公共治理视阈中社区危机管理的路径选择

张丽红

［山东轻工业学院，济南 250353］

公共治理视阈中社区危机管理的路径选择

张丽红

［山东轻工业学院，济南 250353］

公共治理;社区危机管理;路径;伙伴关系

2003年SARS危机以来，理论界对社会危机给予了较多的关注，取得的研究成果也较为显著。但总体看来，目前的研究更多地集中在政府危机管理层面，对危机管理的基石——社区的危机管理研究相对较少。本文从公共治理视阈出发，从理论上分析了社区在危机管理中的优势，并对社区危机管理今后的发展路径进行了思考，提出了相应的建议。

处于转型期的中国，也进入了危机多发期，危机管理的重要性和紧迫性亦随之进一步提升。从公共治理理论来看，传统上政府作为唯一的治理主体包办一切的治理模式已经难以适应形势发展的需要，危机管理需要多方力量的共同参与。伴随着市场经济的发展，社区作为群众的基层自治组织承接了越来越多的由“单位”转移出来的社会管理和公共服务事项，其在危机管理中的作用也不容小觑。

一、相关概念厘析

(一)公共治理

公共治理理论是20世纪80年代在西方新公共管理运动中诞生的一种理论。该理论的主要创始人之一罗西瑙将治理定义为:一系列活动领域的管理机制，他们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无需依靠国家的强制力量来实现。［1］(P328～329)D．Ketlle 教授在其 《Sharing power》中指出:“治理是政府和社会力量通过面对面的合作方式组成网络管理系统”。［2］1995年，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中给出了较为权威的定义:“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。”［3］(P2～3)虽然学界对公共治理的表述不一，甚至在某些方面还没有达成共识，但毫无疑问的是，所有的治理理论都主张消解政府垄断公共事务的权力，主张由利益相关的各方 (政府和非政府部门)彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同参与社会公共事务的管理，从而达到公共利益的最大化。

公共治理理论的基本理念是治理主体的多元化。在公共治理理论兴起以前，政府一直被认为是公共事务治理的唯一行为主体，所有的治理理论都具有一种内向性特征——关注政府自身的能力提高，希望通过改革，甚至是“再造”，对政府进行彻底的重新设计，以大幅度提高政府治理的成效，实现所谓的“善政”。作为对传统统治型和管理型社会治理模式的一种反思，公共治理理论具有明显的外向性特征。它以全新的视角对政府与市场、政府与社会、政府与公民之间的关系及各自的责任进行了全方位的思考，发现了政府这一传统治理主体的局限性，即“政府失灵”;同时，从理论上分析了市场机制和其他主体参与治理的可能性及优势，得出了与传统治理理论截然不同的结论:受到公共问题影响的利害相关者都有协商共治的权利，各主体之间应该相互承认并彼此尊重各自的共治权利，任何一方都没有绝对的权威。

虽然公共治理理论对政府作为单一中心治理者的合法性提出了质疑，但却承认在公共治理中政府的主导作用，同时也进一步勾画出了政府这一特殊的公共治理主体应有的作用方式:政府要改变以往事无巨细、大包大揽的做法，做好属于自己职责范围内的事情，侧重整体、长远规划，宏观的调控和体制建设，以为各治理主体作用的发挥提供引导和制度保障。

(二)危机管理

赫尔曼 (Hermann)认为:“危机就是一种情境状态，其决策主体的根本目标受到威胁，在改变决策之前可获得的反映时间很有限，其发生也出乎决策主体的意料”。［4］(P25)①Hermann，Charles F．，ed．International Crises:Insights From Behavioral Research．New York:Free Press，1972．汉语中的危机包含两层含义，即“危险和机遇”，而且两者具有辩证统一的关系:危机处理得当，可以转危为安、化险为夷;处理不当，则可以使组织或社会遭受重大损失。本文所指的危机为发生在公共领域的危机，即“对一个社会系统的基本价值和行为准则构建产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须做出关键决策的事件。”［4］(P25)②Rosenthal Uriel，Charles Michael T．，ed．Coping with Crises:The Management of Disasters，Riots and Terrorism．Springfield:Charles C，Thomas，1989．它具有公共性、突发性、紧急性、高度不确定性、危害性等特点。危机的出现，表明社会处于一种失序状态，难以正常运行，如果这种失序状态不能得到有效控制，必然会对国家和政府的权威带来严重挑战。因为从起源的角度讲，“国家就是为了使社会中的对立面不致在无谓斗争中把自己和社会消灭而出现的一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在秩序的范围内”。［5］(P170)可见，能否及时化解危机，转“危”为“机”，尽快恢复社会秩序，关涉到国家的权威甚至是存亡。

纵观古今中外，危机事件时有发生，随着“风险社会”的到来，各种风险因素不断增加，有效抵御与应对各种灾害和危机，已经成为世界各国所面临的共同课题。我国目前正处于社会转型时期，同时也是社会风险的高发期，提高我国社会的危机管理能力具有尤为重要的意义。一般而言，危机管理是对突发的灾难性公共危机事件爆发前的预防、事中的应对和事后的恢复整个的管理过程。政府作为管理社会公共事务的主导力量，具有在短时间内动员社会资源的独特优势，因而一度被看作是公共危机管理的唯一主体。如有学者认为:“危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机”。［6］(P198)然而，事实一再向我们展示，由于科层化的组织体系、政府的自利行为等因素的存在，政府在应对危机事件中也存在先天的不足，即“政府失灵”。正如前面所说，针对这一问题，我们曾一度寄希望于通过改革和“再造”，打造“善治”的政府来应对，但效果并不理想。公共治理理论所提供的新的思维视角使得人们眼前一亮、豁然开朗。越来越多的国家开始探讨和构建多主体共同治理的危机管理体制。社区作为居民的自治单位，处于危机发生的第一线，作为利益的密切相关方，也逐渐成为备受关注的危机管理主体。

(三)社区

从一般意义上来讲，社区是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。社区处于城市组织金字塔体系的最底层，是基层政权与城市居民的连接点。随着社会主义市场经济的发展，原有的以“单位”为基础的城市基层社会管理体制被打破，越来越多的困难群体、特殊群体汇聚到城乡社区，越来越多的社会管理和公共服务事项沉淀到城乡社区，越来越多的居民生产生活需求集中到城乡社区，城乡社区日益成为社会建设的着力点和党在基层执政的支撑点。社区也成为现代城市公共治理系统的基层力量，其危机管理能力的提升对于整个城市的危机管理效果具有重要作用。

二、社区在危机管理中的优势

社区作为群众的自治组织，既不同于政府机关，也不同于以盈利为目的的企业组织，而是从社区居民的利益需求出发，致力于公益事业，提供社区居民所需要的服务和产品的自治组织;社区又往往处于危机的第一现场，危机的有效处理与居民的生产生活具有直接的利害关系。以上因素使得社区在公共危机管理中具有天然的优势。

(一)有利于危机管理关口的前移，降低管理的成本

“预防为主，未雨绸缪”是危机管理的重要原则。社区是现代社会生活和发生社会交往的基本场所，除了有一定数量的人群以外，还包括学校、医院、企业、商场等功能各异的社会组织，潜藏着各种危机，往往是危机发生的第一现场。对于社区潜在的危机因素，政府往往难以察觉。社区作为居民生活居住和交往的场所，不仅对社区的“硬环境”，如社区的地理位置、面积、土地、建筑物等了如指掌;而且熟知社区的“软环境”，如社区内居民所从事的经济活动、社会风气、常见犯罪活动、人口状况等。与其他主体相比，社区更容易在危机发生前捕捉到危机征兆，更容易预测危机所带来的后果，可以尽早向有关部门发出危机预警，也可以对捕捉到的危机征兆进行风险分析和排查以消除各类危机隐患。即使在危机发生以后，社区因其处于最前线，能够更切实地感受到危机的发生，因而成为外部援助到来之前唯一的救援力量，如果应对危机及时、得力，将有助于控制危机的蔓延，为更大救援力量的到来赢得宝贵的时间。因此，有效的社区危机管理将会使危机管理的关口前移，大大降低管理的费用和成本。

(二)有利于社会动员和资源整合

纵观危机发生的整个过程，无论是危机发生前、发生中还是发生后，也不管危机大小和程度如何，都是由当地社区居民承担不利的后果。危机管理直接关系到社区及居民的切身利益。因此，社区居民不可能“袖手旁观”，大多数居民有强烈的参与公共危机管理的意愿和能力，而社区作为民众参与社会事务的基础组织，是民众参与社会事务的落脚点，也有开展危机预警和预控、限制危机的规模及消极后果的内在动力。从社会的发展程度上看，多年的改革开放也使公民的民主、参与、责任意识提高，政治参与能力增强。作为社区居民，主人翁的责任感、社区归属感也使社区居民和单位有能力参与到危机管理中。从实践上来看，许多城市的社区也已经切实参与到危机的处置之中。如2003年的SARS疫情上，上海各社区在防治非典的过程中就起到了基础性的关键作用;在2008年的汶川地震中，受灾社区居民在一定程度上展开了灾后自救工作。

除了有效的社会动员以外，社区还具有资源整合方面的优势。社区所能调配的资源包括社区居民、社区内机关、企事业和民间组织，以及社区内的生活、医疗服务、文化教育、体育设施等物质资源。由于社区居委会掌握着某些福利资源，在“单位人”向“社会人”的过渡过程中，社区通过种种策略构建了以人情、感情、互惠、信任为基础的社区人际网络，满足了社会人对组织感和集体感的情感需求，与群众形成了密切的关系;又由于社区拥有政府所赋予的行政权威，在一定程度上可以与辖区内单位进行互惠互利，并从中得到相应的资金支持。正常情况下，社区对社区内的相关资源具有日常的管理、维护和开发职能，因而危机时刻社区能够快速有效地将各种资源集聚起来投入到危机应对的过程中去。［7］

(三)有利于迅速、灵活地应对危机事态

从危机发生的过程来看，危机管理包括危机爆发前的预防、危机爆发后的处理和危机结束后的恢复三个阶段。虽然政府在公共危机管理中具有主导作用，但受制于政府体系严格的层级结构等因素的影响，政府对于社区潜在的危机往往难以及时感知和进行相应的防范;危机发生后，也有可能出现因协调不力、客观条件所限而难以迅速赶赴现场进行救援;危机结束后又会因为临时组建的救援力量的解散、缺乏常设的危机管理机构导致灾后的恢复乏力。社区由于身临危机发生的第一线，危机发生前能敏锐地感知潜在的危机隐患，危机发生后能迅速地作出反应，危机结束后能积极地开展灾后重建和秩序的恢复。又因社区是危机危害后果的直接承担者，因而在整个危机管理过程中，社区都有动力积极投身于其中，并且可以根据具体情况，迅速、灵活地调整工作方向和内容，采取多种手段发挥其在危机管理中的基础性作用。如，社区可以结合自身的具体情况对社区居民和组织进行防灾救灾的培训和演习;可以发动志愿者以社区居民喜闻乐见的方式进行危机管理相关知识的宣传，增强居民的危机意识，提升居民参与危机管理的主动性和能力;可以根据社区的具体情况建立诸如美国的街区守护者、辅助警察、社区睦邻组织等多种形式的社区危机管理基层组织。社区作为基层群众的自治组织，没有太多的行政条框的束缚，可以迅速地采用灵活多样的方式开展危机管理工作。

三、社区危机管理的路径选择

因其贴近群众、扎根基层的特点，社区对城市公共危机管理具有重要意义。然而在具体实践中，社区在公共危机管理中功能的发挥却不尽如人意。如何把潜在的优势转化为现实的战斗力?笔者认为应从以下三个方面努力:

(一)强调政府的主导地位

公共治理理论主张利益相关的多主体共同参与治理，不主张政府作为唯一治理主体的绝对权威性。但政府毕竟是公共危机管理的主导和核心，因其特殊的身份和优势，政府仍发挥着其他主体不可替代的作用。因此，必须重视和强化政府在公共危机管理中的主导地位。正如有些学者指出的:“在多元主体协商合作的公共治理中，政府不再是惟一也不再具有绝对的权威，但政府仍然必须发挥善治的作用。那种把政府视为多元治理主体中的一员，与其他多元治理主体平起平坐的观点，是一种纯粹的自组织网络治理模式，容易导致无政府主义的混乱和危险。”［8］美国学者福山在评析治理运动时也说:“政府软弱、无能或无政府状态，都是严重问题的祸根。”由政府来主导公共危机治理也是符合我国现实国情的，与党的十七大提出的建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局是一致的，能够为多方协作的公共治理提供坚实的基础。因此，社区危机管理也必须强调政府的主导地位，社区必须在政府的统一指挥和协调下开展各项工作。

(二)建立政府与社区之间良好的伙伴关系

政府是公共危机管理的主导和核心。对于社区层面的危机管理工作而言，政府的指导与支持至为关键。在传统的治理结构中，由于担心失去对社区居委会的控制，也为了显示其权威，政府常常以管理者和统治者的身份出现，包办社区事务。公共治理视阈中的政府与社区是地位平等的独立主体，是对利益相关问题进行治理的合作伙伴。因此，政府应改变等级制度思维模式，尽快实现角色和行为方式的转变，为社区参与危机管理提供协商平台，提供必要的行政资源，明确社区在应急体系中的地位、职责和权力，给予社区更大的财力、物力和人力支持，加强社区应急队伍的培训并使之制度化、规范化，适当将权力和责任下放给社区，鼓励社区自主创新，同时吸收社区参与危机预案和应对政策的制度，使预案更贴近实际，更符合群众的利益和需求，具有可操作性。

(三)强化社区危机管理能力建设

第一，建立社区危机管理的常设机构。组织是进行危机管理的强有力保障。危机应对能力强的国家往往都有常设的专门的危机管理机构。如美国有常设的联邦紧急事务局，专门负责危机的协调和处理;日本政府在首相官邸设立了“内阁情报集约中心”，以随时应对各类突发事件，收集和传送相关信息。在我国，国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机构，地方各级人民政府是本行政区域内突发公共事件应急管理工作的行政领导机构。在危机事件发生后，在各级政府的领导下，从相关部门抽调人员组成临时的危机处理领导小组，危机结束以后，小组即自行解散，工作人员各自回到自己的工作岗位。这种临时性的危机应对组织结构，在危机爆发后的救援环节能够发挥明显成效，但对于危机爆发前预防阶段和危机结束后恢复阶段的管理则显得力不从心。政府层面尚且如此，社区层面的危机管理机构更是难觅踪影。因此，从政府主体来讲，应建立各级政府常设的、专门的危机管理机构，明确其职责权限，对整个危机过程进行全方位管理，对社区的危机管理工作进行指导和协调。社区为了系统开展危机管理，也应设立相应的组织机构。鉴于目前我国社区的现状，设立专门的机构不太现实，可以考虑与社区日常工作机构合二为一。但要提升社区工作人员对危机管理重要性的认识，把危机管理作为社区工作的一项重要内容，安排专职人员负责，并积极吸纳社区志愿者、企事业单位和民间组织加入，进行群防群治。

第二，建立健全信息系统，开展社区风险评估。无论是危机爆发前的预防，还是危机爆发后的救援，以及危机结束后的恢复，掌握准确有效的信息及对各类危机潜在风险的有效评估，在危机管理中具有基础性的作用。要建立健全信息系统，了解和把握社区内与危机有关的基本情况，开展社区风险评估，有助于分析社区面临的危机风险，找出自身存在的薄弱环节，才能有针对性地制定社区应急预案。具体包括:社区基本情况信息与风险评估;预防薄弱环节信息与风险评估;社区危机回应能力方面的信息与风险评估;居民危机意识现状信息与风险评估等。

第三，充分调动各种社会资源，提升社区内部的动员能力。作为公共治理一方主体的社区，其实质是居民的自治组织，社区危机管理更多的是强调内部的动员、互助与合作，这也是社区应急较之政府的优势所在。因此，必须调动居民在危机管理中的自主性和自我保护意识。社区可以通过搭建互动平台，为社区与居民之间、居民与居民之间的互动创造条件，在互动中培养社区意识和社区归属感，树立风险共担意识，培养居民的自助和互助精神，将会大大提升社区的危机管理能力。

［1］俞可平．治理与善治［M］．北京:社会科学文献出版社，2000．

［2］D．Ketlle．Sharing power:Public Governance and Parivate Markets．Washington．D．C．:Brookings Institution，1993:22．

［3］全球治理委员会．我们的全球伙伴关系［M］．牛津大学出版社，1995．

［4］薛澜，张强，钟开斌．危机管理——转型期中国面临的挑战［M］．北京:清华大学出版社，2003．

［5］马克思恩格斯选集 (第4卷) ［M］．北京:人民出版社，1995．

［6］张成福，党秀云．公共管理学［M］．北京:中国人民大学出版社，2001．

［7］王柳．城市社区公共危机管理能力建设［J］．中共杭州市委党校学报，2007，(6)．

［8］黄显中，何音．公共治理的基本结构:模型的建构与应用［J］．上海行政学院学报，2010，11(2)．

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1671-7511(2012)01-0106-05

2011-01-20

张丽红，女，山东轻工业学院文法学院讲师。

■责任编辑/张瑞臣