社会转型视域下农民环境权益的保护

期海明

(昆明理工大学 法学院，云南 昆明 650500)

农民占据了我国总人口的绝大多数，农民环境权益的享有状况直接反映了全国环境保护的发展水平。囿于长期以来城乡二元结构的影响，农民权利在很大程度上被制度性消解，城市在享受发展的成果的同时，农村的生态环境遭受到空前的破坏。农民作为环境权的主体，构建良好的农村生态环境是解决“三农问题”重要途径，也是实现生态文明首要任务，因此保护农民环境权益意义重大。

一、环境与农民环境权

环境权不是一项单独的权利，而是一 个公权与私权、程序权利与实体权利所构成的内容丰富的权利体系。

人是自然环境的产物，环境为人类的生存繁衍提供了必要条件，与人类的生存发展密切相关。环境本身只是个中性的概念，人类社会早期，“靠天吃饭”的生产、生活方式对环境并无好坏之分，也无是否适宜、健康之分。但随着人类社会的不断发展，环境与人的关系发生改变，逐步从最初自然环境对人类社会的单向支配关系，转变为人类在自然环境面前所凸显的主观能动性和互动性。由此，环境便从一个中性的概念发展成为一个富有价值判断的概念。环境权作为一个不断丰富的权利体系，是指公民在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利，其具体内容包括环境资源的利用权、环境状况的知情权 、环境侵害的请求权以及环境参与权。[1]改革开放三十多年来，我国经济取得举世瞩目增长的同时，环境问题也日渐凸显，环境污染和生态破坏已从城市向农村蔓延。从一定程度上来说，农民不仅没有享受到发展的益处，而且沦为发展的牺牲品，这严重制约了我国农村经济社会的发展。农民作为环境权的当然主体，有权享有在良好的环境中生存和利用环境资源的权利，并在其环境权利受到侵害时可以获得及时有效的救济的权利。农民环境权作为环境权的一种，其自身有着与普通环境权不同的特点，这主要体现为：

农民是个抽象意义上的概念，较之有固定收入的城市居民，农业是农民生存的依靠，在整个的农村自然生态系统中，农民所有的一切主要依赖于该生态系统的供给。自然环境作为农民的衣食之源，构成农民生存的物质基础，特别是土地、水源等环境要素对农民依然起着决定性的作用，而农业是一个对环境要素在量上和质上有着更高的要求的产业，这决定了农民对环境具有更为紧密的依赖关系。农村的经济发展水平和农民在环境的能动性方面明显落后于城市，农业与农民环境权具有同样的弱质性的特征。可见，农民环境权是否能得到保护以及在多大程度上得到保护，不仅关乎着农民的生存环境问题，而且还决定着农民生存的物质基础和经济来源。

另一方面体现在农民较企业等组织而言处于弱势地位。企业和其他经济组织与农民相比具有更充足的资金、资本、人力支持，而农民常常是比较分散的单独个体，组织性不强，通常不具有与企业和组织抗衡的能力。我国近年来把一些污染较严重的大中型国有企业转移到人口少、环境好的郊区或者农村，从表面上来看，这一举措是综合权衡了各方利益以及考虑现有的条件所能够采取的最佳途径，这些污染企业的搬迁对于城市居民来说是一件皆大欢喜的好事，可以享受更为清洁的空气和水源，然而这同时也可能意味着城市污染向农村的转移，而且这一转移还可能带来对农民环境权益的(甚至是严重的)侵犯。

二、农村生态环境现状剖析

(一)经济发展与环境保护之间矛盾突出

目前，农村的生态环境污染主要来自两个方面：一是农业自身带来的环境污染，二是外来的环境污染。现行的农村经济发展模式主要局限于农业和养殖业，农村生活以分散性的一家一户为主，欠缺环保规划，生活废弃物未经处理随意丢弃和排放。农民单纯为了追求经济利益，过度使用农药、化肥，不合理的开发自然资源，以至于自然环境遭受了严重的污染和破坏。据统计，目前我国农业每年的化肥使用量已达 4 412 万吨(有机肥仅占25%) ，平均利用率仅为40%左右，且施用量是发达国家安全用量上限的2倍；农药的年使用量已高达132万吨以上(其中高毒农药占70%)。[2]这些农药和化肥大都散落在土壤和水中，对大气、土壤、水体造成严重污染，危及到农民的健康安全及农村的生态环境。另一方面，农村急于脱贫致富，发展乡镇企业，这些迅速发展起来的乡镇企业由于规模小、技术水平低、布局分散、没有相应的污染防治设施，导致一家工厂污染一条河、一个企业毁掉一大片土地的现象大量存在。虽然近几年来，许多村干部已经认识到了引进的污染乡镇企业的危害性，但由于现已存在的污染乡镇企业是建立在土地的集体所有制基础之上，以至于乡镇政府与乡镇集体企业间的相互依存关系难以改变。

(二)农村环境保护在制度供给上不平等

我国目前的环境保护制度和生态环境保护工作明显存在着重城市轻农村的现象。现行的生态环境保护法律法规绝大多数是针对城市和工业而制定，对农村的适应性和可操作性差。在管理安排上方面，农村生态环境基本上是属于没人管理的区域；在环境污染防治投入方面也存在着严重的城乡失衡，污染防治资金几乎全部投到城市，农村环境保护设施几乎为零，牺牲农村环境为代价所换来的城市环境的改善由农村去承受，如工业废弃物的排放，已使得不少耕地遭到破坏性污染，有的地方甚至造成大面积的植物死亡，粮食绝收；城市居民的生活垃圾简单地运到城郊的垃圾场进行填埋，结果是城市的环境面貌改善了，而农村的环境污染却加重了。政府在农村环境保护方面的严重缺位，导致对农民的环境权保护苍白乏力。在面对环境污染侵权的赔偿问题时，现有法律尤显无力，农民的环境权益受损无法得到救济；在环境诉讼方面，缺乏具体规定，造成农民维权举步维艰。农村环境问题具有区别于城市的自身特殊性，这就导致对于农村环境问题的解决来说，现行环境立法的缺失或难以适用，农民环境权益缺乏具体规定，一旦受到侵害很难以找到法律依据加以有效保护。

(三)农民生态环境意识薄弱

环境意识是人们对于环境状况的认知，与其受教育文化程度密切相关。由于我国农民的受教育程度和生活水平明显落后于城市居民，农民对环境状况的认知还是相当陌生的，比如对环境状况的理解，大多数农民就将环境状况简单地理解为只涉及垃圾和污水的卫生状况，有的农民更是将其理解为生活境况。农民为了追求经济利益，过度使用农药、化肥，不合理地开发利用自然资源，以至于自然环境遭受了严重的污染和破坏；加之随着农民生活水平的不断提高，生活垃圾的种类也大大增加，由过去成分简单且可作为肥料再利用的生活垃圾演变到现在的成分复杂且难以再利用的塑料袋和塑料制品等生活垃圾。虽然我国农村地区的垃圾统一收集工作已经陆续展开，但是统一收上来的垃圾却苦于没有统一规划的垃圾处理场所及设施而只是堆放在村外较远的地方，不但没能从本质上解决问题，而且还造成了二次污染。农民的环境认知程度的局限，导致他们更热衷于当下对自然资源的索取，而不是为了明天保护生态环境。

三、构建和完善农村生态环境的保护机制

(一)构建和完善农民生态环境保护的立法

法律对权利的确认，是公民实现权利最强有力的保护措施。在长期城乡二元发展模式的影响下，我国农村和城市的发展道路产生了差异化选择，分别选择了农和商两条完全不同的发展路径，由此而产生的城乡之间生态环境的巨大差异也成了当前比较严峻的社会问题。以此为背景，我国现行的生态环境保护制度也具有城乡二元性。目前的生态环境立法主要是以城市为中心、以防治工业污染和城市环境污染为重点展开，初步形成了以《环境保护法》为主体涵盖了基本法和一系列环境保护单行法规的法律体系，数量虽然可观，但对农民生态环境保护的规定几乎没有，这种现象已远不能应对农村严峻生态环境问题的挑战。[3]因此，应针对城乡环境问题的不同特点，采取有针对性、特殊化立法，在立法上确立农民环境权，让农民的环境权上升到法律的高度加以保护。以农民环境权为基点，充分考虑农民对环境的特殊需求以及农村地域环境的实际特点，进而构建与农村环境保护相关的法律和制度，如农村水资源环境、土壤环境质量、防治农药和化肥污染、工业废弃物污染、农业废弃物污染、农村生活废弃物污染法律制度，等等，力求对农民环境权的保护具有适应性、灵活性和可操作性。

(二)完善对农民的生态补偿制度

生态补偿的内涵丰富，目前学界尚未形成一致的看法。基本含义是通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿)，提高该行为的成本(或收益)，从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性)，达到保护资源的目的。[4]无论是农民还是城市居民，都有权利享受生态环境保护所带来的良好结果。城市的发展进步离不开农村，农民为了城市优美的生态环境丧失了生存权和发展权，农村生态环境的保护和改善自然离不开城市对农村的生态补偿。通过生态补偿制度的设计在城市生态环境受益者与农村受害者之间重新进行利益分配，实现经济发展和环境保护的双赢，既让环境污染者对污染环境造成的损失做出赔偿，也让环境受益者对良好环境做出牺牲的农村地区提供适当的补偿，从而在根本上保护农民利益。

笔者认为应依据补偿主体的不同对农民进行生态补偿。补偿主体可分为国家生态补偿、社会生态补偿和乡镇企业的生态补偿三类。一是国家生态补偿，例如国家推行退耕还林项目，势必要牺牲部分农民的利益，为使该项目能顺利进行，中央政府就有责任和义务对遭受利益损失的人和地区进行补偿。具体操作上来说，对于那些跨地区和关系到全国范围的环境要素和环境保护项目由中央政府提供补偿经费；对于关系地方的环境要素和环境保护项目由省级政府提供补偿经费。二是社会生态补偿，社会生态补偿主要是指除中央政府外的社会团体以及城市的政府部门等对环境保护的援助和资助。国家应进行广泛的生态补偿宣传教育以增强公民的环保意识，让全社会都来关心环境，积极支持和鼓励民间环境保护补偿组织的建立，使更多的社会资金筹集投入到农村生态环境保护中。三是乡镇企业生态补偿，乡镇企业生态补偿主要是指由乡镇企业对其自身造成的环境污染和破坏承担责任并对由此造成的损害进行补偿。目前我国主要是通过缴纳排污费的方式将此部分费用专项用于治理受污染的农村环境。

(三)完善农村环境法律援助制度

法律援助是指由政府设立的法律援助机构组织法律服务机构及法律服务人员对那些经济比较困难的公民或一些特殊案件的当事人提供法律服务，并减免服务费的一项法律制度。“从谋求最大多数人的最大利益到关爱社会境况最差者，这是正义立场的重大转变。”[5]农民作为环境资源权益的分配中人为制造的新型弱势群体，保护环境资源权益的弱势群体的利益，不仅仅是资源利用与环境权享有的问题，更是一个关乎社会公平和正义问题。在“资本挟持环境治理”的年代，农村的环境问题往往与贫困结合在一起，在地理分布上具有高度的耦合性。贫困的农民在环境权益受到侵害时鲜有维权能力，不是单纯归结为法律知识、法律意识的匮乏，更深层次的原因是薄弱的经济实力导致欠缺环境维权能力。针对这一问题，现行环境立法基本上处于失语状态，而实践中司法救济对环境权的保障功能也无从进行操作与保护。法谚有云：“没有救济权利就不是权利”，明确了救济对于权利的重要性。在权利的救济范畴中，仅从立法上确立农民环境权并不足以使农民实然地享有与环境相关的权益，法律还必须从制度上为权利的实现给予真实而具体的价值关怀，将法律援助制度扩张到农民环境维权上，通过资源倾斜性配置来调节和消解基于机遇、资源禀赋等偶然因素而形成的弱势地位。目前与农民最接近的法律援助机构就是县级法律援助中心，乡镇的司法所可以作为县级法律援助中心的派出机构，在完成司法所本身职责的同时承担部分派出机构的职责，可以对农民实施法律援助。虽然我国目前还缺乏农民自己的团体和组织，成立专门的农民法律援助组织更显得无能为力，但是从维护我国农民自身权益的角度考虑，笔者认为应组建专门的农村法律援助组织——农民法律援助中心，专门为农民代写法律文书、提供法律咨询、为经济贫困的农民进行辩护和代理等，并将法律援助的范围扩展到农民生态环境的维权方面。同时，农民法律援助中心应加强与其他组织(如律师事务所、公证处、妇联、共青团、工会等)的联系和合作，扩大农民法律援助工作的社会影响力。

(四)保障农民对环境保护的参与权

在环境保护领域，公民参与是指公民依据国家环境保护法律法规赋予的权利和义务通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动。广泛的公民参与，一方面可以减轻政府收集信息的重负，另一方面公民在参与、交流、沟通中实现了自己的社会性，平衡各方利益，增强农民环境权益的维护力度。我国农村人口居住较为分散，但并不影响农村作为相对独立的自然生态系统的整体性和自然性，一个由生产者、消费者、分解者组成的完整的生态系统完全可以在农村独立形成。就农民生态环境保护而言，应该充分考虑农村生态环境的差异，结合农村环境保护的特点，充分保障农民对环境的参与，即以农民参与为核心，自主选择适宜的生产方式和生活方式，直接或间接地实现对农村生态环境管理，以提高农民的主人翁意识，使农村生态环境的保护更具群众性和实践性，[6]同时进一步增加农村环境执法的透明度，把农村环境执法活动置于全社会的监督之下，推行农村环境行政执法公示公开制度，实行民主公开的原则，充分保证农民的环境知情权，为农民参与生态环境保护、生态环境管理等活动创造条件。

[参考文献]

[1]吕忠梅．环境法新视野[M]．北京：中国政法大学出版社，2000：72．

[2]周珂．环境法学研究[M]．北京：中国人民大学出版社，2008：277．

[3]李挚平，陈春生．农村环境管制与农民环境权保护[M]．北京：北京大学出版社，2009．

[4]毛显强，钟瑜，张胜．生态补偿的理论探讨[J]．中国人口·资源与环境，2002，12(4)：38-41．

[5]邱本．自由竞争与秩序调控[M]．北京：中国政法大学出版社，2001：158．

[6]徐丽媛．新农村建设与农民环境权的保护[J]．农业考古，2006(3)：87-89．