防止利益冲突制度：伦理文化视角的反腐倡廉基础制度

唐晓清 丁雪梅

（1.中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110004；2.中共长海县委党校，辽宁 大连 116500）

防止利益冲突制度：伦理文化视角的反腐倡廉基础制度

唐晓清1丁雪梅2

（1.中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110004；2.中共长海县委党校，辽宁 大连 116500）

从伦理文化学角度分析，防止利益冲突制度是基于文化、道德和伦理层面的防止公权私用、以权谋私的基础性、预防性和前瞻性制度。学习借鉴国际社会防止利益冲突制度建设的经验，健全中国特色的防止利益冲突制度，必须透过这一制度的表象深刻揭示其伦理文化内涵，以完善国家廉政立法为核心，以加强廉政伦理教育和廉洁文化建设为基础，以完善防止利益冲突管理型制度为保障，把防止利益冲突制度有机融入到惩治和预防腐败体系之中，真正成为适应执政党反腐倡廉建设和国家廉政体系建设要求的基础性制度。

利益冲突；伦理文化；制度建设

防止利益冲突制度是一个国际社会通行的廉政制度，当代世界许多发达国家和地区的廉政立法和反腐败制度体系，实际上都是以防止利益冲突制度为基础构建起来的。党的十七届四中全会明确提出“健全防止利益冲突制度”的要求，标志着我国的党风廉政建设正在与国际社会接轨，也表明了党的反腐倡廉制度建设水平在不断提升。然而，学习借鉴国际社会廉政制度建设经验，健全中国特色的防止利益冲突制度，必须透过这一制度的表象深刻揭示其伦理道德和文化内涵，从行政伦理学角度把握防止利益冲突制度的理论内涵、基本功能和本质特征。

一、基于伦理文化学视角的防止利益冲突制度

所谓“利益冲突”，是指国家公职人员的私人利益与其行使公共权力、履行公共职责时所代表的公共利益相冲突、相违背、相矛盾的情境、状态和行为。国外学术界关于“利益冲突”问题的研究，主要涉及政治学、社会学、行政伦理学和法学等学科视角，但最基础的学科是行政伦理学。

特里·L·库珀教授是美国著名行政伦理学家，他的《行政伦理学：实现行政责任的途径》（1982）一书被西方众多学者称为是 “在许多有关公共行政伦理学方面的优秀著作和文章中最优秀的”。库珀从行政伦理学的角度阐述了利益冲突的概念，他认为，行政伦理的基本问题是权力与利益的关系问题，正是这种关系“导致可能发生两种类型的冲突：即利益冲突和各种权力来源之间的冲突”。利益冲突就是“我们个人自己的个人利益与我们作为一个公共官员的义务之间产生了冲突。这种冲突包括角色冲突和各种权力资源之间的紧张关系；但这些冲突中较典型的是为我们提供了滥用公务谋取私利的机会”。［1］这种由于伦理困境而导致的利益冲突是危害政府廉洁形象和合法性的首要消极因素。而防止利益冲突的主要途径就是通过训练和职业性社会化过程来培养和强化公务员的职业价值观和职业水平，形成公职人员理性认识和务实解决具体利益冲突问题的行为导向。

美国加利福尼亚州立大学政治学教授马国泉在《行政伦理：美国的理论与实践》一书中，立足于美国行政伦理发展的实践经验论述了利益冲突问题。他的核心观点是：公职是一个基于信托的职位，公职人员有责任以公共利益为出发点审慎履行职责。但由于现代社会公共领域和私人领域出现了分化，在公职人员身上又体现出公共利益和私人利益的冲突。所谓的利益冲突是指公务员的社会关系、金钱财产往来或个人信念有可能会妨碍他（她）从公众利益出发，依照法律秉公办事。为此马国泉提出，影响“廉政的罪魁祸首之一是利益冲突”。［2］解决利益冲突问题，首先要对利益冲突实施道德管理，进行专业精神教育、组织道德教育和公民道德文化教育，使国家公职人员树立正确的行政伦理观，形成内在约束机制，服务于公共利益。

按照西方行政伦理学的观点，公权与私利之间的利益冲突虽然并不直接都表现为腐败，但公共生活中的许多腐败现象、不正之风、官僚主义等问题的背后都有一个共同的根源即利益冲突。［3］腐败的滋生是私欲、权力、机会等各种要素综合作用的结果。在诸多要素中，利益冲突相当于一种触发机制，正是在公权与私利出现冲突的背景下才会导致私欲膨胀、权力异化和机会漏洞。从这个意义讲，利益冲突是“以权谋私的土壤”，是“权力腐败之源”。更重要的是，利益冲突直接影响公众对国家公职人员的信任。在行政过程中，国家公职人员是各种利益的载体，也是追求和维护各种利益的矛盾焦点，在许多情况下，即使公职人员在行使权力过程中没有获得私人利益，但只要利益冲突现象明显存在，公众就有理由对决策过程的客观性产生质疑，对公共权力的合法性及运行的合理性和预期失去信心。

既然公权与私利之间的利益冲突是一种客观存在，那么通过健全法规制度来管理和防止利益冲突就成为行政伦理法规建设的重要组成部分。针对国家公职人员的利益冲突问题进行公共服务伦理立法，实现防止利益冲突的伦理化与立法化之间的有机融合，使公共伦理道德规范不再仅仅依靠公职人员的信念和觉悟来维持，而是通过国家法律的权威性来保证和管理利益冲突问题，是当今国际社会廉政建设的发展趋势。

1.加强行政伦理法制建设，强化对公职人员的法律约束。建立公共服务伦理法规体系，加强公职人员的自我约束与外在监督，是防止利益冲突的有效手段和关键策略。根据这个理念，近20年来，许多国家相继制定了政府官员从政行为准则，对国家公职人员提出防止利益冲突的伦理道德要求，并对利益冲突行为作出警告、赔偿、撤职等处罚，使从政职责和行为标准法律化、成文化，形成公职人员“失德即违法”的强制效应。如美国的《政府伦理法》、加拿大的《公共服务的价值与伦理规范》、意大利的国家公务员《道德法典》、日本的《国家公务员伦理法》、韩国的《公职人员伦理法》等都是防止利益冲突的立法典型。有些国家在加强防止利益冲突的伦理立法的基础上，还专门制定了相应的刑事法典，对公职人员的利益冲突问题进行法律惩戒。如美国的 《利益冲突法》就是一部刑事法律，针对各种利益冲突行为规定了相应的罚金刑和有期徒刑。这些公共服务伦理规范体系建设的突出特点就是紧紧围绕防止利益冲突这一核心理念进行安排设计的。

2.健全防止利益冲突管理制度，构建廉政风险防控机制。对于解决利益冲突问题，国际社会法律制度建设的侧重点是预防。许多国家都把建立健全信息公开、财产申报、利益回避、礼品登记、限制兼职、限制经商、离职后从业限制等管理性制度作为重中之重。如美国就针对政府官员实际的或潜在的容易导致利益冲突的财产，制定了利益回避、财产出售、辞退兼职、资产托管、调动工作、第三者担保、豁免等多种解决利益冲突的法规制度。英国针对高级官员制定了一项“利益声明”制度，要求官员在参与决策之前首先说明拟决策事项是否关联到个人利益，利益内容包括个人在公司或社会上的任职兼职情况、所加入的政党及社团、个人资产及所持公司股票、配偶及子女的任职情况等。加拿大防止利益冲突的法律规定非常细密，经常在条文之后附有范例，如与《利益冲突条例》相配套的单项法规就有《公共服务雇用法规》、《公共服务工作人员关系条例》、《公职人员利益冲突与离职后行为准则》、《关于泄露内部信息的错误行为的处理方法》、《信息法规》、《财政管理法规》等法律。这些法律相互配套协调，形成了防控利益冲突的管理制度体系。

二、防止利益冲突制度：理论内涵和制度属性

从行政伦理学的视角审视，防止利益冲突制度并不是一种腐败发现和查处机制，而是一个基于文化、道德和伦理层面的防止公权私用、以权谋私的基础性、预防性和前瞻性制度。在国家政治生活中，利益冲突是一种客观存在，是权力异化的一种形式，［4］任何国家公职人员在权力行使过程中，都事实上存在实现公共利益与追求个人利益之间的矛盾冲突，即在代表公共利益的同时，也会追求个人或小团体利益。这种“双重利益代表”身份，很可能导致公职人员在同时追求双重利益的过程中发生角色错位，其行为表现就是公权私用或以权谋私。要避免和解决这种公权与私利之间的利益冲突，就需要建立健全防止利益冲突制度。从理论形态层面分析，防止利益冲突制度具有三个方面的基本制度属性、功能和特征。

1.制度属性。防止利益冲突制度是一种防微杜渐的廉政制度，是基于行政道德伦理层面的国家公职人员诚信制度。腐败的滋生和蔓延是一种政治现象，也是一种文化现象。研究表明，在具有不同文化传统的国家和地区，腐败的发生与表现形式也存在明显的不同。［5］按照行政伦理学的分析，利益冲突是一种伦理困境。公权与私利的利益冲突是客观存在，关键是对这种利益冲突持什么态度，采取什么措施。既然公职是一个基于信托的职位，公职人员就应当审慎履行职责和行使公共权力。防止利益冲突制度作为一部伦理道德法规，首先就是要表明一种对待利益冲突的态度，并从抑制国家公职人员腐败动机、规范群体行为的人性化立场，从伦理道德层面厘清公权和私利的界限，引导国家公职人员确立心有所守、行知所拒的行为规范，在社会公众中建立政府官员诚信体系，并通过一系列防止利益冲突的管理型制度，创设了不宽容利益冲突的社会心理氛围，从制度上构建国家公职人员诚信体系。

2.制度特征。防止利益冲突制度是对公权与私利的冲突行为作出的原则性界定，是具有广涵意义的基础性制度。明确及清晰的公权与私利的关系界定，是构建反腐倡廉制度体系的内在基础，也是加强基础性制度建设的内在要求。与我国现有的许多反腐败制度法规不同，防止利益冲突制度不是直接针对某些具体违纪违法行为和腐败现象提出的“禁止”和“不准”，而是相当于法学的类罪概念，是对所有公权与私利冲突行为作出的理念性、原则性界定，不仅排除了许多单项制度法规存在的死角和盲点，而且堵塞了所有公权私用、以权谋私的通道，对于在全社会形成对腐败的“零容忍”态度具有重要作用。按照这种预防腐败的理念，反腐倡廉制度体系必须体现一个基本原则：以防止党员干部和国家公职人员私人利益与公共利益的冲突为核心，以预防性规定多于并且优先于惩罚性规定为基础，倡导和形成公职人员正确的行为导向。正是从这个意义上讲，防止利益冲突制度是构建反腐倡廉制度体系的内在基础，也是严格界定公权与私利关系的基础性制度。

3.制度功能。防止利益冲突制度是围绕权力和利益之间关系作出的制度安排，是预防腐败的前瞻性制度。“防止利益冲突”制度的提出是建立在关于人性恶的假定基础之上，即任何人无论道德水平多高，都会受到私人利益诱惑，特别是公共权力天然就具有易被滥用的倾向。基于这种假定，对官员应实行“有罪推定”，即假定其可能滥用权力，而后对其权力行为进行必要的限制。建立防止利益冲突制度的基点是预防，无论是从行政伦理立法角度，还是完善利益公开、利益回避、利益处理等各种管理型制度，立足点都是预防公权私用和以权谋私，即围绕权力和利益之间的关系，作出合理的权力安排和利益安排，使公权与私利之间泾渭分明，避免各种现实或潜在的利益冲突，提前阻断公职人员以权谋私的通道，形成不想腐败、不敢腐败、不能腐败的有效机制，从而达到从源头上预防和治理腐败的目的。

正是由于防止利益冲突制度在防止公权私用、以权谋私上具有基础性、预防性和前瞻性作用，2003年通过的《联合国反腐败公约》明确提出：“各缔约国均应当根据本国法律的基本原则，努力采用、维持和加强促进透明度和防止利益冲突的制度”，“应当根据本国法律的基本原则，酌情努力制定措施和建立制度，要求政府人员特别就可能与其政府人员的职能发生利益冲突的职务外活动、任职、投资、资产以及贵重馈赠或者重大利益向有关机关申报”。根据这个要求，借鉴国际社会制度防腐的基本经验，从行政伦理道德的视角健全具有中国特色的防止利益冲突制度，已经成为我国反腐倡廉制度与国际社会有效对接的必然要求。

三、健全中国特色防止利益冲突制度的思路和途径

健全中国特色的防止利益冲突制度，必须学习借鉴国际社会防止利益冲突制度建设的经验，从理论形态上把握防止利益冲突制度的本质内涵、基本功能和文化伦理特征，坚持以马克思主义理论为指导，紧密联系我国国情和实际，以完善廉政立法为核心，以加强廉政伦理教育和廉洁文化建设为基础，以完善防止利益冲突管理型制度为保障，把防止利益冲突制度有机融入到惩治和预防腐败体系之中，贯穿于教育、监督、制度、预防、惩治、纠风等各个环节，真正成为适应执政党反腐倡廉建设和国家廉政体系建设要求的基础性制度。

1.把防止利益冲突作为核心制度，纳入国家廉政制度顶层设计之中。健全防止利益冲突制度是我们党在推进反腐倡廉制度体系建设中提出的新课题，也是推进我国廉政制度转型的重要契机。分析我国目前反腐倡廉制度建设存在的问题，一个重要方面，就是缺乏一部基础性法规。应当看到，近年来出台的许多“禁止”、“不准”，应当说只是治标，而非治本；只是应急之计，而非根本之策。针对这个问题，应把防止利益冲突作为反腐倡廉建设的基础性制度，纳入国家法律体系之中。应借鉴许多国家，“特别是以成文法形式推行防止利益冲突制度的国家，一部法律往往综合了大部分可能的利益冲突事项”［6］的做法，紧密结合我国反腐倡廉建设的具体实际和目标任务，在健全中国特色的反腐倡廉制度体系的同时，把“利益冲突”作为一个单独的用语引入法制领域，制定《防止利益冲突法》，用国家伦理立法的形式对利益冲突加以科学界定，对现行政策法规中的共同性内容加以归纳，特别是对党员干部和国家公职人员能干什么、不能干什么，追求哪些利益正当、追求哪些利益不正当，作出具体明晰的界定，使党员领导干部和国家公职人员能够始终遵循一个合理的利益规则，避免因利益越界而以权谋私、损公肥私。通过明确公权与私利的利益边界，使党员领导干部和国家公职人员的从政行为真正做到有法可依，有法必依。在党内反腐倡廉制度建设中，要把健全防止利益冲突制度作为完善惩治和预防腐败体系的基础性制度，把防止利益冲突的要求贯穿到党内反腐倡廉教育机制、权力运行监控机制和整个制度体系之中，以基础性制度创新推动反腐倡廉制度体系创新。

2.建立防止利益冲突伦理法规体系，增强党风廉政教育的针对性。在防止利益冲突中，行政伦理道德具有独特的价值导向功能，观念文化性要素是有效发挥约束作用的内在要素，廉政教育仍具有不可替代的作用。我国的党风廉政教育具有自身特色，即重视党员领导干部和国家公职人员的党性和政治思想教育。加强政治思想教育固然重要，但反腐倡廉教育也应着眼于加强行使公共权力的伦理观念、道德责任教育和文化修养。为此，应从中国国情和实际出发，建立公共权力伦理法规体系，加强公职人员伦理道德教育。在党内教育体系中，要把加强对党员领导干部的权力观、地位观、利益观教育与防止利益冲突教育结合起来，升华党内规章中廉洁自律、作风建设及警示训诫等特色内容。在国家公职人员教育体系中，要适时制定《公务员伦理法》，建立公职人员合规行政、合法用权、为民服务的政府诚信体系，并在各级党校、行政学院中开设专门课程，把防止利益冲突伦理培训作为公职人员实现职业发展的重要内容。培训目标是帮助公职人员了解防止利益冲突制度法规的规定要求和应用范围，特别是帮助他们树立防止利益冲突的思想观念和道德规范，并指导他们在利益冲突中进行伦理妥协。根据这个要求，还应制定专门的《防止利益冲突指导手册》，详细说明公职人员可能面临的利益冲突问题、主管机构、解决方案、咨询程序、处罚规定、适用条款及疑难解答等，进一步提高党风廉政教育的针对性和实效性。

3.加强廉洁文化建设，营造不宽容利益冲突的社会心理文化氛围。在反腐倡廉建设中，社会文化心理氛围是一种软环境，潜移默化地渗透于党员和群众的思想意识中，从而形成心理调控机制，主导着人们对腐败的认识和反腐败的态度。综观目前我国反腐倡廉建设面临的形势，笔者认为，最大的难点问题是腐败现象已经逐渐演变成一种腐败文化，转变为社会风气。从历史文化传承看，“贪渎文化”在我国封建社会根深蒂固，“利”是“官”的附属品，“官”是“利”的代名词。在这种传统文化背景下，像现今社会中的公车私用、公款旅游、职务消费等司空见惯的利益冲突行为并不为社会所不齿，甚至为人们所羡慕和追求。反腐倡廉建设既是一场重大的政治斗争，同时也是一场十分艰巨的先进思想文化战胜腐朽没落思想文化的斗争，是廉洁文化与腐败文化的动态博弈过程。要反对腐败，就必须反对腐败文化；要遏制腐败，就必须铲除滋生腐败的文化根基。为此，应以廉洁文化建设为基础，在社会各个层面努力创设一种崇尚廉洁从政、贬斥贪污腐败的社会评价，营造“崇尚廉政、褒扬廉政”、“以廉为荣、以贪为耻”的崭新社会风尚，在社会心理上形成对利益冲突行为的 “零容忍”态度，为廉洁从政营造良好社会文化氛围。加强廉洁文化的建设，还必须认真研究制度文化问题，把握防止利益冲突制度的伦理文化内涵，构建充分体现廉政文化内涵的反腐倡廉制度体系，真正使反腐倡廉制度获得社会文化心理的支持。

4.健全防止利益冲突的配套管理制度，提高制度建设科学化水平。防止利益冲突制度是一项以行政伦理道德为基础的综合性管理制度。在健全防止利益冲突制度的过程中，要按照惩防并举，注重预防的原则要求，牢固树立廉政风险防控机制所倡导的“管理防腐”理念，把利益公开、利益回避和利益处理等内容作为健全防止利益冲突制度体系中的一个统一整体加以考虑，进一步完善党员领导干部和国家公职人员行为限制制度，全面提升反腐倡廉制度建设的科学性、针对性和规范性水平。完善利益公开，特别是财产公开制度，是防止利益冲突的一项基础性措施。当前，要从赋予财产申报制度明确的法律地位、扩大领导干部财产公开的范围、完善财产申报种类等方面入手，不断完善我国的财产公开制度，结合领导干部收入申报和有关事项报告等规定，扩大申报内容和对象，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容，让财产申报真正成为制度常态。完善利益回避制度，要从明晰任职回避、地域回避、公务回避等内容入手，切断公务员任职中的血亲姻亲关系及公务员与所处理的公务之间的金钱利益关系，并加强对公务员的兼职限制和辞职退休后的从业限制。完善利益处理制度，即对领导干部和国家公职人员中存在的实际或潜在利益冲突的资产进行处理，处理的形式一般有资产出售、资产委托等。按照预防腐败的要求，应设立专门的廉政监督管理部门，对领导干部和国家公职人员的利益公开、利益回避和利益处理等问题进行详细审查，对于发现的那些构成实际或潜在利益冲突的资产，要及时进行处理。

［1］特里·L·库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径［M］.北京：中国人民大学出版社，2001.

［2］马国泉.行政伦理：美国的理论与实践［M］.上海：复旦大学出版社，2006.

［3］庄德水.利益冲突视角下的腐败与反腐败［J］.广东行政学院学报，2009，（12）.

［4］程文浩.中国治理和防止公职人员利益冲突的实践［J］.广州大学学报，2006，（10）.

［5］吴丕.中国反腐败［M］.哈尔滨：黑龙江人民出版社，2003.

［6］任建明.朝着公开透明的方向改进申报制度［N］.学习时报，2010－7－27.

责任编辑 魏子扬

D26

A

1672－2426（2012）04－0042－04

唐晓清（1955－ ），男，湖南新化人，中共辽宁省委党校教授，主要从事党的建设理论研究。

丁雪梅（1968－），女，辽宁长海人，中共长海县委党校副教授，主要从事党的建设理论研究。