新加坡组屋制度对海南国际旅游岛住房建设的启示

张晓明，高佃恭

（海南大学经济与管理学院，海南海口 570228）

新加坡组屋制度对海南国际旅游岛住房建设的启示

张晓明，高佃恭

（海南大学经济与管理学院，海南海口 570228）

海南国际旅游岛建设以来，房地产业在政策效应推动下飞速发展，商品房价格一路飙升且居高不下，岛内居民住房难问题进一步凸显。如何在满足商品房市场需求的同时合理解决好本岛居民住房需求，成为海南国际旅游岛建设面临的重要课题。新加坡住房制度对此发挥了很好的启示作用。

新加坡组屋;海南国际旅游岛;保障性住房;启示

2009年12月31日，国发［2009］44号文把海南国际旅游岛建设上升为国家战略，在国家政策效应、海南区位优势、全国居民收入水平提高、海南优势居住环境资源稀缺等因素作用下，海南商品房销售价格直线上升，均价最高达到（2010年2月）14087元/平方米;2011年上半年，在国家房地产业宏观调控政策下，仍高达9795元/平方米。2010年上半年，岛外人购买商品房面积分别占海口、三亚、文昌商品房销售总面积的71%、85.5%和94.1%;2011年上半年分别为57%、79%和99%。由此，笔者认为:目前海南房地产业市场主要是岛外和国外市场，岛内原住居民住房需求的压力越来越大，并将引发一些潜在的社会不和谐因素，影响海南国际旅游岛建设进程。

2010年新加坡人口达508万，每平方公里7257人，是世界上人口密度最高的国家之一。历史上，住房短缺一直是新加坡面临的严重民生问题。1959年新加坡自治时，200万人口中80%以上住房困难，其中40%居住在贫民窟和棚户区中，有25万人居住在城市贫民窟内，约30万人居住在棚户区［1］;目前，在新加坡国家住房发展局的积极推动下，其保障性住房供给覆盖面已达到85%，其中96%的居民有自己的购建房，4%租住公房;另外15%的高收入家庭在市场上购买商品房［2］。新加坡成了世界上住房拥有率最高的国家之一，跻身于住房条件最好的国家之列。

海南国际旅游岛建设上升为国家战略以后，与新加坡在诸多方面具备了可比性。研究新加坡住房发展历程及住房发展的政策措施，将有利于海南房地产业构建分层次发展体系，在满足各种人群住房需求的基础上推动海南国际旅游岛加快建设。

一 海南国际旅游岛住房建设面临的问题及原因

海南具有我国独一无二的热带海岛资源，是优秀的人居环境稀缺资源，供给远远不能满足我国巨大的市场需求;2009年海南国际旅游岛建设上升为国家战略后，独特的政策优势推动海南商品房价格一路飙升，扭曲了住房市场实际需求与供给关系，造成了住房市场失灵，岛内居民买房的压力进一步加大;保障性住房体系存在先天性缺陷，保障作用不明显。分析好这些问题，将为解决海南国际旅游岛住房建设问题指明方向，有助于推进海南国际旅游岛建设顺利进行。

（一）岛内购买力低下，对商品房消费能力低

虽然海南是我国最大的经济特区，建省以来经济发展取得了可喜成绩，但是居民收入水平仍长期远低于全国平均水平。2010年海南城镇居民家庭人均可支配收入15581元，农村居民家庭人均纯收入5275元，分别比全国平均水平低22.6%和12.2%①数据来源:海南统计年鉴2011，中国统计年鉴2011.。同时由于海南岛屿经济对外依赖性强以及风俗习惯等原因，海南的恩格尔系数长期高于全国平均水平［3］，商品房等大宗商品的消费能力很弱。由上文分析知，2010年海南绝大部分商品房由岛外人消费，但是据马国强［4］等调查，30%以上的住宅是海南岛内居民需要购买的，这就造成了房地产业岛外人消费和本岛居民消费比例的严重不平衡，岛内需求缺口较大。笔者对海口市多处新建滨海小区的调查发现，虽然房屋已售罄，但是小区亮灯住户寥寥无几，平均亮灯率5%左右，甚至有些整栋楼只有一两户入住。从小区物业处获知，包括“候鸟”类居住者、旅游度假类居住者等，常年平均入住率只有10%左右，冬季入住高峰期也只有30%左右。由此可知，很大一部分购房为投资性购房或者潜在投资性购房，使大量房屋掌握在投机者手里，炒高了商品房价格，加大了较低收入人群购房压力，加剧了住房市场上的供需不平衡和保障性住房短缺问题。

（二）保障性住房体系存先天性缺陷，保障作用不明显

商品房市场失灵，不能有效调节住房资源配置，无法满足人们对住房的有效需求。根据凯恩斯政府干预理论，此时政府应该发挥其宏观调控作用，建设新的保障性住房来满足需求。目前，海南保障性住房建设取得了一定成绩，截至2010年底，已开工 12.63万套［5］，但是其体系远未完善，存在问题较多，主要有以下两个方面:

1.开发建设环节

开发建设缺乏统一的管理部门，住房保障机构建设、制度建立、工作机制、管理手段等方面相对落后，规划和管理不到位。首先，覆盖面积小。2008年至2010年全省累计竣工保障性住房12.6万套［5］，其中大部分为财政供养人员保障性住房或经济适用房，全省中低收入家庭为42万户左右，保障性住房覆盖面积非常有限;其次，建设速度缓慢，竣工规模小。2010年共竣工3.9万套，除农村危房、国有林场危旧房和农垦危房改造外，市县城镇保障性住房竣工0.44万套，仅占计划套数的7%［5］，甚至有些项目存在尚未开工现象。2010年文昌市国有工矿棚户区改造未开工;五指山市城市棚户区改造开工67%;儋州市城市棚户区改造开工44%。再次，设计滞后，规划不合理。有些保障性住房规划布局有待改善，交通等外部配套设施建设相对落后。有些设计、施工、监理和验收把关不严，个别工程使用不合格材料，造成质量隐患。2011年7月就曾经有345吨瘦身钢筋因监管不严流入保障性住房工程。最后，由住建部门负责规划，物价局负责定价，部门之间各司其政，缺乏有效沟通，相当多的住房困难户因为住房面积太大、房价过高等原因而望楼兴叹，造成资源浪费，甚至因沟通失效出现保障性住房建成无法分配的现象。

2.分配环节

有法不依，执法不严，管理滞后。截至2010年全省分配入住10.18万套，仅占全部竣工总数的81%［5］。现已颁布的各项办法和意见没有上升到法律的高度，约束力不强，漏洞较多。有些人通过某些渠道，在不符合条件的前提下，拿到了购买保障性住房的购买资格，然后转手倒卖，直接损害了普通群众的利益，并间接为房价上涨推波助澜;有些保障性住房由某些特定身份人群独享，成为部分人的变相“福利房”、“经济适用房”和“限价适用房”，影响了社会公平原则，损害了政府公信力;有些是直接面向财政供养人员的公务员小区、教师小区、医生小区等，直接剥夺了其他低收入和贫困人群的参与权。另外，住房公积金覆盖面窄，大多数低收入家庭未享有住房公积金贷款，对保障性住房缺乏支付能力。

二 新加坡“居者有其屋”的成功经验

（一）新加坡组屋②新加坡组屋（Public Housing），在澳门称经济房屋，香港称公屋、居屋，类似于我国的廉租房和经济适用房，是在政府主导之下，由住房开发局建设的公共住房。组屋的供应对象是广大雇员阶层。政策体系发展历程

住房短缺一直是新加坡面临的严重问题。新加坡自治以后，时任新加坡总理李光耀指出［6］:“我们将全力以赴去达到我们的目标:使每一个公民的家庭都拥有自己的家。”政府为解决住房短缺问题，1960年成立住房开发局，以居者有其屋为目标，推行住房自有化政策，鼓励工薪阶层以分期付款形式购买组屋;197l年始，住房极度短缺问题得到缓解，住房政策重点跨入改善阶段，由过去的小户型转向发展三室一厅、四室一厅的大户型;1974年，组建了国营房屋与城市开发公司，专职建设五居室套房，其规模较大，价格介于房屋开发局住房售价和市场价之间，基本上供给月薪4000新元以下中等收入家庭;1984年起，组屋制度进入了自由出售和品质提升阶段，政府规定住期满5年即可在市场自由出售，并于1991年始实施组屋更新计划。目前，在市场经济和政府宏观调控的相互作用下，新加坡组屋已完成了满足数量需求到满足质量需求的转变，建立了完善的住房政策体系，见表1［7］:

表1 新加坡住房政策体系

（二）新加坡推行组屋政策的主要强力措施

在新加坡，组屋的产权属政府所有，新政府是推行组屋制度的主导者，国家住房开发局是组屋制度的有力执行者，在组屋推行过程中采取了一系列计划和措施，并制定了一套较为严格的管理制度，涉及组屋的建设、分配、转售、价格制定等，在解决新加坡居民住房问题上成效显著。

1.居者有其屋计划

在新加坡自治初期，解决住房问题就被政府列为一项基本国策，并制定了居者有其屋的计划，颁布了《住房发展法》，1960年成立了带有政府职能的房地产开发机构——住房开发局，住房开发局具有社会公益性质，目的是为低收入阶层提供廉价房屋。居者有其屋计划是由政府拨出国有土地和适当征用私有土地作为建房所用，所需资金由银行和中央公积金局提供，为在住房市场上没有购买能力的居民提供公共住房，即政府组屋。在住房开发局的引导下，新加坡共完成6个建房五年计划，建成住房70余万套［8］。居者有其屋计划为新加坡房地产发展提出了明确目标，为新加坡房地产业发展确定了方向，而住房开发局的成立则为新加坡房地产业发展提供了有力的政治和组织保障，是居者有其屋计划得以顺利实施和成功的重要保障。

2.功能丰富的中央公积金制度

新加坡中央公积金制度建立于1955年，具有强制性储蓄属性，公积金由中央公积金局统一管理。中央公积金局按照一定比率向雇主和雇员收取公积金，居民购买住房开发局的公共组屋时如果动用公积金储蓄就会促使更多的资金流入国家手中，政府因此而建立起强大的资金储备并将部分公积金储备注入公共住房建设中，从而使公共住房建设得以更大规模地进行。这样，中央公积金制度实际上就有力地保障了公共组屋建设所需要的大量资金需求，并且使资金在居民、政府和住房开发局三者之间良性循环。另外，新加坡中央公积金制度取得成功的一个重要原因不仅是其在购房时的作用，而且是其保障功能的多样性，共三大类16项［9］，这区别于国内住房公积金功能的单一性，从而使居民缴纳公积金的积极性较高。

3.公共住屋计划

为了提高低收入者的住房购买力和积极性，新加坡中央公积金局实施了公共住屋计划，该计划允许已缴纳公积金的居民利用公积金购买政府组屋。如果是购买新组屋，可以用公积金普通账户支付20%的首付以及余额;也可以用公积金购买估价师估价以后的转售组屋［1］。根据公共住屋计划，低收入者可以动用其公积金普通账户用于首期付款，余款由每月交纳的公积金分期支付，而不会削弱公积金用于医疗、子女上学等其他功能。如果公积金普通账户余额不足，居民可用将来需要缴纳的公积金作担保向住房开发局贷款。公共住屋计划最大的优点在于它不会使居民因为住房而花光所有公积金积蓄，保证低收入阶层居民既能购房而又不影响日常生活，成功消除居民购房的后顾之忧，低收入者购房的积极性较高。

4.分级提供的公有住宅补贴政策

新加坡政府对居民购买公有住宅提供分级补贴:购买三房式以下住宅的按低于市场价半价出售;购买四房式住宅可降价15%出售;购买五房式住宅适量优惠。对于标准较高的公寓则按市价出售，不予优惠。政府对购商品房也采用分级补贴的办法，对于三房式规模以下的按一定百分比补贴;对于四房式以上的，还要按成本价征取一定百分比的利润。此外，为进一步援助低收入家庭，新加坡政府推出住房特别援助计划，例如1994年，政府资助家庭月收入低于1500新元的家庭3万新元购买三房式组屋。同时由于房价上涨，政府规定如出售公有住宅，必须按一定比例将所赚利润缴纳房屋开发局。新政府的补贴方式真正做到了予民所需，确保了任何收入阶层的民众都不会露宿街头，是“居者有其屋”计划的一个具体实现方式。

5.公有住宅的合理配售政策

新加坡在经济体制上是市场经济，但在住房问题上并没有完全依靠市场机制作用来解决，而是采取了政府干预与市场机制并用的方式，即中、低收入阶层住房由政府投资建设并实行有偿提供，高收入阶层住房由市场提供。低收入阶层可以享受廉租屋待遇，中等收入阶层可以购买组屋，高收入阶层则可购买私人住宅。对于公有住宅，政府采取的分配制度经过了一系列变化和改进，从住房预定制度到抽签制度，最后升级为住房登记平台系统。分配制度的每次变化都更趋于公平公正，缩小了各地区、各类型住房的供求差距，通过人为规制把房地产业推向均衡发展，从根本上杜绝房地产泡沫的出现。

三 对推进海南国际旅游岛住房建设的启示

（一）尽快制定海南住房体系发展目标

目前，海南的首要任务是建设国际旅游岛，目标是把海南岛建设成为中外游客的度假天堂和海南百姓的幸福家园。当前，海南住房发展要服务于这个根本目标。笔者认为政府可以借鉴新加坡的成功经验，把“居者有其房”确定为海南住房建设在一定时期内的发展目标，创新房地产业的发展模式，区分保障性住房供应市场和商品房市场，依靠政府的强力推进，进一步完善海南房地产分层次发展体系，使海南在一定时间内实现“居者有其屋”的目标。

（二）完善海南住房发展制度保障体系

目前，海南住房建设制度已成体系，但是存在先天性不足，比如商品房比例过大，保障性住房力度不够，高端商业休闲地产短缺等。要满足国际旅游岛住房建设目标的顺利完成，需要强力的制度保障，杜绝有法不依、执法不严和地方势力违规等现象。可以分为以下几方面:首先，要明确房地产专职部门——住建厅以及与房地产业相关的政府系统的责任并成立保障性住房专司部门;其次，通过特区立法保证各类建设用地的合法性，保障各类型居住者的住房需求;第三，修改建设规划，确保各类型土地供给得到合法保障;第四，满足基本住房需求的同时充分利用房地产业发展契机，推进以休闲旅游为特征的高端商业地产的发展。

（三）完善保障性住房分配机制

制定详细的保障性住房申请机制和规范性住房购买标准，建立按照收入划分的保障性住房分配制度。在住房分配上不只依靠市场机制，还要采取政府分配与市场出售相结合的机制。对本地居民，学习新加坡经验，按收入水平高低设置标准，划分为几种不同阶层:贫困阶层、低收入阶层、中等收入阶层、高等收入阶层和富裕阶层等，按每个阶层的收入水平决定给予多少住房补贴、可以购买多大的居住面积，确定合适的住房分配方案，实行“居者有其房”计划，按照既定标准，通过居民消费和政府补贴来满足居民的住房需求;对于岛外游客的购房需求，则通过市场机制的调节作用来实现，实行“住宅产业计划”，由消费者自己购买商业性住房。

（四）完善保障性住房投资机制

保障性住房是非盈利性的，政府可以充分发挥自身的主导作用，继续丰富住房公积金的社会保障功能，吸引更多居民缴纳住房公积金，筹集更多公积金存款，加大公积金对保障性住房建设的投入力度，为保障性住房建设提供更有效的资金筹措渠道，为“居者有其房”目标提供强有力的金融支持。另外，住房公积金作为一种住房储蓄形式，为中低收入居民购买住房提供了坚实保障。政府通过自身的主导作用，调动居民的参与意识，增强居民的公积金意识，扩大公积金制度覆盖面，建立起良好的住房资金循环体系，为保障性住房投资提供保障。

新加坡由一个弹丸之地发展成为亚洲最重要的金融、服务和航运中心之一，并于2011年成为全世界移民门槛最高的国家，与它成功的住房政策是分不开的。目前，海南国际旅游岛建设正处于全面开展时期，确保其顺利进行的重要举措之一就是在全国住房价格一路飙升的背景下，在全国房地产业宏观调控的基础上，借鉴新加坡的成功经验，大胆改革，完善各项保障措施，实现“居者有其屋”的宏伟目标，加快推进海南国际旅游岛建设，并为我国房地产业改革积累经验，树立榜样。

［1］Third World Network.Provision of Public Housing in Singapore［EB/OL］。http://ssc.undp.org/uploads/media/Public_housing.pdf.2011 －07 －13.

［2］新加坡住房开发局网站:http://www.hdb.gov.sg/［EB/OL］.2011 －06 －20.

［3］李师慧.海南省恩格尔系数长期偏高的原因及对策［J］.海南大学学报（人文社会科学版），2007（3）.

［4］马国强等.海南房地产市场特征与影响因素分析［J］.海南大学学报（人文社会科学版），2008（6）.

［5］海南省人民政府办公厅关于2010年保障性住房建设进展情况的通报［EB/OL］.http://www.hainan.gov.cn/data/hnzb/2011/06/1964/.2011 －06 －21.

［6］（新加坡）李光耀.李光耀40年政论选［M］.北京:现代出版社，1996.

［7］卢海林等.新加坡住房制度及其启示［J］.厦门特区党校学报，2007（1）.

［8］郭玉坤.中国城镇住房保障制度研究［D］.成都:西南财经大学博士学位论文，2006.

［9］郭伟伟.新加坡低收入者住房保障制度及其启示［J］.红旗文稿，2009（5）.

Inspiration of Singapore’s Public Housing System for the Housing Construction of Hainan International Tourist Destination

ZHANG Xiao－ming，GAO Dian－gong
（School of Economics and Management，Hainan University，Haikou 570228，China）

Since the launching of the project of Hainan International Tourist Destination，Hainan’s real estate has been developing at a high speed for the effect of the policy.It is urgent to satisfy the demands of the commercial housing and solve the housing problems of the residents on the island.For this，Singapore’s public housing system is a good example and may provide positive inspiration.

Singapore’s public housing system;Hainan International Tourist Destination;Indemnificatory housing;Inspiration

F 293.3

A

1009－9743（2012）01－0076－05

2011－08－10

张晓明（1987－），男，汉族，山东潍坊人。海南大学经济与管理学院在读硕士研究生。主要研究方向:农业经济管理、热带资源经济。通讯作者:高佃恭（1974－），男，汉族，山东临沂人。北京大学光华管理学院博士，清华大学公共管理学院博士后。海南大学经济与管理学院教授。主要研究方向:农业经济管理、企业管理、发展战略研究。

（责任编辑:李 欢）