完善我国农村养老保障体系建设的对策研究

杨娅婕，雷 杰

(1.昆明学院 经济学院，云南 昆明 650214；2.昆明学院 社会管理学院，云南 昆明 650214)

农村养老保障关系到我国农村社会稳定和经济社会的协调健康发展。随着人口老龄化和城市化的迅速发展，以及构建和谐社会的需要，关系到农民切身利益的农村养老保障问题已经成为当前我国政府迫切需要面对和解决的问题。我国必须在人口老龄化高峰到来前建立起完善的农村养老保障体系，这样才能在未来经受住“白发浪潮”的冲击。

从世界各国的经验看，大范围地建立无固定收入社会成员的养老保障制度，尚无成熟的经验。我国是一个发展中国家，农村人口老龄化的提前到来与我国现有的社会经济发展水平不相适应，增加了在我国农村建立养老保障制度的难度。因此，必须结合我国的国情和农村特点，立足于不同地区农村现有的经济发展水平，建立社会养老、集体养老和家庭养老等多种养老方式相互补充的、能适应不同地区、不同人群的多层次农村养老保障体系。

一、加大农村养老保障法制建设和落实力度

通过立法的形式建立和健全社会保险与社会保障制度，是世界各国开展社会保险工作的通行做法，先立法后实施，是发达国家普遍遵守的一个原则。［1］德国和日本农村社会保险制度的建立和完善，就是得益于其较早建立了相关法律法规。农村养老保障制度必须以法律的形式出现，因法律所具有的强制性，对于农民按期缴纳社会保险，以及国家在一定的条件下为农民提供社会保险有很强的约束性。只有完善配套的法律作后盾，才能如埃德加·博登海默（Edgar Bodenheimer)的社会公平理论所阐述的那样，通过健全社会养老保障制度，实现社会公平正义。所以，以法律形式规范农村养老保障执行者的职责和参保者的权力义务，是我国改革农村养老保障制度，建立健全保障体系，维护农村社会稳定的当务之急。

首先，我国《社会保险法》等法律的制定，不能把广大的农民排斥在外，必须从法律上确认农民社会保障的地位和作用，明确社会转型期农村养老保险的性质、对象、内容和标准。第二，应尽快制定《农村养老保障法》，就农村养老保障应遵循的原则、农村养老保障的主要内容及形式、管理体制、资金来源与发放、保障项目的标准、社会保障的监督、法律责任等方面做出明确规定。［2］第三，在《农村养老保障法》的基础上制定《农村养老保险条例》等法规，使农村社会养老保障的法律规定具体化，增加可操作性。第四，各地可根据当地农村实际情况，在与全国性法律、法规不抵触的前提下，制定相应的地方性法规或规章。第五，建立和完善农村养老保障纠纷的救济制度，加强对农民解决养老保障纠纷的法律援助与司法救助，强化乡镇司法所建设，扩展法律援助范围，将农村养老保障争议纳入其中。只有大力加强和完善农村养老保障法制建设，以法律的形式保障这项工作开展，才能推动这项工作稳步健康地发展，并推进农村养老保障的制度化和法律化。

二、继续大力支持家庭养老

从国外农村养老保障体系建设的经验来看，即便是日本、新加坡这样的高福利国家，家庭养老由于在满足老人精神、情感和生活照料方面，具有其他养老方式难以替代的优势，至今仍发挥着重要作用。［3］鉴于我国现阶段经济实力尚不强，完全由国家或集体来承担农民养老保障是不现实的。因此，在可预见的相当长的历史时期内，家庭养老仍是农村主要的养老方式，农村家庭养老功能还需大大加强，这是一种基础性的保障。

首先，要大力弘扬中华民族“孝文化”这一传统美德，培育农村良好的社会风气，培养人们敬老爱老的道德风尚。其次，要积极采取减免税收和各种提留的手段减轻农村家庭养老的负担。第三，必须保障老年人的合法权益，把家庭养老纳入乡规民约，约束不孝行为。具体可采取如下措施：建立利益诱导和激励机制，强化子女提供养老服务的功能；健全农村家庭赡养协议书和敬老保证书的签订和检查兑现制度，落实子女赡养父母的法律责任；对不尽赡养义务，歧视、虐待甚至遗弃老人的子女，应引导舆论进行批评、教育；被子女遗弃的老人由乡（镇)、村有关组织送福利院供养，所需养老费用由乡（镇)、村通过行政手段，采取强制性措施，向其子女征收，真正体现“制度化”特征；对虐待老人触犯刑律的子女，由司法部门来追究其法律责任。

三、积极探索形式多样的集体（社区)养老

虽然家庭养老对于农村老年人具有非常重要的意义，但是这种保障功能有限，水平较低，而且随着农村家庭规模、结构的变化，家庭提供养老的难度将增大。目前，由于我国农村人口多，发展极不平衡，在全国范围内通过统一养老保障制度来调节收入分配，提高农民福利水平的难度非常大，但在某一局部区域内建立集体（社区)养老制度，平衡收入分配，提高该区域内农民的福利水平，相对容易实现。［4］因此，农村集体（社区)养老作为一种新型的养老方式，其作用是不可忽视的。在具体实施过程中，必须因地制宜，充分利用各地的资源优势，建立起可持续的、协调的集体（社区)养老保障机制。

第一，在目前农村经济发展水平不高的情况下，可以考虑在农村社区成立老年基金会，通过各种途径广泛筹集社会资金，支持社会慈善事业，对积极投身社会公益事业尤其是农村公益活动的企业和个人采取税收优惠政策，鼓励国有经济、集体经济、民营经济、私营经济、中外合作经济的各企业及个人资助助老工程，然后将所筹集的资金用于解决部分交不起养老保险金以及其他特殊情况的农村老年贫困人群的实际困难。

第二，明确政府责任，落实国家资助。农村集体（社区)养老是一种新生的养老方式，其发展壮大必须得到政府在政策、资金、管理等方面的指导和支持。如日本的农民年金制度由政府组织经办，并提供了其基金费用的2/3以上的政府补贴。这种农民年金制度就类似于农村集体（社区)养老中的集体年金。因此，各地方政府可根据自身的经济发展水平，提供相应的资助，这是发展农村集体(社区)养老必不可少的重要支撑。

第三，增强社区凝聚力，帮助农村老年人集体自养。有条件的社区可以按照自愿原则，将部分具有一定生产能力的老年人集中起来，组成一些生产或生活实体，从事一定的生产经营及其它社会服务工作，创造出一定数量的产品或服务，获得一定的经济收入，增强自我保障能力。例如，社区可以提供工作场所，组织健康老年人从事一些轻体力劳动，诸如养鸡、养鸭、养猪以及种植水果、蔬菜、花卉等农副生产劳动，或为红白喜事制作工艺品和装饰品、制作传统食品，或开办托儿所、幼儿园等有偿服务工作。

第四，社区可以组织老人组成“老年人互助组”或“老年人家庭组合公寓”等各种互助性组织，使老人们在经济上可相互接济，在生活上可相互照顾，在精神上可相互抚慰，实现“定人服务与定时服务结合、重点服务与普通服务结合、集中服务与分散服务结合、义务服务与低偿服务结合”。

四、以“新农保”试点为契机，大力推动农村社会养老保障制度建设

首先要扎实开展“新农保”建设试点工作。建立和完善“新农保”制度是一项宏大的社会系统工程。能否顺利推进和完善这一工程，取决于农村经济社会发展水平，取决于中央和地方财政的支付能力，也取决于农民的认识和接受程度。要使“新农保”建设取得实效，必须紧密结合中国国情，先做好局部地区试点工作，取得经验后再逐步推进。

扎实开展“新农保”建设试点，应做好以下几个方面的工作：

首先，要加大宣传力度，运用通俗易懂的语言和群众喜闻乐见的方式，广泛宣传“新农保”的各项政策，让广大农村干部和群众充分理解并认识到参加“新农保”的好处，从而自觉自愿地参保缴费。

其次，试点中要坚持因地制宜。试点地区的经济发展水平、集体经济实力和农民收入水平都各不相同，在个人缴费、集体补助、地方补贴、养老待遇等方面，都需要从当地实际出发。目前试点方案中，设置了参保农民每人每年缴费标准100元、200元、300元、400元和500元五个不同档次，地方可根据实际情况增设缴费档次。试行过程中，国家和各级政府应依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整适当的缴费档次和补贴标准。农民可以自主选择缴费档次，多缴多得，但也不能脱离实际、盲目追求高标准。

第三，将“新农保”与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策进行配套衔接，并妥善做好“新农保”制度与农村计划生育家庭奖励扶助政策、农村五保供养、农村最低生活保障制度等的配套衔接工作，促进农村养老保障体系建设的不断完善。［5］

其次是要着力解决制约农村社会养老保险的资金问题。资金是制约农村社会养老保险的根本和首要问题，因此，要建立起完善的农村社会养老保险制度，就必须切实解决资金问题。笔者认为应从以下四个方面解决制约农村养老保险资金问题：

一是加大国家和地方政府的支持力度。随着我国国力的增长，各级政府应担负起为农村社会养老保险筹集更多资金的责任，尽快把经济建设型和养人型财政向公共服务型财政转变，并逐步加大农村社会养老保险的投入力度，以正确引导集体经济和农民个人缴费的积极性。为此，首先要及时划拨落实基础养老金中央财政承担的部分，并硬化预算约束，在确保当前60岁以上老人每人每月55元基础养老金的基础上，逐年增加农村社会养老金预算在国家财政中的预算比例，逐步提高基础养老金标准。其次，要增强地方政府的财力，避免出现政府有心无力的情况。第三，将国有资产收益按一定比例转移充实到农村社会养老保障基金中去，以扩充农村养老保障的基金。第四，对于我国的东、中、西部，国家和地方财政补贴的力度应有差别。对于东部地区来说，国家财政直补可以是20%，地方财政补贴可以是80%；对于中部地区来说，国家财政直补可以是60%，地方财政补贴可以是40%；对于西部地区来说，国家财政直补可以是80%，地方财政补贴可以是20%。总之，按照贫富地区的差异，国家财政补贴的力度也不同，应把国家财政补贴给予最需要的地方，以显示公平的发展。［6］

二是着力提高农民收入，发展壮大农村集体经济。农民基本社会养老保险资金的个人缴费部分来自于农民收入，集体补助部分来自于农村集体经济组织，因此，提高农民收入、发展壮大农村集体经济是改善农民养老保险资金积累水平的根本途径。首先要抓住国家调整经济结构的时机，增进农业经济结构优化，只有这样才能从根本上提高农民收入。其次应做好农村人口城镇化转移工作。按照人力资本投资理论，农村劳动力向城镇迁移对提高农民群体的人力资本水平意义重大，能使农民摆脱目前完全依靠土地为主的生存方式，这也是增加农民收入的根本出路。第三，发展壮大农村集体经济。农村集体经济状况，是村级集体能否为农民的养老保障提供经济支持的关键。只有乡镇企业的发展壮大，让村级集体企业富裕起来，才能使村级集体具备为村民提供包括各种保障在内的公共产品的能力。

三是改革农村养老保险筹资模式，提高农村养老保障水平。目前正在开展的“新农保”试点进行了农村养老保险筹资模式的改革，与“老农保”完全由个人缴费积累不同，“新农保”坚持政府主导、权利和义务相对应的原则，实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资机制。一般以当地上一年农民人均纯收入为缴费基数，采取社会统筹和个人账户相结合的“统账结合”制度模式。“统账结合”模式不仅打破了传统农保制度“保富不保穷”的制度障碍，而且为推进城乡社会养老保险制度衔接、并轨作了准备。通过建立个人账户方式体现个人承担的责任，尽管不完全等同于传统意义上社会保险责任分担方式，但是在地方财政补贴机制设计和养老基金保值增值上增强了对农民缴费的吸引力，有助于提升农民长期缴费意愿，也符合农民的长期利益，必将有利于养老保险事业在农村的发展和推广。

四是健全基金管理制度，确保农村养老保险基金的保值增值。完全积累制的农村养老保险，积累起来的资金必须保值增值，否则将变成历史包袱。同时，在银行利率不断调整的情况下，不能再承诺一个固定利率，要实行分段计息。据统计，以往的农村养老保险基金滚存的资金分散于全国2000多个县市，就目前而言，不存在统一运作、使用的可能。一些农村养老保险工作开展较早且较为成功的国家，如法、德、日等国，都高度重视农村养老保险基金的管理。因此，努力提高资金的管理和运作能力，避免基金贬值风险，成了各级养老保险资金管理机构的一大重任。首先，要保证资金的安全性，因为增值最大化并不是养老保险基金的最大目的。其次，适当放宽投资领域，允许养老保险基金进行适当的投资组合，譬如除了购买国债或进行银行存款，投资外，还能够涉及股票、实业、海外市场、股权等多个市场和投资品种。第三，可以借鉴国外养老基金管理的成功经验，尝试推行投资代理制，将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资，以提高积累资金的增值率，促进资本市场的发展。第四，成立国家和省级社会养老保障管理中心，对养老保障基金进行全过程的动态监管，确保基金安全基础上的保值增值。

五、结语

综上所述，农村养老保障问题直接关系到我国社会的公平正义与和谐安定，关系到我国农村秩序的稳定与农业的可持续发展，关系到农民生活质量的提高和小康社会建设目标的实现。因此，必须顺应新时期我国农村养老需求变化，大力推进新型农村社会养老保险制度的建设，并与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策互为补充衔接，最终建立起适合我国农村区域经济发展状况、多种形式并存、覆盖面广、具有一定保障水平的农村养老保障体系。

［1］张腊梅.新型的农村社会养老保险制度应该借鉴国外经验［J］.经济研究参考，2009，(12).

［2］林金文.我国农村养老保障现状及立法建议［J］.河北学刊，2005，(5).

［3］蔡红华，杨娅婕.国外农村养老保障体系建设及其对我国的启示［J］.经济问题探索，2011，(6).

［4］郑功成.论中国特色的社会保障道路［M］.北京：中国劳动社会保障出版社，2009.

［5］丁开杰.社会保障体制改革［M］.北京：社会科学文献出版社，2004.

［6］段美等.关于我国农村养老保障体系的新构想 ［J］.内蒙古农业大学学报2010，(4).