地方政府债务扩张与银行信贷风险

胡援成,张文君

(江西财经大学金融发展与风险防范研究中心,江西 南昌 330013)

一、引 言

2008年底国际金融危机爆发以来,受国家实施的宏观经济政策的影响,我国的地方政府通过成立各种类型的投融资平台实现了地方政府债务的迅速扩张。中国银监会的数据显示,到2009年末全国地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元,同比增长70.4%。与此同时,我国商业银行信贷资金投放也出现了大规模扩张之势。中国人民银行的年度公报显示,2009年新增人民币贷款9.8万亿,创造了历史上的天量。

投融资平台巨大的融资规模与商业银行巨额的信贷规模均引起了国内外学术界和实务界的高度关注。尤其是由此带来的现实与潜在风险更是引起了社会各界的争论。这一轮地方政府债务的扩张与银行信贷规模的膨胀与以往的历史有很大不同,主要体现在时期短、规模大,而且主要暴露于地方政府成立不久的投融资平台上,问题相对比较集中。因此研究二者间关系,发现风险成因并找到化解途径具有十分重要的意义。

目前关于投融资平台引起的银行信贷风险问题成因的研究,主要有两个层面的研究视角:一是基于地方政府财政体制的宏观层面视角。1994年的分税制改革极大地改变了中央政府和地方政府财政收入能力之间的对比,而支出责任之间的划分并未作出相应的调整(平新乔,2006)[1]。在这一背景下,地方政府拉动经济增长必然带来巨大的资金缺口(陈柳钦,2010)[2]。劳伦·勃兰特、托马斯·罗斯基的研究数据显示,资金缺口的存在导致融资成为了地方政府的必然选择[3]。于是在财政压力和地方竞争制度框架下,地方政府通过拥有投融资平台这一新的竞争工具变相拥有货币发行权,从而影响了宏观经济的稳定(祝志勇、高扬志,2010)[4]。秦海林(2010)[5]将此定义为财政风险金融化。

二是基于投融资平台公司治理的微观层面视角。就政府层面而言,投资、融资、决策、管理等功能分散在地方政府各个行政部门。既造成了基础设施和公用事业等方面科学决策缺乏制度保障,又因为“投管分离”造成了超前发展、过度负债和风险失控的局面(梁邦海等,2010)[6]。单就投融资平台而言,地方政府既是投融资平台公司的最大出资人,又是平台投融资决策者,还是投资项目经营者,由此导致的投融资平台公司内部治理结构的不完善是地方政府债务风险的主要原因(马海涛、秦强,2010)[7]。对此,胡援成、张文君(2010)[8]首次将“流程再造”引入到投融资平台的改革上,提出了一套“意识重塑——组织重构——绩效评价”的渐进性路径选择体系,以实现投融资平台的功能完善与风险控制的有效统一。

总的来说,这些研究成果对地方政府的债务形成机理的分析透彻,但是对于在债务风险形成过程中,银行等金融机构所扮演的角色以及产生的影响却所论不多。对此本文力求在这一方面进行更进一步的探索与补充。另外,由于地方政府债务数据的不透明与难以获得,这方面的研究多以定性为主。因此,本文转变视角,通过金融机构公布的银行“对政府债权”反推出地方政府债务的规模,使得实证研究更科学,这也是本文的创新之一。

二、假设提出

本文主要论证的是两个方面的内容:一是分析地方政府债务短期内迅速扩张的主要决定因素,即“因”的问题。二是分析地方政府债务短期内迅速扩张给银行信贷风险的影响程度,即“果”的问题。基于此,本文提出两个方面的理论假设。

假设1:金融危机后实施的“金融救市”政策是导致地方政府债务迅速扩张的外部因素

在本地公众、上级政府与地方政府的双重委托代理关系中,作为最终委托人的地方公众并没有权利选择代理人和代理合约。这种对标准委托代理关系的偏离导致了作为代理人的地方政府,追求的是自身利益最大化而非公众利益最大化,从而推动了地方债务的扩张(唐云锋,2006)[9]。这就是地方政府实现债务扩张的内部驱动因素。除此之外,地方政府债务扩张还受到外部环境的影响,主要包括约束条件弱化、激励条件强化两个方面。后者是我们重点考察的对象。

首先,外部约束条件弱化。一方面,对地方政府的约束弱化。虽然我国的 《预算法》规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字,除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”然而,现实中地方政府仍然可以通过城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的投融资平台公司进行举债。因此,地方政府可以通过各种手段“变通”而进行债务扩张。另一方面,对地方官员的约束同样也被弱化。在我国这样一个单一制国家里,地方政府作为中央政府的代理人不存在破产制度。一旦下级政府的债务无法偿还,上级政府将承担最终偿还人的责任,存在着“预算软约束”(Kornai J.,2003)[10]。地方官员因投资失败付出的代价和机会成本非常小。

其次,外部激励条件强化。主要体现在2008年国际金融风暴发生后我国实施的一系列宏观经济与“金融救市”政策。对此,彭兴韵、施华强(2009)[11]研究发现,2008年第3季度以来在国际金融危机冲击下,我国经济增长率和企业盈利能力急剧下降的同时,银行信贷却是逐月上升。这与中国在亚洲金融危机影响下和其它西方发达国家在国际金融危机冲击下的信贷紧缩情况迥异。为了刺激经济迅速复苏,国家出台的投资拉动计划使得财政支出被用于基础设施或公共支出,这与欧美发达国家在危机期间巨额的财政支出用于向金融体系进行注资、国有化或清理不良资产的情况有很大不同。

除了宏观经济的环境因素,商业银行对地方政府的债务还具有个体的偏好。这形成了针对地方政府债务扩张的另一种激励因素(潘敏等,2011)[12]。虽然商业银行的商业化改革使得地方政府不再有权干涉银行金融机构的人事任免和经营决策,明确了银行与政府间的产权关系,但是在我国这样一种单一制国家里,良好的“政企关系”一直是各类经营主体追求的目标(王连军,2011)[13]。银行在支持地方政府的投资项目获得经济利益的同时,能够积累丰富的社会资本,从长期来看对其它的经营活动存在“溢出效应”,从而对地方政府的债务扩张产生了正向的激励作用。

假设2:地方政府债务的短期迅速扩张提高了银行的信贷风险

既往关于政府行为与银行信贷风险的相关研究,主要集中于宏观制度和预算软约束方面。Shleifer和Vishny(1994)[14]、La Porta(2002)[15]等认为,当国家控制银行时具有政治关系的国有企业更方便得到银行信贷资金支持,发生金融危机时陷入债务困境的国有企业也更容易得到政府的金融救助,但是这种歧视性行为破坏了市场效率原则,导致大量呆坏账的形成,加剧了宏观金融风险。这些研究都强调了国有背景的企业与国有背景的银行间的相互关系,在以往解释国有银行的信贷风险成因中得到广泛认可。然而,这一轮地方政府债务短期内的迅速扩张现象与上述研究的背景有很大不同:

首先,与对国有企业的生产经营活动的金融支持不同,这一轮信贷扩张支持的大多是以地方政府投融资平台为载体进行的大规模基础设施建设。这类贷款往往具有利率低、周期长的特征。对此彭兴韵、施华强(2009)特别指出中国存在贷款的“利率期限结构之谜”,即期限越长,加权利率反而越低。这一违反金融学常识的现象正好说明了中国银行业对政府中长期项目贷款的偏好,即以地方政府为背景的中长期项目贷款与企业类型的贷款相比不仅期限长,而且利率低,凸现了信贷风险。

其次,导致这一轮地方政府债务急剧膨胀的项目大多是资金需求量大、跨期长的基础设施项目,需要后续资金的不断投入。因此某种程度“绑架”了商业银行的信贷行为。一旦国家采用信贷紧缩政策,银行将陷入调整信贷规模与避免“半拉子”工程的两难困境。另外,由于地方政府的基建贷款一般为长期货款,在地方政府官员届内还款压力不大,即使出现偿债困难,一般也会通过在不同银行之间拆借,避免暂时性的大规模违约行为。因此对地方政府官员而言,缺乏债务到期偿还的预期,从而导致地方政府债务远超过实际负债能力。

第三,大量地方政府债务的积累导致政府中长期信贷资产占银行总信贷资产的比例进一步提高,形成了银行信贷风险的进一步集中。由于地方政府还款方式单一,在宏观经济和地方经济增速放缓导致抵押和担保资产价格下跌的情况下,银行的信贷风险将迅速提高。而且,因为商业银行的利润主要来源于信贷资产的利差,一旦信贷资产质量恶化,商业银行的盈利能力将会下降,靠利差收入来缓释信贷风险的能力也会被大幅度削弱。

三、实证检验

为了检验上述两个假设,本文构建计量模型,利用stata11.0软件进行验证。利用时间序列数据验证假设1,用面板数据验证假设2。数据时间跨度为2004至2009年的季度数据。

(一)“金融救市”政策对地方政府债务的影响

以2008年第3季度为金融危机发生的分界线,按金融危机发生前后分组,对各银行全样本数据进行统计分析。表1对各银行金融机构的“对政府债权”①“对政府债权”是指银行对政府性及关联企业的贷款,所谓政府性及关联企业贷款是指银行向政府发放的或者向与政府有关联的企业发放的贷款。这些企业较多地经营着政府垄断的项目,如政府垄断的道路建设、城市改造、供水、供气等,向银行的贷款也往往由地方政府财政作担保,或者以国有划拨土地作抵押,或者是相类似公司相互担保,贷款真正的使用者和债务的承担者都是地方政府。(单位:亿元/季度)原始数据的样本间均值T(参数检验)和Wilcoxon符号秩检验(非参数检验)均说明了:金融危机发生后商业银行对地方政府的贷款规模迅速扩大,与金融危机前比较存在显著差异。

表1 各银行对政府债权的描述性统计

相对于政策性银行的不敏感,商业银行在“金融救市”背景下对政府债权的扩张很明显。这间接体现了货币政策对商业银行的对地方政府贷款具有较强的约束性。为了对此作进一步的证明,我们对“对政府债权”(命名为:gov)时间序列数据进行Zivot和Andrews检验,对地方政府债权的结构突变点是否与“金融救市”的时间点吻合进行判断。

对商业银行的gov原始数列取对数以消除异方差的影响,并命名为lngov,数据来源于国泰数据库(CSMAR),共有24个数据。进行ADF检验后发现lngov存在单位根,而它的一阶差分序列为平稳的时间序列。但是ADF检验的不足之处就是没有考虑时间序列数据中的结构突变,因此当研究的时期含有潜在的结构突变时,ADF检验就不能准确地描述时间序列数据的性质。这在存在金融危机这样的重大事件冲击的背景下,ADF检验的弊端更为明显。为此,Perron(1989)[16]在ADF检验中引入哑变量以容许结构突变。然而Perron方法对结构突变的时间选择取决于事先的观察,即突变点的选择是外生的,增加了错误选择的可能性。对此Zivot和Andrews(1992)[17]在Perron单位根检验的基础上进行改进,利用序贯的方法将突变点的选择内生化,从而克服了Perron的问题。构建回归模型如下:

与ADF模型比较,此处只是增加了一个哑变量。当 t＞Tλ,DUt(λ)=1;当 t＜Tλ,有 DUt(λ)=0。这里的λ=TB/T,取值范围是 [0.15,0.85]。根据Zivot和Andrews(1992)检验的方法,从最大的滞后阶数12阶开始,当θi的t统计量的绝对值大于1.6,而θi+n的t统计量的绝对值小于1.6(n＞0),则可以确定恰当的滞后阶数。对于固定的λ,Zivot和Andrews(1992)提供了最小的t统计量的渐进分布以及拒绝零假设的临界值。选择λ旨在使得参数ρ的t统计量最小,而对应于最小的t统计量的年份就是结构突变的年份。经检验,选择的最优滞后阶数是2阶。结构突变点出现在2008年第2季度,对应的λ值为0.6956,对应的t统计量为-3.640(H0:无任何外生结构突变的单位根。其中1%临界值是-5.43;5%的临界值是-4.80)。因此t值不显著,无法拒绝“不存在结构突变的单位根”零假设。

上述结果证明了我们的假设1,即金融危机后实施的救市政策构成了商业银行“对政府债权”的结构突变。2008年第3季度开始的地方债务扩张,相对使得第2季度的lngov达到历史最低,构成了结构突变点。

(二)地方政府债务对银行信贷风险的影响分析

对地方政府债权的迅速增加究竟会不会对商业银行的信贷风险产生影响?为了验证假设2,我们建立以银行信贷风险为被解释变量的面板数据模型进行分析。各变量的定义详见表2。

表2 变量定义

上述变量均取对数,这是为了在降低数据异方差性的同时保证变量系数的经济意义(即为弹性系数)。选取的样本是2004—2009年连续6年各季度的商业银行相关数据(即扣除表1里“国家开发银行”后剩下的5类商业银行,全部样本有120笔数据)以及宏观经济数据。各银行的对政府债权、不良贷款率和存贷比数据来源于历年 《中国人民银行报告》,货币供给、利率、汇率等宏观经济数据来源于CSMAR。

对表2所列的银行金融机构建立面板数据模型如下:

分别以不良贷款率和存贷比的对数(lnloait和lndepit)作为银行信贷风险(riskit)的代理变量,检验银行对政府债权和其它宏观经济因素对银行信贷风险的影响。经过反复试验,排除了使用混合回归模型的可能性,最后根据Hausman检验结果确定两个模型都选择随机效应为优。表3给出了上述两个模型的回归的最终结果。

1.地方政府债务规模对银行信贷风险影响显著。模型1说明,在综合考虑货币供给、利率与汇率的条件下,商业银行不良贷款率受“对政府债权”的影响在1%的水平上显著。这说明地方政府债务对于银行信贷风险的影响不仅显著,而且直接(能够在当期的不良贷款率上体现出来)。模型2说明,银行对政府债权的系数在5%的水平上显著,因此可以认为地方政府的债务扩张导致了银行信贷的膨胀,使得银行贷款损失的潜在风险也进一步上升。

表3 回归结果

地方政府债务对商业银行的信贷风险存在如此明显的冲击,与这一轮“金融救市”政策的力度密不可分。正如表1所示,在金融危机前,国家开发银行在对地方政府的债权上占有主导地位。金融危机后以国有商业银行为代表的诸多金融机构对地方政府的债权迅速增加,冲击了原有的信贷市场结构,使得投融资平台更加缺乏信息披露的动力,进而影响到了银行的信贷风险。

2.货币供给(M2)的增加导致不良贷款率的下降。这并不意味着随着货币供给的增加,银行信贷质量会上升,而是由不良贷款率计算方法所决定的。银行贷款总量增长较快,贷款基数增长导致一定程度上不良贷款率的下降,但是这种下降并不是真正意义上的下降。不良贷款的绝对数额还是增加的。从模型2来看,货币供给对存贷比的影响不显著。原因可能是,随着货币供给的增加,存贷比计算式的分子与分母都同时增加,导致比值变化不显著。

3.利率和汇率对存贷比的影响显著。随着我国对外贸易的进一步扩大,外汇占款渠道对商业银行潜在的信贷风险存在显著的负面影响,但对不良贷款率的影响不明显。这说明目前我国的商业银行还是能通过有效的资产管理手段来化解外汇风险。利率对我国商业银行的不良贷款率影响不是很显著,但对存贷比的影响明显,从而影响了商业银行的潜在风险。

四、结论与政策含义

为了抵御国际金融危机的冲击,我国实施的“金融救市”政策有力地刺激了实体经济,同时也为地方政府的债务扩张提供了有利的外部条件。再与财政分配体制、官员考核机制等因素的共同作用下,地方政府的债务扩张实现了从内在需求到现实行为的转变。反过来,地方政府的债务扩张又反作用于金融体系,体现在对商业银行的不良货款率与存贷比的冲击上,因而增加了商业银行的现实与潜在风险。

上述关于地方政府债务与银行信贷之间“作用—反作用”机制的描述,突现了在经济衰退时期慎用“金融救市”政策的重要性。虽然从短期来看,使用“金融救市”政策可以刺激实体经济的复苏——就像本文分析指出的那样 ,“金融救市”可以通过地方政府的债务扩张来实现对实体经济的刺激。然而,它却为金融体系的长期不稳定性埋下了隐患。这一结论对于我国近期的政策制定具有一定的借鉴意义:伴随着欧债危机与美国国债信用危机的发生,全球经济可能还会面临再次衰退的风险。对此,我们在实现经济复苏政策的时候,必须统筹兼顾长期利益与短期利益的统一,从而保证国民经济的长期稳定发展。

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