西部大开发以来西部边疆农业发展趋势与政策建议

杨 照

(农业部规划设计研究院农业发展与投资研究所，北京 100125)

1 西部边疆农业发展背景

经济全球化和区域经济一体化背景下，相对传统的、边缘的、封闭的经济模式开始参与到区域经济一体化进程，以联合、协同和竞争等方式来实现全球化的资源配置和统一市场。我国西部边疆地区因其特殊的地理位置，生产要素、特色产业、边贸往来、交通区位，其区域经济发展越来越具有重大战略地位，与西部其他地区存在一定差异性与特殊性。西部边疆地区与我国全部15个邻国中的14个 (除朝鲜外)接壤，陆地边界总长约16 000km，占中国陆地边境线的70%以上。其中，新疆东北部与蒙古毗邻，北部同俄罗斯联邦接壤，西北部及西部分别与哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦接壤，西南部与阿富汗、巴基斯坦、印度接界，有着长达5 600km的边境线;云南与越南、老挝、缅甸3国接壤;西藏与尼泊尔、锡金、不丹、印度、缅甸5国接壤;内蒙古与蒙古国、俄罗斯2国接壤;甘肃全省有1个边境县，与蒙古接壤;广西与越南接壤;六省共有国家一类口岸36个，占全国24%，其中以陆港口岸为主。广大西部边疆地区以农业为主，总人口中62%为农业人口，农村居民家庭人均纯收入3 500元左右，其中2/3以上依靠农业生产经营获得。农业产值占地方总产值16.1%，远远高于国内11.3%的平均水平。由此可见，西部边疆地区要发展经济，要实现自主发展，离不开广大农民的脱贫致富，离不开农业产业的引领带动，离不开农村经济的全面发展，离不开生态资源合理有序的开发与利用。

同时，西部边疆地区自然条件艰苦，生态环境脆弱，基础设施落后，经济发展水平较低，地方财政支持不足，中央不断加大对西部边疆地区的资金项目支持。2011年6月国务院出台《兴边富民行动规划(2011～2015年)》，规划建设边境村寨便民工程、沿边 (境)等级公路建设工程、边境水利建设工程、扩大农村危房改造试点工程、边境信息下乡工程、边境农村五保供养服务设施建设、边境文化固边工程、边境农村实用人才队伍建设、基层公共文化保障工程、边境卫生院 (室)能力建设、边境民族团结进步示范村建设工程、爱民固边模范村创建活动、高校心系边境产学研用活动、边民互市贸易点建设、承接产业示范区建设、跨境经济合作区建设、特色优势产业发展工程等17项重点工程中，有10项与农业农村经济建设直接相关。中央财政加大了资金支持力度，2011和2012年中央财政安排的兴边富民行动专项资金达24.2亿元，超过前10年的总和。

2 我国西部边疆地区农业的发展趋势

2.1 农业经济总量快速增长，农牧业区域特征明显

西部大开发战略实施10年来，西部边疆地区农业经济呈现了较快的增长，如图1所示。西部边疆六省农业增加值由2001年1 900.55亿元上升到 2010年的 5 625.4亿元，年增长率为14.5%，高于12.8%的全国平均水平。然而六省农业增加值的增长速度存在差异，其中，甘肃、广西、内蒙古和新疆均超过12.8%;西藏最低，由2001年的39.07亿元上升到2010年的68.7亿元，年增长率只有7.3%。

从农业产业结构来看，六省农业和牧业在农林牧渔业总产值中所占的比重最大，均占到了80%以上，林业和渔业所占比重相对较小，这是西部地区农业产业依托自然资源条件的直接表现。其中，内蒙古和西藏的牧业产业比重较大，达到40%左右，产业优势突出，甘肃和新疆的农业产值比重相对较高，占到60%以上;而广西和云南的农业结构更加多元，广西的渔业和云南的林业发展潜力较大。如表1、图2所示。

图1 2001～2010年西部边疆各省农业增加值增长率

表1 2010年西部边疆各省农林牧渔业增加值及结构 亿元，%

2.2 农民人均收入持续增长，生活质量不断改善

农民收入的提高和生活质量的改善是实现农业农村经济发展的根本动力。西部边疆6省的农民收入都有不同幅度的增加，农民人均纯收入由2001年的1948元提高到2010年的4 292元，年均增长9.17%。其中，西藏和内蒙古农民人均纯收入分别由2001年的1 404元、1 973元上升到2010年的4 139、5 530元，年增长12.76%、12.13%，增幅明显，内蒙古的农民人均纯收入(5 530元)与全国农民人均纯收入差距缩小 (5 919元)，远远高于其他西部边疆省份;新疆、广西、云南、甘肃各省的农民人均纯收入也都实现了不同幅度的增长。

以目前人均收入和增长速度推算， “十二五”期末，内蒙古、广西、云南、西藏、甘肃、新疆六个西部边疆省份的人均纯收入将分别达到9 802元、7 281元、6 686元、7 546、5 400元、8 085元，相对于全国9 840元的平均水平，只有内蒙古能够接近全国平均水平，云南、西藏和新疆的人均纯收入与全国的差距有所缩小。然而广西和甘肃与全国的平均水平不仅没有缩小，相反还可能将继续扩大。

图2 2010年西部边疆六省的农业产业结构

2.3 农业生产条件显著改善，外部配套设施逐渐加强

我国西部边疆地区的农业生产条件有了极大的改善。以农业机械总动力和有效灌溉面积为例，2000年西部边疆地区的农业机械总动力和有效灌溉面积分别为6 142万kW和8 534千hm2，到2010年分别提高到12 211.58万kW和11 375.9千hm2，提高了98.8%和33.3%①数据来源:2001～2011年中国农业统计年鉴。。这与农户和政府不断加大农业投入是分不开的，实施西部大开发战略以来，政府对西部边疆地区的农业投入由2000年的115亿元上升到2008年的791亿元。同时，西部边疆地区农户每年生产性投资的金额也逐年增高。政府和农户对农业投入的加大极大地促进了西部边疆地区农业生产条件的改善，但是，与东部地区和中部地区相比，西部边疆地区的农业生产条件仍有差距。

2.4 农业企业发展势头良好，产业化程度有所提高②

西部边疆地区的农业企业作为当地农业经济的重要组成部分，为农村剩余劳动力的转移做出了巨大的贡献。2010年底西部边疆地区共有47万个乡镇企业，其中农林牧渔乡镇企业8 144个 (内蒙古2627个、广西1 954个、云南1 125个、西藏52个、甘肃1383个、新疆1 003个，解决17.3万农村劳动力的就业问题，实现利润20.6亿元，平均每个农林牧渔乡镇企业的利润为25.3万元。而2010年东部地区农林牧渔乡镇企业分别为36 013个，实现利润144.1亿元，平均每个农林牧渔乡镇企业的利润为50.7万元。与东部地区相比，西部边疆地区无论是乡镇企业数量还是乡镇企业的盈利能力都还很薄弱，仅为东部的二分之一③数据来源:2011年中国乡镇企业及农产品加工业年鉴。。

2.5 配套服务体系初步建立，公共服务均等化不足

农业发展，除硬件设施外，同样离不开完备的配套服务体系，其中包括农业保险、市场体系建设、技术研发与技术推广、农村金融、农村信息性公共服务体系等。虽然西部边疆地区公共服务体系不断完善，但与城市的服务体系差距仍然较大，与东中部地区农业的配套服务体系差距也较大。以农村金融为例，虽然西部地区除了重庆以外，2009年都实现了农业贷款额不同幅度的增长 (如表2所示)，但与农业产值占总产值的比重相比，金融机构对农业的贷款占各项贷款总额的比重仍然偏低，如新疆2009年农业GDP占到总GDP的30%，而相应的农业贷款仅占到各项贷款的8%，与农业产值占总产值的比重无法匹配。对于农业保险来说，由于农业经济自身的高风险以及农业保险的高赔付率，商业性保险机构都不愿涉足农业保险市场，所以这就需要政策性农业保险来进行弥补，然而目前农业政策性保险的覆盖面还不是很大，且保险力度也有待加强。除此之外，农业科技支撑体系、农村市场流通体系、农村信息性公共服务体系虽然有一定的发展，但也还需要不断提高。

2.6 农业对外开放程度加深，进出口贸易活跃

全球经济一体化进程不断推进，国家间边境贸易往来越加频繁。西部边疆地区凭借其独特的地缘优势，近年来更多地参与到国际分工、开拓国际市场、发展外向型经济中。2010年1月1日，中国-东盟自贸区全面启动，为鼓励边疆地区积极发展与毗邻国家间的边境贸易，中国和东盟10国开始步入“零关税”时代，自贸区的启动，给广西、云南等省区的发展带来新的机遇。新疆、内蒙古、西藏等省区各类口岸通道内联外接的作用也日益显现，对外开放的新格局逐步形成。而边贸繁荣发展的同时，伴随着人们环境意识和对产品质量要求的不断提高，我国西部边疆地区的出口产品在此过程中将受到更多的检验、检测、认证和技术鉴定要求，而且在采购、包装、标签、广告等方面作很大调整。2010年西部边疆6省出口农产品总额达到348.3亿元，比2009年提高10.5%;进口农产品总额达到367.7亿元，比2009年提高46.4%①数据来源:2011年中国农业统计年鉴。。

图3 2001～2010年西部边疆六省的农民人均纯收入增长率② 数据来源:2002～2011年中国农业统计年鉴、2002-2011年中国农村统计年鉴。

表2 2009年西部地区农业金融活动指标② 数据来源:2010年内蒙古、广西、云南、西藏、甘肃、新疆统计年鉴。

2.7 小结

综上所述，西部边疆地区农业发展需要认识到以下几个方面，第一，西部边疆地区农业经济总量显著增长，而内部发展不均衡，其中广西和云南发展势头良好，在新时期北部湾战略和云南桥头堡战略的指引下，发展思路和发展重点逐步清晰，新疆和内蒙古凭借独特的资源禀赋，也逐渐形成规模化、产业化的现代农业发展模式，而西藏和甘肃的发展速度还显缓慢。第二，农民增收能力方面，农业生产结构、农业生产条件等与东中部地区差距继续扩大，基本还处于温饱水平。第三，农业生产条件瓶颈制约明显，农业产业化水平和社会化服务水平较低。第四，与东部地区相比，西部边疆地区无论是乡镇企业数量还是乡镇企业的盈利能力都还很薄弱，龙头企业示范带动作用不明显，需要进一步提高。第五，对外贸易与农业发展相互促进。西部边疆地区制定关税和配额方面的优惠政策，不断发挥地缘比较优势，专项用于中亚、南亚、东南亚企业“走出去”资源开发、农业合作和基础设施投资等。

3 完善我国西部边疆地区农业发展能力建设的政策建议

当前，我国西部边疆地区惠农体系框架逐步完善，政府投资拉动式发展向政府指导带动式发展转变;耕地资源约束日趋严峻，粗放式发展向高效集约式发展转变;农业功能不断分化，传统式发展向特色式发展转变;生态环境日益退化，资源消耗式发展向可持续发展转变;龙头企业自主创新，分散式发展向依托式发展转变;世界经济加速融合，内向型发展向外向型发展转变。因此，以新一轮西部大开发为契机，提出以下政策建议。

3.1 加大农业投入的力度，实现“十二五”期间农业生产增长目标

通过中央财政资金的注入，可以为农村提供各种公共物品，改善农村的基础设施，为西部边疆地区实现农业发展奠定物质基础。就目前而言，财政用于“三农”的投入总量虽然不断增加，但由于西部边疆地区自然条件较差、底子薄且对农业的依存度高，所以仍需不断加大政府对农业的投入。增加财政对农业的投入，既要求财政不仅在支农绝对数量上保持稳定增长，也要在相对增长率上保持稳定增长;不仅要增加财政支农资金总量，还要从完善国家农业投入法律法规体系入手，建立健全稳定可靠的财政支农投入保障机制。通过政府对西部边疆地区农业投入的不断加大，实现“十二五”期间农业生产增长目标，不断缩小东中西部地区农业经济发展水平的差距。

3.2 优化农业投入的项目结构，实现农业生产增长回报最大化

就农业投入的项目结构而言，一要加大对农业基础设施的投入，提高农业基础设施投入占财政支农资金的比例，为提高西部边疆地区的农业发展水平提供物质保障;二要注重对农业科技研究、引进和推广的投入，农业现代化、农业科技化是加快农业发展的重要力量，注重对农业科技研究的投入，有助于提高农业的科技含量，为提高西部边疆地区的农业发展水平提供科技支撑;三要加大财政支农资金对农村教育的投入力度，普及农村义务教育，大力支持开展农业劳动者职业教育和科普教育，提高农业劳动者的科技文化素养和技能水平，为提高西部边疆地区的农业发展水平提供优秀人才。

3.3 西部边疆地区政府农业投入需要结合自然资源和社会经济特征，充分调动农户、企业及其他社会组织投资的积极性

要实现西部边疆地区的农业发展，实现由输血式发展模式向造血式发展模式的转变，仅仅依靠政府的财政投入是无法实现的，一是加大对农村社会经济发展所需的公共产品和准公共产品的供给，以改善农村社会经济发展环境，引导和带动全社会资金投入新农村建设。二是建立健全相应的配套引导机制，如信贷担保机制、农业风险补偿机制、财政贴息机制等，利用财政投资、融资手段优化农业信贷体系，引导金融资源向农村流动，以矫正市场自发调节的不足。三是进一步扩大东部与西部边疆地区间在互利互惠、优势互补基础上的经济合作，充分运用政策、资金等手段向西部地区引流资金。

3.4 依托农业龙头企业的带动，不断促进农民增收和农业增效

围绕农业产业化经营的关键环节，对西部边疆地区龙头企业积极进行政策引导和资金扶持，采取建立各种专业协会等多种组织形式，使农民与龙头企业建立契约关系和产权纽带关系，结成利益共同体。依托龙头企业的带动，利用企业的加工、品牌、营销优势，带动局部地区农牧民增收，促进西部边疆地区的农业产业结构优化升级和农业经济发展。

3.5 挖掘特色，形成西部边疆地区农业发展的有效路径

充分利用本地资源优势，因地制宜培育特色产业，大力发展农牧业、观光旅游业、农产品物流业，开发具有地方特色的“精品”或“拳头产品”，使西部边疆地区资源优势转变为经济优势。大力推进农业经济发展方式转变和农业经济结构调整，扎实推进社会主义新农村建设，深入实施以市场为导向的优势资源转化战略，推进自主创新，努力形成西部边疆地区农业经济发展的新格局。