参政党民主监督效能评估及影响因素的实证研究

邓凌

民主监督是参政党的基本职能，是我国监督体系的重要组成部分，也是社会主义民主政治建设的重要内容，是一种非权力性质、高层次、“异体”的政治监督。参政党民主监督是共产党与民主党派互相监督的重点，共产党处于执政地位，更加需要民主党派的监督。衡量参政党民主监督作用发挥、价值彰显的标准即是参政党民主监督效能。参政党民主监督效能，是指在中国民主政治运行过程中参政党民主监督达成预期结果或影响的程度。在参政党民主监督效能方面，过往研究较少，且已有研究大多集中于对提高民主监督有效性的对策的探讨，而疏于对其进行客观而系统的评估。本研究以实证的思路和方法，构建参政党民主监督效能评估体系，对参政党民主监督效能现状进行评估，分析其主要影响因子，探析提高民主监督效能的有效途径，以期厘清当前参政党民主监督职能发挥中存在的根本问题，更好地发挥参政党的这一基本职能，从而不断巩固和发展中国多党合作制度。

一、研究方法与研究设计

本研究主要采用访谈法、问卷调查法和文献分析法，在全国选取了较有代表性的四个城市(北京、西安、重庆、厦门)进行抽样调查，调查对象包括民主党派人士、一般群众和中共党员。本研究通过开放式问卷调查及专家评分来构建参政党民主监督效能评估体系的各主要因子，形成“参政党民主监督效能评估问卷”，该问卷包括两个分问卷，即自评问卷和他评问卷。自评问卷施测于民主党派人士;他评问卷施测于中共党员和一般群众。

(一)研究工具:参政党民主监督效能评估问卷的编制

参政党民主监督效能评估问卷的编制是对参政党民主监督效能进行客观评估的重点。整个问卷编制的思路和步骤如下:

1.采用开放式调查和访谈对民主党派人士、中共党员、一般群众进行相应调查。问题包括:作为参政党成员，您在民主监督方面做过些什么工作?您认为您在民主监督工作中的长处和不足是什么?您在民主监督过程中遇到的困难主要是什么?您对自己参与过的民主监督工作有些什么样的看法?如果用0—10分(0分为最低，10分为最高)来说明您对民主监督工作效果的满意度，您打几分?您对当前参政党民主监督的看法如何?您认为当前参政党民主监督效果好(或者不好)的原因是什么?为了取得更好的民主监督效果，您认为应当采取哪些措施?

2.对参政党民主监督的相关文献进行分析。

3.在以上两个预备研究的基础上结合初步的参政党民主监督效能评估问卷的理论框架，形成参政党民主监督效能评估初测问卷。

4.对初测问卷进行试测，运用探索性因素分析等统计方法对数据进行分析，刚好抽取到6个因子(“自评”和“他评”各三个因子)，方差贡献率为55.296%，结合专家评定调整问卷的框架和题项，形成参政党民主监督效能评估问卷第二稿。

5.对问卷第二稿施测，根据结果再次调整题项，如此反复，至第四稿，参政党民主监督效能评估问卷的结构基本稳定，题项确定。最终的问卷包括两部分，即自评与他评。自评问卷包含三个因子，即“参政党成员民主监督效能感”、“参政党民主监督机制运行效能”、“参政党民主监督效果”;他评问卷包含三个因子，即“参政党民主监督地位和作用的认知”、“参政党民主监督满意度”、“参政党民主监督期望值”。

(二)研究过程

1.对参政党成员的调查。主要采用自编调查问卷“参政党民主监督效能评估问卷(自评)”、深度个人访谈、座谈和以网络为平台的调查。调查发出“参政党成员民主监督效能评估问卷(自评)”400份，问卷返回后，对问卷进行了回答完整性与真实性检验，剔除无效问卷24份，保留有效问卷376份，有效率为94.0%。调查结果用spss18.0进行数据分析和处理。并对其中的12人进行了深度访谈。

表1 被试(民主党派人士)结构表

对参政党成员的调查中，被调查者年龄最小为28岁，年龄最大为62岁，从表1可以看出被调查者以41到50岁年龄段最多，占到总数的44.95%，这部分人既年富力强又具有较高的能力和水平，是参政党履行民主监督职能的中坚力量;从学历结构看，90.96%的调查对象具有本科以上学历，体现出参政党成员高学历、高素质的特点;调查对象中有各级人大代表11人，各级政协委员65人，各级特约人员55人。

2.对中共党员和群众的调查。主要采用自编“参政党民主监督效能评估问卷(他评)”、深度个人访谈和以网络为平台的调查。调查发出“参政党民主监督效能评估问卷(他评)”300份，收回后，经真实性和完整性检查，剔除无效问卷34份，最后有效问卷为266份，有效率为88.67%。结果用spss18.0进行对测评因素指标和项目进行数据分析和处理。266名有效被试均来自重庆，并对其中5人进行了深度访谈。

表2 被试(中共和群众)结构表

二、参政党民主监督效能评估结果分析

本次问卷调查采用自编的自评和他评问卷，分别对不同人群进行了抽样，调查表明:总体而言，参政党民主监督效能不高。自评问卷的三个维度中，除了参政党成员民主监督效能感得分较高之外，参政党民主监督机制运行效能和参政党民主监督实效的评价得分都偏低。他评问卷的三个维度中，对参政党民主监督地位和重要性的认同度较高，但对其作用发挥的评价不同人群存在一定差异，另外，对参政党民主监督的高期望与民主监督实效之间的落差使得参政党民主监督的满意度较低。

(一)参政党民主监督效能的自评结果分析

参政党民主监督效能的自评主要从“参政党成员民主监督效能感”、“参政党民主监督机制运行效能”、“参政党民主监督实效”三个维度予以考察。

1.参政党成员民主监督效能感较高

民主监督效能感属于政治效能感的范畴，是指个体对于自身在民主监督中所产生的影响力的认知和信念，包括内在和外在两个层面。具体而言，内在民主监督效能感是指个体相信自己有能力理解和影响与民主监督相关的政治事务、政治过程及政治活动的程度，即个体认为自己具备影响民主监督的能力，这是面向自我民主监督能力的认知。而外在民主监督效能感则是指个体相信政府对其建议、意见会有所反应并予以重视的程度，即个体对于外在政治体系回应度的认知程度。一个民主监督效能感高的人，在民主监督中会更积极、更主动。参政党成员民主监督效能感是预测参政党成员产生民主监督行为及其民主监督活动参与度的重要指标之一。

研究表明，总体上，参政党成员民主监督效能感较高。分别来看:(1)内在民主监督效能感较高，但存在一定差异。参政党成员普遍对自身参与民主监督的资格、理解政治事件的能力评价比较高，平均分值分别为4.8分和4.6分(5分为最高分)，且没有出现年龄、学历、地域和加入党派时间长短的差异。他们普遍认为民主监督有利于集思广益、促进民主决策、科学决策、减少失误、纠正偏差、遏制腐败，作为参政党的一员应该也有能力履行好民主监督这一重要职能。但对履行民主监督职能的可能性和对政治信息的知晓程度评价存在显著差异:一是年龄差异显著，50岁以上的被调查者自我评价得分显著高于其他两个年龄段(40岁以下、40－50岁)。究其原因，发现这一年龄段的参政党成员相较于其他两个年龄段者的不同在于:加入党派时间较长，绝大多数是党派的领导、特约人员、政协代表之类，其职务决定了他们担负着更多的民主监督责任、可能接受到的政治信息更多，并拥有更多的民主监督机会。二是地域差异凸显，北京、厦门的被调查者自我评价得分显著高于西安、重庆的被调查者。这与当地政治经济社会的发展水平和思想的开放度相关，一般来讲，经济社会现代化水平越高，政治意识越强，思想也越开放，当地党和政府也越愿意接受民主监督，参政党成员履行民主监督职能的可能性也越大。(2)外在民主监督效能感较高。对于党和政府对其民主监督中所反映的问题或提出的意见、建议的回应度的评价，有41.2%的人认为“高”，32.4%的人认为“比较高”，10.8%的人认为“一般”，仅有不到6%的人认为回应度“很差”。这与当前各级党和政府更加重视民主监督，民主监督不断规范化、程序化、制度化有很大关系。但不可忽视的是，目前的民主监督所涉及的问题多是微观而非宏观，多是提建议而非作批评，针对党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的监督极少，并未触及尖锐问题，所反映的问题一般都较好解决，因而可能得到党政较高的回应度。

2.参政党民主监督机制运行效能偏低

参政党民主监督机制，主要包括民主监督权利的保障机制、民主监督程序运行机制、民主监督主客体的约束与激励机制、民主监督的沟通联系机制以及民主监督的反馈回应机制。参政党民主监督机制运行效能是指在参政党民主监督活动过程中各项机制运行所达成的预期结果或影响的程度。

研究显示，党派成员对参政党民主监督机制运行的评价都较为趋同，没有显著的年龄、地域等的差异。(1)认为民主监督权利保障机制效能不高。有61.4%的人表示“保障不到位”;最不满意的是“民主监督内容缺乏制度化，可操作性不强”。(2)多数人对民主监督程序运行机制效能不满意。有53.7%的人认为“民主监督还未程序化，随意性较大”;93.6%的人认为“民主监督应该有严格的程序制度”。(3)民主监督主客体的约束与激励机制效能低，大多数人认为现有制度基本没有对民主监督的主客体形成有力的约束和激励。(4)民主监督沟通联系机制效能较好。67.2%的人表示“目前民主监督沟通联系情况较好，机制比较健全”;但也有人认为“知情渠道有限，信息不对称”、“沟通不畅通”，信息和沟通的缺乏导致监督往往触及不了问题的实质和根本。(5)民主监督反馈回应机制效能不高。52.4%的人认为“党政部门对参政党民主监督态度诚恳、反馈及时”;有30.6%的人认为“民主监督的反馈机制还不够完善”，缺乏反馈的对象、内容、形式、时间等的明确规定。

总的来看，参政党民主监督机制运行效能评估平均得分(各项总分均为10分)从高到低排序，依次为:民主监督的沟通联系机制效能(7分)、民主监督的反馈机制效能(5分)、民主监督程序运行机制效能(4分)、民主监督权利保障机制效能(3分)、民主监督主客体的约束与激励机制效能(2分)。参政党民主监督机制运行效能评估平均得分总分仅为21分(总分50分)，效能偏低。

3.参政党民主监督实效不强

参政党民主监督实效的标准可从以下六个方面衡量:(1)各民主党派对执政党和国家的方针政策、各项工作进行民主监督的权利是否能够得到切实保障;(2)各民主党派进行民主监督的渠道是否畅通，政治环境是否宽松，是否能够做到知无不言、言无不尽;(3)执政党和政府工作人员对各民主党派提出的意见、批评和建议是否能够及时研究处理、郑重作出答复、充分吸收采纳、切实用于改进工作;(4)执政党和政府有关部门是否能够通过各种有效方式积极为各民主党派履行民主监督职能创造条件;(5)各民主党派的民主监督是否能够有利于增强党和国家的活力、维护最广大人民群众的根本利益、促进正确决策和减少失误;(6)各民主党派的民主监督是否走上制度化、规范化的轨道。其中，最重要的标准是保障民主党派的民主监督权利和充分吸纳民主党派提出的不同意见①张新杰等:《参政党的民主监督功能研究》，载张惠康主编:《参政党民主监督功能研究》，中共中央党校出版社2011年版，第19页。。

依据以上衡量标准，调查显示，被调查者对参政党民主监督实效的评价较低，普遍认为我国参政党民主监督的制度设计很好，但是实际效果不令人满意。比如，在总体评价“我国参政党民主监督实效如何”的问题上，只有7.2%的人认为“好”，15.2%的人认为“较好”，也就是说，认为参政党民主监督实效一般、较差、差的人达到了70%以上。在如何评价“执政党和政府相关部门对民主党派提出的不同意见的吸纳程度”上，仅有23.9%的人认为执政党和政府工作人员对各民主党派提出的意见、批评和建议能够及时研究处理、答复、采纳并以之改进工作。对执政党、政府有关部门为参政党民主监督职能的履行创造条件方面评价较高，党政有关部门正逐步建立健全对口联系制度、特邀检察员制度、专题调研制度等多种监督制度，为参政党民主监督提供了一定条件和保障。

(二)参政党民主监督效能的他评结果分析

参政党民主监督效能的他评主要从“对参政党民主监督地位和作用的认知”、“参政党民主监督满意度”、“参政党民主监督期望值”三个维度予以考察。

1.对参政党民主监督地位和重要性认同度较高，对其作用彰显看法不一

关于中共党员及一般群众对参政党民主监督地位和作用的认知，调查发现:(1)普遍认同参政党居于民主监督的主体地位，表示“非常认同”和“认同”的人达到89.2%。(2)在评价“民主党派民主监督在我国监督体系中的重要程度”上，认为民主党派民主监督居于“重要”和“比较重要”的位置的人达到81.3%。但也有少数人认为，“民主监督说起来重要，实际没什么重要的”。(3)对于参政党民主监督的作用，有的群众认为，“参政党在政治地位上比较超脱，不受部门利益的影响，应该将监督重点放在对执政党和政府部门的决策、为政清廉等政务监督方面，而不仅仅只是对一些具体问题进行事务监督”，“民主监督的作用和影响还不够大”;有的则表示“不太清楚民主监督有何作用”。有47.9%的中共党员则认为，“当前参政党民主监督是起作用的”，“特约人员对对口联系部门的监督效果比较好”;但也有部分中共党员认为，“特约人员制度虽然在目前参政党民主监督各种形式中相对效果较好，但是这项制度还不够完善，一年一两次的评议使得监督缺乏持续性和长期性，往往会流于形式”，对民主监督目前所起的作用持“保留态度”，表示“不好评价”，这与参政党成员对此的看法颇具一致性。由此，可以看出，对于参政党民主监督作用的评价，中共、群众和参政党成员有一定差别的。

2.参政党民主监督的高期望值与监督实效之间的落差导致民主监督满意度不高

从调查结果来看，目前参政党民主监督的实际效果与人们的期望相比，还有一定的落差，这种差距导致了对参政党民主监督的低满意度。(1)中共党员和一般群众对参政党民主监督的期待普遍很高。一位中共党员谈到，“党执政60多年来，成绩很显著，但是党内腐败事件也层出不穷，其重要原因之一就是权力没有得到有效监督和约束，太‘集中’了。希望参政党在监督方面能做得更多”。群众也表示，“没有监督的权力的可怕的，我们对参政党民主监督寄予厚望”。也有人指出，“中共太强大，参政党民主监督太‘软’，实际效果欠佳”。(2)中共党员和一般群众对参政党民主监督的满意度较低，表示“满意”、“比较满意”的人仅有24.5%，而表示“一般”、“比较不满意”、“不满意”的人达到了75.5%。“不满意”的原因在于期望值与实效的差距较大。但两者“不满意”的侧重点有所不同，中共党员大多出于对监督质量欠佳的不满，“一些民主监督所作的批评、建议不切合实际，太理论化，没法采纳”、“有的监督者说外行话，监督水平不高”;而群众则是认为民主监督重点没有放在政治监督上，“民主监督不到位，尤其在反腐倡廉中没有发挥应有的作用”、“看不到参政党对中共及政府部门领导尤其是‘一把手’的监督”。在对我国几种监督形式的评价中，参政党民主监督得分最低，认为“参政党民主监督还没有舆论监督作用大”，并且不少人表示对民主监督不太了解。

三、参政党民主监督效能的影响因素分析

民主监督作为参政党的重要职能之一，与政治协商、参政议政相比最为薄弱，存在着很多不尽如人意之处。造成目前参政党民主监督效能偏低的原因是多方面的，通过对调查问卷及深度访谈的内容分析发现，其主要影响因素存在于民主监督的外部环境、主体、客体及机制四个方面。

(一)民主监督外部环境欠佳

首先，参政党民主监督是“柔性”监督，不具有法律的约束力和纪律的强制性，其意义和作用往往不易为人理解而被忽视。其次，由于封建残余思想的影响造成民主观念淡化，导致民主氛围不浓，民主程度不高，民主意识不强，官本位思想严重，民主监督在中国步履维艰，功能脆弱。再者，参政党民主监督的社会宣传力度还不够大，民主监督还未深入人心，不知民主监督为何物的人仍不在少数。虽然，随着我国社会主义民主政治的发展，人们的政治意识逐渐增强，政治诉求逐渐增多，对参政党的期望越来越高，但由于多党合作制度的理论框架与多党合作制度的实践有一定距离，使得人们在参政党民主监督方面的心理落差比较大，部分人对民主监督的信心不强。

(二)参政党成员监督意识缺乏与能力不足

从监督主体来看，一方面，部分参政党成员民主监督主观意愿不强。不少参政党成员对民主监督缺少正确的认识。有的是不敢监督、怕监督(怕得罪人、引起领导和部门反感、怕打击报复、怕越位)，存在畏难情绪;有的觉得难监督(掌握情况难，知情渠道不畅，把握分寸难);有的是不愿监督，认为参政党民主监督是“软监督”、非权力监督，作用不大，说了也白说，怕有“添乱”之嫌，因而缺乏热情，与其说了也白说，倒不如不说，装糊涂了事;有的对民主监督的艰难性缺乏充分的认识，期望值过高，一旦监督愿望无法实现，便失去信心，影响了继续监督的积极性。另一方面，随着现代政府部门的活动越来越专门化和技术化，对监督者所需要具备的知识和能力的要求也越来越高。虽然党派成员中很多都是专家学者，但他们对这些部门还是外行，在履行监督职能时，有时是心有余而力不足。

(三)某些党政领导对参政党民主监督认识的不到位

针对“互相监督”，毛泽东曾指出:“打倒一切，把其他党派搞得光光的，只剩下共产党的办法，使同志们很少听到不同意见，弄得大家无所顾忌，这样做很不好。我们有意识保留民主党派，就是要听不同意见。”①参见李维汉:《回忆与研究》(下)，中共党史出版社1986年版，第814页。邓小平也认为，“由于我们党的执政党地位，我们的一些同志很容易沾染上主观主义、官僚主义和宗派主义的习气。因此，对于我们党来说，更加需要听取来自各个方面的批评和监督，以利于集思广益，取长补短，克服缺点，减少错误。”诚然，自己监督自己就如同让左手管右手一样，总是很难的，如果再失去党外监督，就很容易滋生腐败。但现在某些部门的中共领导干部对参政党履行民主监督的重大意义仍然认识不足，缺乏主动接受监督的自觉性。

(四)民主监督机制的制约

民主监督机制的不完善是直接导致参政党民主监督无章可依。一是缺乏具体的制度规定，监督权利保障机制不完善。中共中央在1989年的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和2005年的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(以下简称《意见》)，以及人民政协在1995年的《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，对参政党民主监督的性质、原则、内容、形式、渠道、机制方面做了总的框架性的规定，但是这些规定对于监督的具体程序、监督结果和效力等都没有详细规定，因而，实际政治生活中的民主监督职能不清晰，很多时候被参政议政职能所替代或包含。再者，监督形式较为单一。某党派秘书长表示，“目前，参政党民主监督主要通过:一是主委、副主委在协商会议等场合婉转提出，二是特约人员的监督。其他形式就很少了。”监督随意性较大。二是缺乏有效的民主监督客体的约束和激励机制。三是沟通联系机制不完善，知情渠道有限，信息不对称，沟通不畅通，尤其是政府主动与参政党的沟通欠缺①邓凌:《当代中国政治生态变迁情境下参政党民主监督机制创新探析》，《理论导刊》，2011年第4期。。在中央层面，决策层比较注重发挥参政党的民主监督作用，但越往下，到了基层，能经常与参政党协商、主动接受监督的单位就不多了。四是监督的反馈回应机制不完善，民主监督结果的反馈不及时或是敷衍了事，“虚心听取，坚决不改”、解决问题难的情况时有出现，导致监督的实效大打折扣，也严重挫伤了参政党成员监督的积极性和热情。

四、提高参政党民主监督效能的有效途径

(一)优化监督环境，保障参政党民主监督权利

民主监督效能的高低在很大程度上取决于社会的大环境，与人们对它的知晓度、认同度和支持度有直接关系，因此良好的民主监督环境，对提高其效能极为重要。优化监督环境，必须发展社会主义民主政治;端正中共各级领导的认识，树立“和而不同”的理念，提高他们对于民主监督的认同、重视和配合程度，增强接收监督的自觉性;营造宽松和谐的政治氛围，保障参政党履行民主监督的权利;借助媒体，加强宣传，增强民主监督的民众知晓度和社会影响力。

(二)明确参政党民主监督内容，突出监督重点

参政党民主监督不是事务性监督而是政治监督。因此，监督重点应放在国家宪法和法律法规的实施情况，中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况，党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面，放在决策监督和执行监督上，根据实际情况细化监督的目的、范围、对象、任务、时间、内容、形式、效力、评估等，积极履职。

(三)加强参政党自身建设，提高民主监督能力

参政党作为民主监督的主体，其自身素质和能力的高低直接决定了参政党民主监督效能的大小。因此，要提升民主监督效能就必须加强参政党自身建设，提高民主监督能力。这就要求参政党要不断加强理论建设、思想建设、组织建设和人才队伍建设，不断提升参政党成员的政治理论水平、民主监督意识，增强民主监督责任感和使命感，努力学习当前我国民主政治运转的一些程序、规则、方式、方法，注重发挥个人专业优势，把专业知识和民主监督工作结合起来，找准民主监督的角度和切入点，敢于监督更要善于监督，不断提高民主监督能力，从而提高监督质量和效率。

(四)创新参政党民主监督机制，推进民主监督制度化、规范化、程序化

监督机制是否规范、合理、切实可行，是参政党民主监督能不能保证产生实效的重要因素。创新监督机制，推进民主监督制度化、规范化、程序化可从以下四方面进行:一是细化《意见》要求，建立健全民主监督权利的保障机制。在制度上，建立健全与之相关的具体条例或办法;赋予监督者在知情、质询、督办、合法反对等方面的权力;解决监督所需经费，规定经费来源。在组织机构建设上，可在人大和政协中建立以负责监督为主要职能的专委会，以此为重要依托，开展监督工作;相关政府部门设专人负责民主监督中的相关事宜。二是建立健全民主监督主客体的约束与激励机制。针对民主监督主体，一方面要加强约束管理，制定“特约监督人员管理办法”和“特约监督人员工作条例”;对监督能力、监督力度、监督质量进行系统评价，定期考核评估;实行民主监督责任制。另一方面也要加大在精神和物质上的奖励，对在履行监督职能中做出突出贡献者予以表彰。针对民主监督客体，主要是对党政领导，必须建立责任制度，确定责任人;将各级党政部门接受民主监督的数量、内容及效果评估纳入政府考核环节，作为评价主要领导干部绩效的标准之一。三是建立健全民主监督的沟通联系机制，做好“事前”、“事中”、“事后”的沟通，拓展知情渠道。除进一步加强已有的情况通报制度、对口联系制度、民主评议制度、特约人员工作制度、监督意见报送制度等之外，要创新信息获取渠道，积极利用网络，搭建信息交流网络平台，组织民意调查，从而健全监督的网络互动沟通机制。四是建立与党委、政府共同督办及情况反馈制度。做到有确定的反馈对象、明确的反馈内容、适当的反馈形式、确切的反馈时间、反馈具有完整性和准确性，促进民主监督落到实处。五是建立民主监督与多种监督形式相结合的协同机制，发挥整体作用。