区域化党建研究现状述评

2012-12-21曹月柱

上海党史与党建 2012年7期

● 曹月柱

区域化党建研究现状述评

● 曹月柱

党的基层组织是党执政的组织基础。区域化党建被称为党的基层组织建设的重大创新。自2004年首提区域性大党建以来，学术界和众多党务工作者从理论和实践两个层面就区域化党建问题展开了理论研究和实践探索，已在区域化党建的基本内涵、特征、提出背景、重大意义、推进路径等方面取得了一定的成果。

区域化党建；基本内涵；路径分析

2004年10月，中共中央组织部召开全国街道社区党的建设工作座谈会，首次提出构建区域性大党建的工作要求。党的十七大再次强调要“优化组织设置，扩大组织覆盖，创新活动方式”。在这一背景下，学术界和党务工作者就区域化党建开展理论研究和实践探索，已形成了各具特色的区域化党建模式。现将这几年来有关区域化党的理论与实践作一简要述评，以期更好地推动区域化党建问题的研究与探索。

一、区域化党建的基本内涵

自2004年提出区域性大党建以来，学术界就区域化党建的基本内涵展开研究：

（一）区域统筹说。学者王建社认为所谓区域化党建，就是在城乡经济社会结构转型的背景下，以保持党的先进性为目标，以实现党的组织和工作覆盖、增强党建工作有效性为主线，按照区域统筹的理念，在一定的区域范围内统筹设置基层党组织、统一管理党员队伍、通盘使用党建阵地，推进党的基层组织和党员队伍资源有机整合和优化重组，以实现组织效能发挥最大化、教育管理效果最优化、组织工作成本最低化和工作力量配备最强化。[1]

（二）转变整合说。学者梁妍慧认为所谓区域化党建，主要是指在一定区域内，党组织对行政、居民区以及驻区各类组织实行政治、组织、文化等全面引导和整合，推进社区党建工作由“垂直管理”向“区域整合”转变，由“条块分割”向“条块结合，以块为主”转变，实现社区党建工作区域化的建设过程。[2]

（三）规模效应说。学者蔡伟认为区域化党建是近年来提出和形成的一个党建工作新理念，它将经济学上的规模效应理论引入党建领域，从区域的角度对基层党建工作进行通盘考虑、统筹谋划、成片推进。[3]

（四）社区党建发展说。刘致丞认为区域党建的雏形是社区党建，但区域性“大党建”概念已经突破原“社区党建”的概念，有更深的发展。即在地方党委的领导下，在政府部门配合和群众组织的参与下，以社区街道管辖区域为基本网格，形成以社区党工委为核心，行政单位党组织、居民区党组织、驻区单位党组织为基础，社区全体党员为主体，社区内各类基层党组织共同参与，党、政、群组织齐抓共管的党建工作新格局。[4]

（五）功能优化说。谭果在总结全国各地实践的基础上，提出区域化党建实际上是把区域发展理论、系统理论和现代管理理论等引入党建领域，从区域视角对基层党建工作进行通盘考虑、统筹谋划和系统推进，从而实现党建功能的最优化。[5]

总的来说，学术界认可区域化党建是对传统党的建设的突破和创新，具有地域性、网络性、开放性、整合性、多元性等特点。从实践来看，区域化党建的区域多以社区（街道）为主要区域范围，也有以行政区县为单位开展区域化党建的，如上海市闵行区的区域化党建实践。

二、区域化党建提出的背景

在区域化党建提出的背景方面学术界的认识基本上是一致的，都强调我国经济社会发展对区域化党建的催生作用。大体上可以分成以下三种说法：

（一）内生说。王建社从城市新变化的四个视角分析了区域化党建的内生逻辑，主要包括适应城市单位功能分化的视角、适应城市社会利益关系变化的视角、适应城市社会治理空间重构的视角和从适应社会生活共同体形成的视角，强调这些新的变化迫切需要区域化党建。[6]刘致丞也在分析我国经济、社会结构的变革及引发民众价值观变化和传统单位制不能适应新形势的基础上强调区域党建是基层党建发展的内生性要求。[7]

（二）应对说。谭果认为面对经济社会转型、管理模式转换、党建功能拓展的新形势，区域化党建也就应运而生。强调区域化党建是经济社会转型的应然之物、区域化党建是管理模式转换的现实之要、区域化党建是党建功能拓展的时代之需。[8]

（三）需要说。全国党建研究会会长虞云耀在全国“区域化党建与社会建设”研讨会上的讲话中强调：推进区域化党建是适应改革发展新形势、新任务，扩大党的组织和工作覆盖面，巩固党的执政基础的需要；推进区域化党建是提升城市管理和服务水平，增强城市综合竞争力的需要；推进区域化党建是化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐的需要。[8]蔡伟在认真分析了区域化党建的形成背景后强调由此开展的区域化党建工作，是镇(街道)履行不断增强的社会职能的需要，是扩大党的组织覆盖和工作覆盖的需要，也是整合各方资源推动社会党建的需要，更是夯实党的执政的组织基础、群众基础和社会基础的需要。[9]

三、区域化党建的现实意义

学术界在对区域化党建提出的适时性、适切性的分析的基础上，认为加强区域化党建的研究和探索意义重大。

（一）促进党建创新。宋腊梅在《深圳特区报》上撰文认为区域化党建可打破过去各单位党组织按隶属关系开展工作、各单位互不往来的传统党建工作格局，有利于构建“条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建”的城市基层党建工作新机制。至少实现了三个方面的创新：党组织设置形式的创新、党建运行模式的创新和党员服务方式的创新。[10]

（二）提高基层党建科学化水平。中共浙江省宁波市委组织部副部长陈安平强调：区域化党建突破了单位党建模式的条框制约，有利于实现党组织和工作的全面覆盖，更好地担负起构建社会主义和谐社会的组织领导职能；克服了非公党建对企业主的过分依赖，有利于基层党组织发挥作用，更好地发挥统筹协调各方利益关系的职能；顺应了新形势下党员教育管理的需要，有利于城乡一体的党员动态管理机制建立，更好地动员和组织广大党员做促进社会和谐的表率；体现了“集约利用、共建共抓”的理念，有利于整合党建工作资源和力量，更好地发挥基层党组织在推动社会和谐发展中的作用。[11]

四、区域化党建推进过程中面临的主要问题

从近年来的研究成果来看，区域化党建面临的主要问题集中于以下三个方面：

（一）不适应论。孙铁民在分析了社区党建特点的基础上，指出区域化党建面临着三个方面的不协调、不适应：一是思想认识滞后，与区域性“大党建”的要求不协调，包括重经济、轻党建的倾向，一些党员怀有“多事论”、“应付论”和“无关论”思想等；二是职责任务的多样化与区域性“大党建”实际工作的责权不协调；三是队伍建设的现状与区域性“大党建”服务的工作目标不适应。[12]

（二）问题论。许华和彭厚鹏在按照上级要求推进区域化党建的实践中发现有三个问题需要重视和研究解决：一是对区域化党建的认识需要提高，主要存在部分单位属地意识不强、部分企业党建意识不强、少数党务工作者对新要求不适应的问题；二是区域化党建组织体系需要完善，特别是党组织的覆盖面仍然赶不上各类组织的发展变化，党的工作时常出现“空白点”；三是区域化党建运行机制需要探究；四是区域化党建工作人员保障需要加强，特别是党务工作人员不足的问题。[13]

（三）制约因素论。闻丽、李朝军在分析上海市青浦区夏阳社区（街道）区域化党建时指出，该区域化党建模式的深入推进过程中存在着三大制约因素：一是社区居委会是居民自治组织，但在城市重心下移的同时承担着大量政府职能事务，其本身的正确定位问题难以解决；二是社区管理中的条块关系还没有完全理顺，“条块矛盾”仍然是制约社区广泛参与的最大因素；三是目前社区党组织建设完成面上的覆盖，而相应的制度供给、民主建设力度不够的问题在深层次上制约社区党组织进一步发挥区域调控功能。[14]

五、推进区域化党建的路径分析

学术界和党务工作者从理论与实践两个层面进行了推进区域化党建的路径探索，总结起来主要有以下路径：

（一）思想路径。不少学者和党务工作者都提出，推进区域化党建必须要树立新的理念。中共上海市黄浦区委在总结实践经验的基础上提出，要确立构建区域性大党建工作格局的新理念：工作格局从单位制党建向区域性大党建转变，形成党建工作全覆盖；管理模式从封闭、垂直向开放网络转变，促进党建工作组织化；组织功能从侧重自身管理向融入和主导社区转变，增强党建工作凝聚力。[15]

学者梁妍慧也强调在三个方面树立新理念：在组织设置上，党组织要从封闭、各自为政的单位党建模式，转向开放、有机联系的网络化党建模式；在功能作用上，党组织要从以往依赖行政手段包揽一切、决定一切，转向依赖协调、服务方式来整合社会、服务社会；在载体和方式上，党组织要从体制内转向体制外，从依赖权力手段转向非权力手段。[16]

（二）组织路径。从上海、武汉、深圳等区域化党建比较有特色的成功实践来看，都强调建立区域化党建的组织框架。如上海探索建立社区党建“1+3”组织领导体制，形成以街道党组织为核心，辖区内各类党组织和全体党员共同参与的区域性大党建。[17]武汉唐家墩街道在街道层面组建街道“大工委”，下设综合党委、社区服务中心党委、协管中心党委、企业服务中心党委和 10个社区“大党委”。台州市路桥区在组织架构上，按照1（区域党组织）+N（单建党组织）+1（党员服务中心党组织）模式设置。[18]

总的来说，组织架构是区域化党建工作的基础工程。要以区域为主体，按照灵活务实、因地制宜和动态延伸原则，多渠道、多途径建立区域性基层党组织和工作协调机构，形成纵横交错、多维辐射的网格化基层党组织体系，从而实现组织的深度覆盖。[19]

（三）载体路径。区域化党建强调以服务为重点，这就需要打造集约共享的区域党建服务平台。杭州市采荷街道通过建立党建共建工作代表会议制度来搭建服务平台，其最大特点就是“跳出”现有组织体制框架，在体制之外为辖区内不同隶属关系的各级单位党组织搭建了一个平等协商、互动交流、共建共享的区域联动机制。[20]上海市闵行区通过区域联席会议和共建的方式搭建服务平台。[21]

（四）制度路径。开展区域化党建工作，体制机制创新是关键，更是保证。在推进区域化党建过程中主要是要设计好五个机制：一是完善区域化党建协调共商机制，建立健全定期征询意见和反馈制度、信息传递制度、党组织互访制度、中心组联组学习制度、支部结对共建制度等；二是完善区域化党建工作保障机制，主要涉及到经费保障和人才保障；三是创新区域化党员教育管理机制；四是建立区域化党建考核激励机制；五是完善区域党建数字化机制，实现区域党建的信息可视化、管理即时化、共建网络化和服务一体化。[22]

[1][6]王建社.区域化社区党建工作中的几个问题[J].宁波通讯，2009（7）.

[2][17]梁妍慧.区域化党建是党的建设的新课题[J].理论学刊，2010（10）.

[3][10]蔡伟.区域化党建模式探析[J].中共南京市委党校学报，2009（1）.

[4][7]刘致丞.区域党建—社区党建的深度发展[J].学理论，2010（25）.

[5][8][22]谭果.浅析区域化党建的逻辑动力和科学路径[J].湖南行政学院学报，2011（3）.

[9]虞云耀.在全国党建研究会“区域化党建与社会建设”研讨会上的讲话[J].党建研究通讯，2010（6）.

[11]宋腊梅.区域化党建要体现民主平等精神[N].深圳特区报，2010-11-16.

[12]陈安平.探索区域性党建模式创新基层组织建设[J].党建，2007（3）.

[13]孙铁民.关于构建区域性“大党建”的思考[J].黑龙江社会科学，2008（6）.

[14]许华，彭厚鹏.区域化党建工作创新的实践与思考[J].学习月刊，2011（2）.

[15]闻丽，李朝军.区域党建创新：探索党建科学化现实路径[J].上海党史与党建，2011（2）.

[16]中共上海市黄浦区委员会.区域性大党建格局与基层党组织管理体制、运行机制的探索和创新[J].上海党史与党建，2007（2）.