国外政党党际监督有效性因素分析及启示

● 徐文娟

国外政党党际监督有效性因素分析及启示

● 徐文娟

依靠政党治理的国家，能否对执政党采取有效监督对国家治理有着重要影响，党际监督是对执政党进行监督的重要形式。议会在国家权力结构中的地位是党际监督的决定性因素；法制化的监督机制和程序是党际监督的重要保障；国家政治生活的公开与透明是党际监督的必要条件；新闻与舆论自由是党际监督的必然要求；加强与选民联系和社会运动是党际监督的有效途径。国外政党党际监督的有效举措对我国民主党派民主监督职能的有效发挥具有一定的启示和借鉴意义。

党际监督；有效性因素；启示

现代国家大多通过政党来治理，对执政党的监督成为影响国家治理的重要因素。党际监督即政党之间的相互监督，主要是指在野党（反对党）对执政党进行的监督，是对执政党进行监督的一种重要形式。在野党（反对党）的有力监督确保一些国家政治制度的正常运行。构造合理、功能完善、运转有效的党际监督体系对政党体制的有效运作和良性发展具有重大意义。在不同的政治制度下，党际监督的运行机制以及产生的效果各不相同，具有不同的特点。对国外政党党际监督有效性因素的分析，有利于我们借鉴不同类型监督体制中合理有益的成分，不断健全和完善我国的民主监督体系。

一、议会在国家权力结构中的地位是党际监督的决定性因素

议会内监督是国外党际监督的主要形式。非执政党之所以能对执政党进行监督，很大程度上是因为可以通过竞选角逐在国家权力机构——议会中的地位，并通过议会实现和维护利益。当议会在国家权力结构中有实际性的主导地位时，在野党可以通过实践议会的监督职能有效地监督执政党。美国实行三权分立的制衡模式，议会由选举产生，“宪法赋予国会的权力要比赋予总统的权力多，而且，授予总统的许多权力还受到国会所享有的权力的限制”[1]，国会是美国政治竞赛的中心。总统所在政党为执政党，但在野党可以是议会中的多数党，能通过占据议会中领导层位置来主导和控制国会的日程安排和审议规则，从而通过议会对政府的监督和制约机制实现对执政党的监督。英国实行内阁责任制，获得平民院多数席位的政党成为执政党，组阁行使行政权，对议会负责，议会的不信任可剥夺政府的执政能力，各种质询、辩论、调查程序都对执政党的施政活动形成有力的制约和监督作用。而议会的监督职能主要通过反对党来实现。[2]

当议会不具有实质性主导地位时，非执政党无法通过体制内的机制对执政党造成压力，监督的作用不明显。日本宪法规定，“国会是国家权力的最高机关，唯一的立法机关”，但是在“五五体制”下自民党自始至终介入议案的起草、修订和确定，领导议案制定的全过程，并通过决策过程的公开化使各党派可以通过非正式渠道间接影响决策的过程和结果，从而使日本国会变成国家政策“注册”和最后公布的机构。在此情况下，首相职位在不同派阀领袖之间交替，自民党内部主流派与非主流派的抗争部分地取代了执政党与在野党的对立，以派阀竞争取代政党之间的竞争，使国会和在野党的机能减弱并退化，日本因此在相当长的时期内陷于“政治机能障碍”的困境之中，在野党的制约机制逐渐失效，更谈不上对自民党的有效监督。[3]法国实行半总统制半议会制，议会的立法和监督作用受到总统的制约，也不具有决定作用。法国议会设置一系列程序可以对政府进行监督和制约，如不信任表决权、弹劾权、质询权、调查权等，但是在实际操作中，在野党难以对政府提出不信任案，而在政府多数派占优势的情况下，即使在野党获得法定人数提出不信任案，也不易通过。[4]

二、法制化的监督机制和程序是党际监督的重要保障

在野党的监督作用能否有效发挥还与监督机制和实施程序是否法制化相关。只有法律对这些机制及其实施程序和手段进行明确的强制性规定，在野党对执政党的监督才有据可依。德国等国家制定专门的《政党法》，对政党的活动方式、运行机制等作出明确具体的规定。1967年，联邦德国制定《政党法》，这是世界上最早专门规定政党制度的单项法典之一。它以法律语言给政党下了定义，规定了政党内部的组织原则、国家提供政党经费和政党财务汇报制度，以及法院取缔政党的判决原则等，为党际监督提供了有力依据。其他国家虽然没有专门的《政党法》，但也在宪法或其他法律法规中明确有关政党活动的规则条款，如《英国议会平民院永久议事规则》就作了许多具体的规定。[5]

程序是制度的载体，制度所规定的一切事项要按照合理程序运行。功能的实现和职能的履行必须依赖法制化的程序设计，否则制度所设计的功能难以实现。法国议会可通过行使不信任表决权对政府进行监督，但不信任案的操作程序非常复杂，必须有国民议会至少十分之一议员签名才能受理，并且在提出48小时后才能进行表决，在受理48小时后72小时之前举行一般性辩论，表决时仅统计对不信任案的赞成票，不投票表示反对不信任案，而不信任案只有获得国民议会全体过半数票赞成时才能通过。程序设计上如此多的限制，使议会对政府的不信任案表决权实际上很难实现。自1959年至1996年6月止，国民议会向政府提出过44次不信任案，除1962年蓬皮杜总理领导的政府因提出宪法修正案后未获得议会信任而辞职外，其他的都没有得到通过。[6]

三、国家政治生活的公开与透明是党际监督的必要条件

公开与透明是权力运行之所以能够受到有效监督的必要条件。对执政党的监督必须建立在对其施政各个环节信息掌握的基础上，在野党通过各种途径掌握这些信息，针对执政党的政策和行政中的过错与不足进行揭露和批评，并运用有关机制和程序对执政党施压，从而达到有效监督执政党的目的。

首先，公开与透明要求政治竞争的公开化。在竞选过程中，在野党的主要战略是对现任执政党政府的施政纲领、治国方略及内政外交问题，甚至对政党领袖及官员的个人能力、职业道德、生活隐私等方面的问题进行揭露和批评，以此对执政党政府构成严重的挑战和威胁，迫使执政党时刻检讨自己的方针政策和施政效果，必要时作出妥协与调整，以稳固执政地位。而这些必须建立在竞选过程中各类信息公开的基础之上。其次，公开与透明表现为议会的公开与透明。公开与透明的议会可以使执政党在议会的活动受到在野党、媒体、选民、政治上的反对者和利益团体更严格的监督。从1975年开始，美国国会两院除特别情况，一律以公开方式开会，众议院的秘密会议减少到3%；参议院的秘密会议减少到5%。[7]此外，国会不少调查和听证可以自由旁听和自由报道，整个程序和传统意义上的国会书面记录及相关出版品、现代电子有声广播和音像制品等议事信息也相对自由公开。其中，调查和听证转播可以让更多的民众通过卫星、电视、收音机、网络等手段，了解国会议事程序和内容，知悉国会政治的实情。一般民众可以借此了解政府与国会的具体运作，并作为及时反映舆论的依据。第三，公开与透明要求政务的公开与透明。监督效果明显的国家都有政务公开的制度。法国采取了一系列旨在增强行政活动透明度的措施，确立了政务公开的原则。一是行政规范性文件公布制度。二是行政文件获取制度。三是行政活动的公开制度。此外，法律在诸多方面为行政机关设定了程序性义务。如咨询程序、行政程序中的告知义务、行政处理形式的公开、行政处理决定的公开等。

四、新闻与舆论自由是党际监督的必然要求

政治的公开与透明必然要求新闻和舆论自由。在国外，尽管政党一般不直接调控新闻媒体的经营和发展，但政党往往依靠其背后所依靠的财团或利益集团，掌握新闻媒体的经济命脉，决定新闻传播的规模和信息取向，或通过记者俱乐部的“吹风会”等方式操纵新闻传播的舆论导向，从而使舆论有利自己并对执政党进行施压和监督。

首先，在野党通过对有利于自己的信息的传播，揭露政府行为，提高政府施政的透明度，从而借助媒体对政府进行监督。新闻和言论自由在德国是受到宪法保护的财富。德国《基本法》第5条对新闻自由的宪法理解作了如下诠释：“人人都有通过口头、书面和图片的方式来表达和传播自己意见的权利和通过所有公开渠道不受限制地了解情况的权利……”[8]由于这种独立、自由，媒体的作用得到充分发挥，使德国的议会活动和政府活动时常处在社会舆论的严格监督之下。其次，无论是在选举还是在任命过程中，新闻媒体的丑闻报道都会阻止一些有道德缺陷的人进入政府担任重要职务或者获得竞选连任的成功。1982 年，法国颁布放弃国家对视听的垄断，保证出版的多样化、透明度，保证记者的地位和采访自由的法令，法国媒体的舆论监督日益增强。[9]第三，借助于新闻媒体“看门狗”角色，及时揭发执政党的腐败行为，督促执法部门迅速进行调查和审讯。美国20世纪六七十年代开始实施《自由信息法》，给予新闻记者和公众前所未有的接触政府信息的权利。[10]

五、加强与选民联系和通过社会运动施压是党际监督的有效途径

政党是选民的代表，由于民众力量分散，个体监督政府有许多困难，政党权力的运用实质上是有组织地对选民权利的运用，非执政党对执政党的监督更是民众对执政党政府监督权的集中行使。因此，只有与选民密切联系，非执政党才能获得强大的能量与执政党相抗衡，监督和制约执政党的施政行为。首先，在野党（反对党）必须与选民保持比较密切的关系，并代表选民的利益，才能获得稳定的选民支持。其次，如果在野党要扩大自己的势力和影响，就必然要把议会之内的活动和议会之外的社会活动结合起来，利用议会讲坛，利用出版宣传品、新闻媒体、社团活动等手段，组织各种社会力量影响政府行为。这样，当在野党在议会中无法迫使执政党作出妥协或所代表利益受到执政党政策侵犯时，可通过领导社会活动向政府施压，监督其施政活动。

我国民主党派的民主监督是权力运行体制外的合作型党际监督，虽不同于国外的竞争型政党体制，但国外一些政党在党际监督的机制、程序以及操作运行等方面的有效举措，对我国民主党派民主监督职能如何有效发挥具有重要的启示和借鉴意义。

第一，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国民主党派民主监督的制度平台，强化人民政协在国家权力结构中的地位才能充分有效地发挥民主监督作用。

第二，健全和完善法制化的监督机制和程序设计，为民主监督提供依据。要完善民主监督的机制和程序，可从知情、沟通、反馈、奖惩等环节着手：如完善通报知情制度，畅通知情渠道以增加透明度；完善现有沟通环节，采取有效沟通办法和措施以保证民主监督有活力；完善反馈制度，形成监督—反馈—再监督—再反馈的有效监督机制；建立和完善奖惩制度和程序，增强民主监督的权威性。此外，还可以在民主党派和政协组织中建立专门的监督机构，或者在“两会”期间设立“民主监督日”等程序设计，使参政党的政党监督、社会监督具有可操作性，能切实履行民主监督职能。

第三，通过新闻舆论和政治公开透明等保证公众的知情权。民主监督要求民主党派和民众参政，参政先要议政，议政则依赖于知情权，知情权又必须以行政程序公开、行政信息公开作为保障，对国家权力行使的监督和公民权利的保障都依赖于合理、便捷的政务和党务公开程序。政府应制定“阳光法案”把政府的文件和信息向全社会公开，保障民众的知情权。我国坚持中国共产党的领导，党与国家权力高度融合，因此做到党务的公开与透明，有利于各民主党派和人民群众对中国共产党和人民政府进行民主监督。

第四，实现各种监督方式的协调和功能互补，才能形成有效监督。各国监督的实践证明，单一的监督形式难以取得应有的实效，应十分注意各种监督方式和手段的协调和功能互补。参政党的民主监督需要与其他形式的监督相结合，民主党派进行民主监督也需要与法律监督、党内监督、行政监督、媒体监督、人大监督、群众监督密切配合，在全社会为民主监督创造良好的社会氛围，切实推进民主党派的民主监督工作，强化政党之间监督成效。

[1][7]孙哲.左右未来：美国国会的制度创新和决策行为[M].上海：复旦大学出版社，2001.50.141.

[2]中央社会主义学院课题组.国外政党监督运行机制剖析及对我国民主监督的启示[J].中央社会主义学院学报，2010（5）.

[3]张宏艳.日本与其他发达国家政党政治之比较[J].学术交流，2008（8）.

[4][6]杨曙光.浅议法国议会职权的理性化[J].人大研究，2007(7).

[5]蒋劲松.议会之母.附录[M].北京：中国民主法制出版社，1998.945.

[8]德国概况[M].中文版.德国莎西埃德出版社，2007.170.

[9]邹洪凯，马莺.法国廉政体系建设理念与实践[J].廉政文化研究，2010.1.

[10]周琪，袁征.美国的政治腐败与反腐败[M].北京：中国社会科学出版社，2009.295.308.

D73/77

A

1009-928X(2012)07-0058-03

作者系中共上海市委党校科社专业研究生，指导老师：周敬青

■ 特约编辑：古悦