指出的：“民主最大的教训，是要让强势一方懂得他们应该让弱势一方有机会充分、自由地表达自己的意见，而让弱势一方明白既然他们的意见不占多数，就应该体面地让步，把对方的观点作为全体的决定来承认，积极地参与实施，同时他们仍有权利通过规则来改变局势。”［10］（p321）

五、中国的民主之路：从有限参与到渐进民主

民主不仅仅是一套在理论上任何国家都可以通过最低限度的宪政建构来加以模仿的制度安排，作为一套生活方式，民主常常体现在文化、社会和经济之中。正因为这样，在历史、文化、社会和经济关系都与我们处在非常不同的社会中， 民主很难被模仿或者复制。［11］（p6）历史和现实表明，政治发展的样式不可能复制别国，民主生长的时空条件制约并决定了各国民主政治发展的自主性和内生性，任何国家、任何民族的民主政治发展的道路和模式选择都不可能是随心所欲的，更不可能依靠模式外植来获得民主政治发展的成功。即便是德国占领式的民主也是渗透着国家强权政治的色彩。世界是丰富多彩的，没有也不可能有一种放之四海而皆准的政治制度模式。

对民主定义和理解的不同决定了民主都是相对的，没有绝对的模式。各国现状的差异决定了实现民主的路径必有不同，不可能有一个适用于一切国家、一切时代的固定不变的模式。世界经验表明，由于政治发展道路选择错误而导致人亡政息的例子，古今中外比比皆是。这些现实告诉我们，民主实现的方式和路径离不开社会特定的历史文化。从参与经济、社会、文化生活到参与政治生活，从有限参与到全面参与，从少数参与到多数参与，从精英参与到普通民众参与，从城市化参与到农村参与，模仿西方难以修成正果。中国今天成绩的取得，是在立足本土实践的基础上推进的，经济改革的路径和市场化的推进也是靠中国人自己摸索出来的。

不可否认，现行诸多法律给公众参与提供了诸多的时机和空间，从根本法到一般法均有公众参与和监督的相关规定。比如我国《宪法》规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。［12］在法律层面上，《立法法》、《行政处罚法》、《价格法》、《行政许可法》分别确立了行政听证制度在各自领域的适用范围，将公众参与作为法定程序固定下来。《选举法》通过赋予公众选举并监督人民代表权利的方式承认了公众的参与权。《行政监察法》规定公众可以控告和检举的形式参与对国家机关及其工作人员违法行为的监督。《行政复议法》、《行政诉讼法》对公众启动救济程序作了规定，从另一角度肯定了公众的参与地位。

个体的力量是有限的，公众要想充分参与公共事务，在很多情况下，分散的个体需要组织起来，通过团体的参与，通过社会组织发出自己的声音。通过社会组织行使参与权，通过组织内部的自治程序、民主程序整合不同意见，也有利于理性参与、有序参与。从鼓励社团发展和组织发展的语境分析，以法律的形式规范并保障结社自由的行使，尊重公民的言论自由权，让公民最大限度地参与公共事务管理并保留批评和监督的权利方面，我们做得还不够。应适度放宽社会组织的成立条件，使公民能够更方便地组织社会团体，通过社会团体更加积极、有效地行使参与权。

紧要的还在于，扩大公民参与和公众监督范围。努力消除公众参与的“冷漠化”现象，提供公众参与的程式和路径，扩大参与内容，多渠道培育民主精神，用民主理念孕育公民社会所需要的制度精神，用制度文化确保公民参与的积极性。

总之，公众参与离不开参与的语境和制度文化，西方公众参与的模式和进路不适合中国，但并不是说西方民主发展的良好经验不能提供给我们一种镜鉴和反思。易言之，坚持中国民主政治建设的独特性与承认人类政治文明的普适性之间并无矛盾。努力寻求能够与世界接轨的政治要素，就要考虑中国现有的状况和资源，同时也要有放眼海外的政治谋略和勇气。中国民主的实现有赖于中国政治发展水平的提高，在全球民主化的背景下，政治文明的沟通融合、借鉴会像经济体制改革一样，需要外部的压力因素。在全球化的背景下，中国需要与各国进行对话。随着经济体制改革的纵深发展，政治体制改革的滞后使个别领域的体制、机制已经难以适应经济和社会发展的需要。眼下民主化进程仍然缺乏一种较为明朗的路径。但是，“要生存在现代世界里，中国就必须民主化、现代化。”［13］（p35）

［1］Robert A．Dahl．A berief intellectual autobiography ［J］．in H．Daalder（ed．）．Comparative European Politics：The Story of a Profession．London and Washington：Pinter．1997，77．

［2］（日）蒲岛郁夫．政治参与［M］．解莉莉译．经济日报出版社，1987．

［3］王学辉．反思中国行政法学存在的政治背景——通往中国行政法学自我意识之路［J］．行政法学研究，2010，（03）．

［4］（美）安德鲁·内森．中国的民主［M］．1995．

［5］（美）萨谬尔·亨庭顿．二十年之后：第三波的未来［J］．民主杂志，1997，（01）：12．

［6］（奥地利）约瑟夫·熊彼特．资本主义，社会主义和民主［M］．1976．

［7］王学辉．双向建构——国家法与民间法的对话与思考［J］．现代法学，1999，（01）：56．

［8］李培林．“渐进式”仍是中国改革的重要特征［N］．北京日报，2010－04－13（6）．

［9］奚洁人．看待西方民主制度要把握两个理论要点［J］．上海人大，2009，（06）：39．

［10］（美）亨利·罗伯特．议事规则［M］．上海人民出版社，2008．

［11］（美）霍华德·威亚尔达．民主与民主化比较研究［M］．北京大学出版社，2004．

［12］中华人民共和国宪法［Z］第2条及第35条之规定．

［13］ 冯友兰．中国哲学简史［M］．北京大学出版社，1985．

（责任编辑：高 静）

The Path of Democracy in China：From Limited Participation to the Progressive Ddemocratic

Li Huixun

Public participation that citizen participation is a common topic in the democratic system；and no hard and fast constant mode．Public involvement reflects the degree of realization of democracy of a country or nation．The incremental development model determines the Western Differences in the reform of the political system difficult to seek a breakthrough in the plight of democratic participation；limited participation has become a democratic moment for China to achieve the objective needs and mode selection．

public participation；limited participation；gradual democratic；democracy to achieve

D921

A

1007－8207（2012）10－0091－04

2012－07－20

李会勋 （1980—），男，山东单县人，西南政法大学行政法学院宪法学与行政法学博士研究生，山东科技大学讲师，研究方向为宪法学与行政法学。