政府购买公共服务:研究进路与展望

武静周俊

随着我国政府购买公共服务实践的快速发展，相关的理论研究和案例分析也逐渐丰富起来。但相对于西方基于成熟的购买实践的长期研究，国内的研究成果仍然比较苍白和平乏。本文拟对西方政府购买公共服务的研究进行述评，并结合我国研究的现状，指出我国政府购买公共服务研究应关注的重要议题和可能开拓的理论空间。

一、政府购买公共服务的理论框架

早在18世纪，英格兰已开始购买路灯保洁服务。而在20世纪之初的澳大利亚，公共服务外包中就出现了有关成本、质量、公共责任优劣的争论。70年代，受经济危机与意识形态的影响，政府购买公共服务在西方获得了蓬勃发展，公私伙伴关系在政府与私人部门和非营利组织间普遍建立。到90年代，政府购买公共服务已是西方政府基本的政策工具。世纪之交，众多发展中国家也纷纷引入政府购买这项政策工具，政府购买公共服务逐渐成为一种世界性的制度安排。受实践的推动，政府购买公共服务的学术研究也取得了丰硕成果，围绕着“什么是政府购买公共服务”、“政府为什么要购买公共服务”、“政府如何购买公共服务”等问题，研究者们勾勒出了政府购买公共服务的基本理论框架。

(一)政府购买公共服务的内涵

对政府购买公共服务的内涵界定是政府购买公共服务研究的起点。在这一问题上讨论众多，共识渐趋形成。众多研究者倾向于将“政府购买公共服务”与“公共服务合同外包”、“公共服务民营化”、“公共服务社会化”等概念等同使用。最有代表性的“合同外包”概念来自萨瓦斯(Savas)，他认为合同外包就是政府通过与私营企业、非营利组织签订关于物品与服务的合同，由私营企业与非营利组织来组织生产公众所需的服务，而政府只是服务的提供者。①E.S.萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第73页。“合同外包”并不区分政府所购买服务的具体类型，但随着服务需求的变化，越来越多的学者将政府机关所需的后勤服务、公共工程服务等与公共服务相分离，而将公共服务理解医疗、教育、救护等人性服务(Human service)或社会服务(Social service)，购买公共服务因此也成为购买服务中的一种特殊类型。正是基于公共服务的特殊性，萨拉蒙(Salamon)认为，公共服务合同外包的主要对象应该是非营利组织。②莱斯特·M.萨拉蒙，《公共服务中的伙伴:现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，田凯译，商务印书馆2008年版，第21页。国内学者基本因循萨拉蒙的观点，如王浦劬认为，政府购买公共服务是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或者公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务数量和质量，来交付服务费用③王浦劬、莱斯特·M.萨拉蒙等，《政府向社会组织购买公共服务研究:中国与全球经验分析》，北京大学出版社2010年版，第4页。;贾西津和苏明等认为政府购买公共服务是政府通过契约化的形式，将公共服务外包给非营利组织，以提高公共财政的使用效率、增强公共服务的供给效力。④苏明、贾西津、孙洁、韩俊魁，《中国政府购买公共服务研究》，《财政研究》，2010年第1期。而我国民政部日前也基于各地政府购买公共服务的实践，指出政府购买公共服务的核心价值在于“授权”、“委托”与“合作”，不仅概括了在政府购买中，政府与社会组织之间存在复杂的委托－代理法律关系，更指出了在政府、社会组织和公民三方主体间应培育一种基于信任与责任的合作关系。

尽管对政府购买公共服务的对象存在不同意见，在中外学者的理解中，政府购买公共服务的核心要素仍然是一致的，它包括政府、受托者以及外包合同，其中，政府是购买主体，购买的形式是外包合同，购买必须有外在于购买主体的受托者。

(二)购买范围

在明确了政府购买公共服务的主客体和形式要素以后，一个关键的问题是哪些公共服务是政府可以购买的?研究者们对这一问题的回答差异较大。梅塞(Mercer)认为，“地方政府所提供的每一项服务或所履行的每一项职能都能被承包出去。”⑤James L.Mercer，“Growing opportunities in public service contraction”.Harvard Business Review，1983，61，pp.178 －188.更多学者则同意公共服务能否外包需要一定的判断标准，而标准主要存在于两个维度:政府与服务本身的特性。在政府方面，研究者们通常采用排除法来论述不适合外包的服务类型。如波斯顿(Boston)认为，涉及政府核心职能的政策建议和制定、规划、规制、法律强制执行及应急服务等不能外包。⑥J .Boston，The state under contract.Wellington:Bridget Williams.1995.唐纳休(Donahue)指出，与私人承包商追求利益最大化不同，政府公务员对公共服务更有责任心，因此，在对提供者的判断力、耐心及公正性有更高要求的服务领域不适合外包，例如社会福利及监狱服务等。⑦J.D.Donahue，The privatization decision:public ends，private means .New York:Basic Books.1989.就服务本身的特性而言，奥利佛·哈特(Oliver Hart)认为，那类质量难以度量的服务，由公共部门承担则会更好。⑧Oliver Hart，Andrei Shleifer and Robert W.Vishny，“The proper scope of government:theory and an application to prisons”.Quarterly Journal of Economies，1997，112(4)，pp.1127 －1161.布朗(Brown)与博多斯基(Potoski)认为，低交易成本的服务最适宜外包，高交易成本的服务适合内部生产，混合交易成本的服务应视情况而定。⑨Trevor L.Brown，Matthew Potosk，i“Transaction costs and contracting:the practitioner perspective”.Public Performance＆Management Review，2005，28(3)，pp.326 －351.凯文·纳维利(Kevin Lavery)列举了采用合同外包提供服务的三个基本条件:服务的要求和标准能够被清晰的表述;监督成本不是很高;存在提供服务的竞争性市场。⑩Kevin Lavery，Smart Contracting for local Government Services:Processes and Experience.Westport:Praeger publishers.1999，pp.1 －13.

与西方相比，我国尚缺少对政府购买公共服务范围的深入研究。但有学者对我国公共服务外包实践中较为活跃的领域进行了排序，依次是卫生保洁类服务，园林绿化、公路养护、养老服务和教育培训服务。⑪句华:《中国地方政府公共服务合同外包的发展现状:基于二手数据的分析》，《北京行政学院学报》，2012年第1期。

值得注意的是，理论上的讨论与实践中的购买范围并不十分吻合，一些理论上并不适合购买的公共服务在实践中却能找到成功的案例。例如，按照布朗与博多斯基的观点，理论上高交易成本的服务并不适合外包。但在美国实践中，外包比率高的公共服务却为交易成本也较高的公共服务，在州政府层面上，外包比率较高的是卫生保健、公众服务和教育服务，这些服务的显著特点就是交易成本高、公共性强。因此，对政府可购买范围的讨论，还需要引入更多的因素，比如制度环境、信任、组织的多元功能、合同外包的操作技术等，相应的研究有待深入。

(三)购买的基本模式

政府购买通过合同外包的形式进行，而合同外包具体又是如何完成的呢?根据对这一问题的回答，德霍(Dehoog)将政府购买公共服务划分为三种基本模式:第一，竞争性购买。该种形式的购买以可被完全界定的服务、可实施广泛的宣传和邀约、可做出客观的奖励决定，以及客观的成本和绩效监控过程为前提。但德霍认为，这些条件在现实中难以具备，而且竞争式购买并不适用于人类服务、专业服务或研究与发展领域。第二，谈判模式。该模式适用于供应商较少的领域，能包容不确定性和复杂性。第三，合作模式。合作则是一种适用于资源缺乏、政府经验不足、高不确定性和复杂性条件下的政府购买模式。这种购买中往往只有一个供应商，合作基于相互信任，合同灵活可变，供应商与政府间关系平等。合作购买通常以前期通过竞争或谈判模式形成的购买关系为基础，它能够杜绝为获得合同而产生的机会主义，也能够发挥供应方的专业优势，能够实现政府与社会合作谋求长远利益的目的，因而也是澳大利亚等国较多使用的购买方式。(见表一)①表格整理自Ruth Hoogland Dehoog，“Competition，negotiation or cooperation:three models for service contracting”.Administration and Society，1990，22(3).

表一 政府购买公共服务的三种模式

在我国，对政府购买公共服务模式的研究，以王名、乐园的观点最具代表性。他们通过对多地政府购买公共服务实践的分析，根据承接公共服务的民间组织相对于作为委托方是否具有独立性，划分了独立性购买和依赖性购买;依据购买程序是否具有竞争性，划分了竞争性购买与非竞争性购买。(见表二)他们认为，目前大量存在的是依赖关系非竞争性购买以及独立关系非竞争性购买，而独立关系竞争性购买由于对民间组织发育程度和政府与民间组织的互信程度要求较高，目前在我国采用还较少。王名、乐园认为每种类型模式各有利弊，指出要从政府、民间组织以及社会大众三个角度完善政府购买公共服务的制度建设。②王名、乐园:《中国民间组织参与公共服务购买的模式分析》，《中共浙江省委党校学报》，2008年第4期。苏明、贾西津等则将非独立性购买视为一种形式性购买，认为它只是政府职能的延伸。③苏明、贾西津、孙洁、韩俊魁:《中国政府购买公共服务研究》，《财政研究》，2010年第1期。

表二 我国政府购买社会组织服务的四种模式

关于政府购买公共服务的模式，国外学者关注的主要维度是公共服务供给市场的竞争程度和所购买服务的特性，而我国学者在竞争性之外引入了政社关系的维度，这是由我国社会组织发育不完善、对政府的依赖性大等因素决定的。这种体现我国特色的模式划分在某种程度上是一种将舶来的理论本土化的努力，但显见的是，我国学者提出的购买模式是基于案例归纳出来的，没有理论演绎过程，用二元的方式对两个维度进行划分也过于简单。从总体上看，中外关于购买模式的研究都还有较大的发展空间。

(四)购买的动力

虽然实践上取得了大发展，但要从理论上回答政府为何应购买而不是生产服务并不是一个容易的问题。萨瓦斯从现实压力、经济推动力、意识形态动力、商业动力及平民主义等各方面分析了公共服务市场化的动力，认为，政府服务外包能实现低成本和高收益，有助于社会自治，能节省政府开支和迎合公共对小政府的需求，减少公众对官僚机构的依赖。①E.S.萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第5至6页。雷弗斯(Rehfuss)也曾指出，降低成本或改进管理、提高政策的灵活性是合同外包显而易见的推动力量，可能也存在一些非常适合的政治原因，即民选官员的政治选择促使社区进行更多不同的合同外包。②John Rehfuss，Contracting out in government:a guide to working with outside contractors to supply public services.San Francisco:Jossey －Bass publishers，1989，p.6.这意味着在外包决策中，对交易成本的理性分析与政治力量作用相互交织在一起，有时政治力量起着主要作用。

国内学者对我国政府购买的基本动机也有研究，归纳起来包括以下几个方面:第一，仿效西方发达国家的成功实践。张汝立、陈书洁基于对西方发达国家政府购买公共服务实践研究，认为中国政府应吸收西方的经验和教训，探寻公共服务的良性化发展道路。③张汝立、陈书洁:《西方发达国家政府购买社会公共服务的经验和教训》，《中国行政管理》，2010年第11期。第二、日益增长的公共服务需求与政府专业服务能力有限之间的矛盾。王浦劬④王浦劬、莱斯特?M.萨拉蒙等:《政府向社会组织购买公共服务研究:中国与全球经验分析》，北京大学出版社2010年版，第15至17页。、陈晖⑤陈晖:《论政府购买社区公共服务》，《云南行政学院学报》，2009年第2期。、苏明、贾西津⑥苏明、贾西津、孙洁、韩俊魁:《中国政府购买公共服务研究》，《财政研究》，2010年第1期。等学者的研究表明，与社会对公共服务的需求日益多样化和高质量化的趋势相比，政府由于行政资源的限制、官僚体制的局限性、公共资金的有限性以及相关专业人才的匮乏等原因，在转变公共服务方式和条件方面存在较大的刚性约束，因此需要吸收社会力量参与公共服务提供。第三，对公共服务主体多元化的需求与政府管理一元化之间的矛盾。张文礼、吴光芸认为，建设服务型政府要求建构一个多元主体参与的合作网络，政府不再是公共服务供给的唯一主体，而是必须与非营利组织、社区、民众和私人部门一起来治理，推行公共服务的市场化和社会化。⑦张文礼、吴光芸:《论服务型政府与公共服务的有效供给》，《兰州大学学报(社会科学版)》，2007年第3期。

从中外学者的论述可以看到，政府购买是多种因素共同作用的结果，既有复杂的现实考虑，也体现了新公共管理理论、治理理论等的理论吁求，还具有一定的意识形考虑。但非常明显的是，中国学者对政府购买动力的分析体现出更多的实用主义倾向，对西方实践之于中国的实用性，缺乏深入的理论思考。

二、政府购买公共服务研究中的热点

(一)围绕“竞争”的争论

市场化改革在当代政府改革中的重要地位是毋庸置疑的，作为市场化改革最突出的特征——竞争，也被众多研究者认为在政府购买公共服务中发挥着重要的作用。奥斯本(Osborne)和盖布勒(Gaebler)认为，竞争由于能够通过为供应商提供生存和发展的机会而使其表现出良好的行为，因此，竞争与高效的合同履行有直接的联系。⑧戴维·奥斯本、特德·盖布勒:《改革政府》，周敦仁译，上海译文出版社2006年版。凯特尔(Kettl)指出，公共服务外包中的竞争不仅能够弥补政府垄断的不足，更能够改善服务提供的效率，因为一方面供应商出于失去合同的担忧，会更加对顾客负责，提供尽可能优质的服务;另一方面竞争能够使供应商以更加接近真实成本的价格去赢得合同。⑨唐纳德·凯特尔:《权力共享:公共治理与私人市场》，孙迎春译，北京大学出版社2009年版，第12页。萨瓦斯也认为，竞争是民营化成功的关键，在缺乏竞争的情况下，作为垄断者的政府在公共服务提供中缺乏有效利用资源的动力，因为它们不会因产品和服务质量的低劣受到惩罚。⑩E.S.萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第124页。

至于政府购买公共服务中的竞争具体以何种形式表现出来，米杨格·拉姆斯(Meeyoung Lamothe)和斯科特·拉姆斯(Scott Lamothe)认为，公共服务购买中的竞争主要表现在两个方面:参加投标的合格的供应商至少有两家;公共服务购买的程序符合竞争性要求。⑪Meeyoung Lamothe，Scott Lamothe，“Competing for what?:linking competition to performance in social service contracting”.The American Review of Public Administration，2010，40.德霍也持同样的观点，并指出，政府要积极改善竞争性的公共服务外包程序，就要对以下几点有充分的了解:潜在的供应商以及他们过去的绩效记录;公共服务本身的性质，尤其是公民或消费者所需要的服务;公共服务提供的方式以及公共服务各组成部分的成本。①Ruth Hoogland DeHoog，“Human services contracting:environmental，behavioral，and organizational conditions”.Administration and Society，1985，16.

作为市场化改革的重要形式，政府购买公共服务的实质被看作运用市场提供公共服务。这种政府与市场的特殊结合，在宏观上看可能同时克服了政府和市场的内在缺陷，但从微观的角度，公共服务外包中的竞争也存在一系列缺陷。西方学者们从两种角度对此进行了论证。

有学者提出要重新审视竞争与绩效的关系。曾格(Zenger)指出，由于不信任及竞争关系的阻碍，典型的公共服务合同外包常常会抑制高绩效，而不是增强绩效。②Poppo，L.，Zenger，T.，“Do formal contracts and relational governance function as substitutes or complements?”.Strategic Management Journal，2002，23，pp.707 －725.施莱辛格(Schlesinger)等以及米尔沃德(Milward)与普罗文(Provan)甚至认为，竞争对效率与有效的合同履行是一种损害而不是促进，因为与竞争性市场相关的供应商频繁更替损害了公共服务提供商网络的稳定性，合作的缺失或导致成本的上升。③Schlesinger.M.，Dorward.R.and Pulice.R，.“Competition bidding and states purchase of services:the case of mental health care in Massachusetts”.Journal of Policy Analysis and Management，1986，5，pp.245 －263;Milward，H.B.，Provan，K.G.，“Governing the hollow state”.Journal of Public Administration Research and Theory，2000，22，pp.107 －129.此外，引入新的学习曲线所带来的成本或许会超过通过竞争获得的边界收益。赖因(Rein)等人则出于竞争与公平关系的考虑，认为私人服务的成本效益和效率未必更高。他指出，市场方式的主要问题是，它无法履行政府供给中蕴含的再分配功能。尽管私人供给可以提供更多的选择，但只有特定的人才能从这些选择中受益，市场竞争将穷人排除在外，损害了公平。④Martin Rein，Eskil Wadensj，Enterprise and the welfare state.Cheltenham:Edward Elgar Publishing Limited，1997，pp.7 －9.

另有学者认为，竞争发挥作用的理想条件在现实中不充分。德霍(DeHoog)认为，除了清楚地了解供应商以前的绩效以及评估方式外，政府还应该主动改善竞争性采购程序，在选择最佳供应商时进行理性决策以及对供应商进行连续性监管，但这些对政府而言并不容易做到。⑤Ruth Hoogland DeHoog，“Human services contracting:environment，behavioral and organizational conditions”.Administration and Society，1985，16.凯特尔也指出，政府必须成为精明的买主，明确地知道需要什么以及选择最佳供应商的评价标准是什么。尽管这不是确保供应商有效履行合同的充足条件，但它们已经成为使竞争性外包程序有效、提高外包绩效的关键因素。然而，政府要成为精明的买主又需各种前提条件。⑥唐纳德·凯特尔:《权力共享:公共治理与私人市场》，孙迎春译，北京大学出版社2009年版，第5页。

国外学者对“竞争”之于政府购买意义的争论意味深长，但对国内研究的影响甚微。这与我国政府购买大多属于政府主导的“形式购买”、公共服务供给的竞争性市场尚不存在、作为受托者的非营利组织不成熟等直接相关。然而，这些因素虽然阻碍着研究的深入，但它们所反映出的中国问题的特殊性却正可成为国际比较研究的重要理论来源，中国学者通过对政府购买的本土经验的研究参与到国际讨论中去也并非不可能。

(二)政府的合同管理能力

围绕政府合同管理能力的讨论在国外较为常见。研究们都承认政府的合同管理能力是政府购买能否成功的关键因素，有学者甚至认为，若政府无法有效地进行合同管理，竞争也会毫无意义。但是，对于成功的服务外包需要何种管理能力、政府如何获得这些能力等问题尚未达成共识。

萨瓦斯指出政府在合同承包安排中的理想角色包括公共物品和服务需求的确认者、精明的购买者、对所购物品和服务有经验的检查者和评估者、公平赋税的有效征收者和谨慎的支出者。⑦E.S.萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第73页。从服务外包决策的出台到合同的终结，萨瓦斯对政府的责任都进行了规定，但对政府如何有效实现这些责任却没有进一步的讨论。威德尔(Wedel)曾指出，经过培训的合同管理者、良好的组织结构以及现代管理技术的应用对服务外包合同的成功大有裨益。①Kenneth R.Wede，l“Government contracting for purchase of service”.Social Work，1976，3.凯特尔认为，一个精明购买型政府应该能录用并奖励那些受训管理合同的人员，这些合同管理人员应该具备以下技能:起草明确而可行的标准、管理信息、审计以及谈判;重新培训中层官僚;政治官员必须具备对实际问题的敏锐感觉能力，并能建立一套程序确保公共利益至上;降低政治调门，利用必须要解决的实际问题作为一种手段来催化竞争理念的积极性并使之发生效用;避免对外承包政府的核心职能;要认识市场模式所引发的治理新问题。②唐纳德·凯特尔:《权力共享:公共治理与私人市场》，孙迎春译，北京大学出版社2009年版，第166至168页。

布朗与博多斯基认为，面对来自承包经验、交易成本、政府结构与运作特点以及外部环境的挑战，政府必须从三方面提高合同管理能力:可行性评估能力——决定公共购买还是内部生产;执行能力——保证合同有效实施和管理;评估能力——准确评估合同绩效。③Brown，Trevor L.，Mathew Potoski，“Contract－ Management in municipal and county government”.Public Administration Review，2003，63(2)，pp.153 －164.而罗姆泽克(Romzek)与约翰斯顿(Johnston)则进一步区分了影响合同管理效果的有利与不利因素。他们指出，供应商的良性竞争、充足的资源、承包商绩效测量的合理规划、政府合同管理人员的强化培训、承包商工作人员的能力评估、承包商财政管理能力的评价以及充足的外包理论基础等都会对合同管理产生积极影响，而顾客支持群体的政治实力、分包商的复杂性以及承包商的风险转移等因素则加大了合同管理的难度。④Romzek，Barbara S.，Jocelyn M .Johnston，“Effective contract implementation and management:a preliminary model”.Journal of Public Administration Research and Theory，2002，12(3)，pp.423 －453.总体而言，西方学者们的研究，初步形成了政府合同管理能力的框架。

表三:公共服务外包中政府合同管理能力框架

国内学者对政府合的同管理能力也有所关注。刘波等人认为，良好的政府合同管理能力需要具备以下要素:清晰的外包管理规则与程序、有效合规的绩效监督、标准的绩效评价体系、对项目技术的熟练掌握、对项目成功关键点的准确认知、部门间较强的合作意愿等。此外，他们还提出，领导支持、法律支撑、政府间竞争等政治因素也会对政府的合同管理能力产生中介效应。⑤刘波、崔鹏鹏、赵云云:《公共服务外包决策的影响因素研究》，《公共管理学报》，2010年第2期。朱玉知、张雯等认为，在购买公共服务中政府需要为合同管理确立预算，引导承包商自我管理;政府需要招聘优秀的合同管理者、运用合同审计和监督等有效手段对承包商进行监督管理、对合同中的潜在风险有明确清醒的认识等。⑥朱玉知、张雯:《政府购买养老服务的优化治理:基于合同制治理理论的思考》，《改革与战略》，2009年第1期。总体而言，国内学者对政府合同管理能力的研究大都较为模糊，在政府合同管理能力的影响因素上也没有达成共识，研究还需进一步深化。

(三)政府购买公共服务中的风险

在对政府购买公共服务最初的热情追捧过后，越来越多的学者开始理性思考其所蕴含的风险。西方学者普遍认为政府购买公共服务的风险主要来自于供应商垄断与购买双方的投机行为。凯特尔指出，在政府购买公共服务中存在明显的供给方缺陷与需求方缺陷。其中，供给方缺陷包括政府购买的服务根本就没有预先存在的市场，政府的规定会在各种私人公司之间产生或增加服务需求;市场被一小股供应商把持并存在阻止新供应商进入的巨大障碍;市场会受到额外的成本和效益影响。需求方缺陷则包括政府无法独立明确定义其所购买服务的品质和数量;政府无法克服与供应商的信息不对称问题;政府内部的官僚政治转移了政府管理外包合同的精力。①唐纳德·凯特尔:《权力共享:公共治理与私人市场》，孙迎春译，北京大学出版社2009年版，第25至28页。德霍格则通过对不同购买模式的分析，指出任何一种购买式都内含着不同的风险。他指出，投机取巧与非法行为容易在竞争模式找到;政府主导谈判、内幕交易、购买程序不透明等问题则多发生在谈判模式中;而广受追捧的合作模式，尽管能够发挥供应方的优势，能够实现政府与社会组织的合作，但也隐含着由合同关系转化为依赖关系，甚至政府被供应商“俘获”的风险。②Ruth Hoogland DeHoog，“Competition，negotiation or cooperation:three models for service contracting.”Administration and Society，1990，22.

我国学者也较多论述到政府购买公共服务的风险。部分学者分别从政府购买的法律依据不足、程序不规范、范围不限等方面提示了购买中存在的问题。闫海、张天金认为没有专门的法律法规规范政府购买公共服务的行为，地方性的指导意见也缺乏操作性，购买服务的随意性大、效力低。③闫海、张天金:《政府购买公共服务的法律规制》，《唯实·法制建设》，2010年第6期。王浦劬指出，我国政府购买程序的规范化程度低，政府与社会组织的合作或是基于熟人关系，或是“内部化”合作。④王浦劬、莱斯特?M.萨拉蒙等:《政府向社会组织购买公共服务研究:中国与全球经验分析》，北京大学出版社2010年版，第28页。王振海、王义则指出政府购买社会组织服务中存在地域发展不均衡、城乡发展不平等等问题，在解决城乡公共服务均等化方面贡献不大。⑤王振海、王义:《地方政府购买民间组织服务的现状与对策》，《天津行政学院学报》，2011年第5期。部分学者则从政府与社会组织两个方面分别分析了政府购买公共服务中存在的组织与管理风险。在政府方面，郑苏晋、焦述英等人指出，政府对公共管理的多元治理及非营利组织认识不足，政府缺乏改善管理、提升公共服务质量的动机，政府购买公共服务的内在动力也模糊不清。⑥郑苏晋:《政府购买公共服务:以公益性非营利组织为主要合作伙伴》，《中国行政管理》，2009年第6期;焦述英:《关于政府购买公共服务的探讨》，《行政与法》，2010年第5期。在社会组织方面，邓卫东指出，目前政府对社会组织开放的资源非常有限，参与购买的社会组织数量少、规模小，充分的竞争市场还没有形成;而且在双方的购买关系中，民间组织的独立性受到侵蚀，对政府的依赖性比较强。⑦邓卫东:《城市社区建设中的政府购买公共服务研究:以上海市为例》，《云南财经大学学报》，2011年第1期。

尽管政府购买公共服务的风险问题受到众多学者关注，但无论中外，对这一问题的研究尚不深入和系统，尤其缺乏经验支撑和实证分析，新的研究还有较大发展空间。

三、对我国政府购买公共服务研究的展望

我国关于政府购买公共服务的研究取得了一定的成果，但相比国外仍显滞后，这集中表现在两个方面，第一，研究领域比较狭窄。研究者们的关注点大多集中在两个领域，一是引介西方。大多研究致力于介绍西方政府购买公共服务的理论和经验;二是对我国政府购买公共服务的实践活动进行经验总结，并提出发展建议。这两个领域的研究虽然有必要，但前者缺少对西方的做法如何能应用于中国进行深入讨论，而后者大多形同调查报告，基本不涉及理论探讨。即便是最近出版的关于政府购买公共服务的专著《政府向社会组织购买公共服务研究:中国与全球经验分析》一书也体现了上述特征，作者大篇幅介绍了中国购买公共服务的案例和英美等国家的经验，但对很多重要的理论问题，如中外购买的异同、公共服务外包的界限等，没有展开讨论。研究领域的狭窄暴露了研究者们对政府购买公共服务的理解缺乏宏观视野和深度关怀。

第二，对热点话题关注不足。虽然中国学者“言必称西方”，却又与西方前沿研究相脱节。国外学者对“基于‘竞争’的购买真能促进效率吗”、“政府有能力管理购买过程”、“政府购买面临哪些风险”等问题的思考，促使政府在购买公共服务问题上更加审慎。我国政府购买公共服务面临着市场经济体制不完善，社会组织发育不良、政府公信力缺乏等特殊环境，国外学者所提出的问题在我国只会更为突出，但国内研究者却并未对此展开讨论，少量提及购买中存在问题的学者，也只是注意到法制不健全等表面问题，而没有深入挖掘产生问题的深层次原因，更没有将问题上升到理论层面进而开展严肃的学术讨论。大力倡导引进西方做法，但忽视西方研究中的反思性研究，这在国内研究中表现突出。

基于以上不足，我们认为，我国政府购买公共服务研究的发展可以从以下三个方面寻找突破点:

首先，加强基础理论研究。虽然合同外包早已经不是新鲜事，但公共服务合同外包却是70年代以后才逐渐发展的，由于公共服务具有的“软服务”特性，它的外包过程不可能象工程和技术等“硬服务”那样明确，相应的理论问题也更加复杂。国外关于合同外包的研究非常丰富，公共服务合同外包的研究也相对成熟，但在一些重要问题上仍然还没有形成理论共识。比如在购买公共服务的要素中，非营利组织越来越被视为主要的受托方，但是从购买理论的基石——市场竞争产生高效率——这一点来看，非营利组织间并不存在类似于市场的竞争性，公共服务为何主要外包给非营利组织，而非市场中的经济主体?萨拉蒙等人的论述显然还不完全令人信服。在可购买公共服务的范围、购买形式、动力等问题上同样意见纷呈，公认的理论框架还未形成。这意味着，国外的研究起步还不算晚，研究者们在没有成熟理论的束缚下，正可结合本土经验，建立自己的理论分析框架。为此，研究者需加强对于政府购买公共服务的基本理论的探讨，尤其要关注西方学者所援引的“市场化”、“社会化”、“非营利组织”等理论之于中国的适用性，以及从传统的公共服务提供方式转向政府购买的可能性、可行性与转型策略。

其次，加强实证研究。国内对政府购买公共服务的研究不缺乏案例分析，但却缺乏建立在案例分析基础上的实证研究。实证研究所要回答的是理论问题，而案例分析只是呈现个别经验。我国目前处于政府购买公共服务快速发展的时期，购买公共卫生服务、培训教育服务、养老服务、行业服务等的实践非常丰富，这些实践为研究提供了大量的生动案例。研究者们若能将对案例的调查报告式分析上升为理论研究，对于推进政府购买公共服务研究的发展无疑意义重大。同样重要的是，研究者还需要有比较研究的视野，对国内不同地区、不同类型经验的比较、国内经验与国外的比较，将是推进理论发展的重要基础。萨瓦斯关于民营化的研究和萨拉蒙关于非营利组织的研究正是建立在多国比较的基础上的，这一点尤其值得国内学者借鉴。

最后，加强与国际前沿理论的对接。国内研究模仿西方有余，参与西方不足。在当前关于政府购买公共服务的热门讨论中，完全没有国内学者的身影，即使在政府购买方面我们有先进的经验，也无从传播，而基于观点交换的理论成长更无从谈起。因此，国内研究者亟需加强与国际前沿理论的对接，就国外学者所讨论的热点开展本土化思考，对购买公共服务中的“竞争”、“风险”和“责任”等问题与西方学者展开讨论，借此推进本土化理论框架的建立、提升理论的解释力。当然，这项任务的实现必须以基础理论研究和实证研究为前提，总体而言，国内研究者还任重道远。