基于生命周期理论的开发区差别化调控政策探讨——以湖南省开发区为例

唐承丽

(湖南师范大学资源与环境科学学院，湖南 长沙 410081)

对于开发区生命周期问题的研究，国内已有一些相关研究成果，主要从产品生命周期理论、产业生命周期理论、集群生命周期理论、技术生命周期理论等方面对其进行研究．如郑静、薛德升、朱竑认为城市开发区一般经历起步、发展、分异和成熟等4个发展阶段,服从于生命周期规律,政府可根据这一客观规律,对不同发展阶段和状况的城市开发区给予正确的引导和调控[1]；周元和王维才根据迈克·波特在研究国家竞争力时提出的4个发展阶段，相应地将开发区的生命周期分为要素驱动、产业主导、创新突破和财富凝聚4个阶段，并分析了各个阶段的主要特征和阶段转换所需要的条件[2-3]；朱彦恒、张明玉、曾维良等从波特的理论出发，结合国内外开发区的实践，把经济技术开发区一次循环的生命周期发展划分为生产驱动阶段、技术驱动阶段和创新驱动阶段3个阶段[4]；闫国庆等将开发区自创建到衰亡分为创建期、成长期、转换期、成熟期和回归期[5]；洪燕从制度的视角将开发区分为强制度优势阶段、弱制度化阶段和后制度化阶段3个阶段，并以开发区的稳定度、成本节约度、资源聚集度作为判断开发区生命周期判断的标准[6]；沈伟国、陈艺春从产业发展和功能转变角度，把我国高新区发展历程分为要素空间集聚、主导产业强化、创新生态演进、区域联动辐射4个阶段来概括高新区总体发展趋势和规律[7]；郑国指出中国开发区的生命周期即将终结,“后开发区时代”即将来临．在“后开发区时代”,中国开发区将分化为问题区域、新的产业空间与新城区、创新的空间3种类型,并指出适应不同类型需要的新政策体系也将逐步形成[8]；刘军林从功能定位角度分别分析了混合型开发区和专业型开发区的生命周期特征[9]．本文将在上述研究的基础上，系统梳理开发区生命周期各阶段的特征及其调控政策，并对湖南省开发区进行实证研究．

1 开发区生命周期各阶段的特征及政策导向

图1 开发区生命周期图

开发区生命周期可以划分为起步期、成长期、成熟期、复杂期(稳定/衰落/转型)等4个阶段(图1)．不同发展阶段的开发区具有明显不同的特征，其调控政策的着力点和重点也应有所区别，这样才能发挥政策的最大效用，有效提升开发区竞争力，促进开发区的转型升级与提质．

1.1 起步期的开发区

开发区发展的起步阶段，主要任务是完成要素聚集，在此基础上形成一定规模的产业集中，其发展的主要动力来自政策驱动.政府通过财政、土地、税收、金融等方面的支持和优惠以及各种特殊发展政策，在较短时间内形成要素聚集优势和生产成本优势，从而推动开发区发展．在此阶段，政府的管理职能对开发区的发展极为重要．政策导向主要体现在对开发区的科学规划、产业发展定位、硬件环境建设、政策优惠方面．

1.2 成长期的开发区

在开发区成长阶段，开发区区位优势不断显现，产业基础不断巩固，环境配套基本完成，从而使开发区丰富的土地资源优势、廉价的劳动力优势转化为现实的经济优势．随着企业逐步入驻和竞争，形成开发区的产业特点，出现主导产业，企业不断集聚，园区的产业发展环境逐步成熟，形成良性循环．大量外资企业的入驻，带来了先进技术、先进观念、先进管理理念等信息，为区内企业的成长提供极佳的环境，也推进了当地的技术革新、观念更新和政府职能逐渐转变．这一阶段，政策基点主要是产业集群、科技支持以及投资环境建设方面．

1.3 成熟期的开发区

在成熟期，不断有企业进入和退出开发区，开发区入驻企业的数量开始达到平衡，集群效益显著．随着各种条件的不断发展和成熟，以及各个开发区间的竞争，要素集聚模式不足以形成开发区的核心竞争力，开发区需要完成产业主导并向创新突破阶段发展．创新突破，不是政府主持的创新突破，而是企业在市场竞争环境下自身的研发创新活动形成的结果，政府所能提供的是对创新活动的支持和服务．此阶段的开发区原有的特殊政策作用不断减弱，逐步从产业功能转向城市功能开发．很多在功能空间布局上不仅有工业生产区，而且还有生产服务区、科技研发区、生活居住区和商业服务区，已经具备了城区的基本结构．因此，政府政策侧重点应放在建设区域创新文化、稳固企业根植性、发挥产业集群优势、扩大开发区影响力方面．

1.4 复杂期的开发区

这个阶段是开发区发展中面临挑战较为严峻的阶段．随着土地价格的上涨、劳动力成本的提高以及开发区土地资源的稀缺，企业面临要么转移，要么进行产业升级转型，开发区进入复杂期．复杂期开发区发展趋向有3种基本情况：如果产业升级转型顺利，衰退产业退出，新产业及新产业集群及时建立，开发区形成新的产业空间，开发区的核心功能依然是产业功能，但配套功能的完成，使区域成为工业社区；如果产业升级转型失败，随着产业外移，出现产业的空心化，开发区也不能顺利完成向城市化的转型，即被边缘化，开发区陷入衰退甚至消亡；如果通过创新突破，产业成功升级，开发区功能向城市功能完善，开发区转型成功，进入新一轮的生命周期阶段，即城市生命周期阶段．这一阶段的政策主要是引导推动开发区向新城建设转型．

综上，开发区不同发展阶段的主要特征可归纳如表1，其优势条件、主要任务及政策重点可归纳为图2．

表1 开发区不同发展阶段的主要特征

资料来源：根据文献[2,4-6,10]总结.

图2 开发区不同发展阶段的政策重点及转型过程图

2 湖南省开发区发展阶段的划分

湖南省开发区始建于1988年，经过20年以上的发展，已形成由10个国家级开发区和68个省级开发区构成的园区体系．本文把定性判断与定量分析相结合，在开发区发展水平评价的基础上，结合开发区不同生命周期阶段的特征，以及参考相关文献[11-17]，对湖南省78个开发区进行发展阶段的划分．

2.1 湖南省开发区发展水平综合评价指标选择

在遵循系统性原则、可比性原则、适用性原则等基础上，从经济总量、基础设施、产业集聚、创新能力、开放程度、环境保护等方面选取12个指标建立开发区发展水平综合评价体系(表2)．利用2011年《湖南开发区年鉴》提供的数据，借助SPSS软件，通过主成分分析法，将多个变量通过线性变换以选出较少几个重要变量，反映开发区的综合情况，得到综合得分，然后根据综合得分，通过聚类分析法，得到78个开发区的聚类树形图，以便对湖南省78个开发区的经济发展水平进行综合评价．

表2 湖南省开发区发展水平综合评价指标体系

2.2 湖南省开发区发展水平综合评价结果及发展阶段划分

从综合得分来看(表3)，湖南开发区的经济发展水平具有明显差异．总体上，省级开发区与国家级开发区综合得分相差悬殊，国家级开发区综合得分远高于省级开发区，两极分化比较严重．根据开发区综合实力并充分考虑各开发区的要素协调度、产业链及产业集群发育度、功能完备度等指标，识别出湖南省78个开发区的4个发展阶段(表4)．

表3 湖南省78个开发区发展水平综合得分

表4 湖南省78个开发区发展阶段划分结果

注：开发区名称以中国开发区网—网络中国开发区(http://www.cadz.org.cn/kfq/sjkfq_sh.jsp?ID=707&Itemid=564)公布为准．

第一层次的3个开发区均为国家级开发区，也是我省建立最早的开发区，从表3明显看出，该层次开发区的综合评价得分远远高于其他开发区，是我省发展水平最高的开发区，已步入生命周期的成熟期．第二层次的开发区主要包括益阳高新区、岳阳经开区、湘潭高新区等7个国家级开发区和浏阳生物医药产业园区、望城经开区、衡阳高新区等7个省级开发区，其各项经济指标明显高于其他省级开发区，综合得分仍较高，发展条件较好，处于生命周期的成长期后期．第三层次的开发区包括长沙雨花工业园区、资兴经开区、永兴经开区等32个开发区，综合得分主要介于0和-1之间，发展水平较低，主要处于生命周期的成长期前期．第四层次包括其余29个开发区，综合得分低于-1，园区综合实力最弱，尚处于生命周期的起步阶段．

3 不同发展阶段的湖南省开发区差别化调控政策建议

3.1 起步期开发区的调控政策

湖南省29个处于起步期的开发区主要分布在湖南最偏远地区、贫困县或远离市(县城)区的郊区．开发区大部分依托非金属矿产资源、有色金属矿产资源优势和优质农产品基地的建设，并且享有扶贫政策的特殊优势，特色产业发展具有潜力．由于受到地理位置及发展环境的制约，经济基础薄弱，主要经济指标远远低于全省开发区平均水平，与其他开发区相比，基础设施、招商引资和科技创新均存在着明显差距．

政策导向主要为改善开发区投资环境，提高招商竞争力；发展壮大具有比较优势的特色开发区及特色产业．

(1)立足于本地资源，着重发展壮大矿产品加工产业、农林产品加工、生物医药产业、旅游商品产业4类产业[18]；引导开发区承接沿海梯度转移产业及先进地区劳动、资金密集型产业，尤其鼓励那些能产生“后向联系”的产业进行投资，使其主导产业向食品加工、矿产品精深加工、生物医药产业及富有潜力的山区旅游业转变[19-20]，并形成产业链．

(2)有重点地加大对部分开发区的固定资产投资力度和财政转移支付力度，协调完善基础设施建设[21]，培育其未来的自我发展能力．设立专项基金，加大对民营企业、中小企业的研究开发与技术创新的财政投入，发挥企业R&D活动产生的知识跨期溢出效应[22-24]，促进其技术改造升级．

(3)引导开发区进行资源整合，定期考核开发区发展状况，将部分开发区并入临近的一些发展较好的开发区；对确实无发展前景的开发区，撤销其省级资格，最终结束这类开发区的生命周期．

3.2 成长期开发区的调控政策

3.2.1 成长期前期开发区的调控政策 处于成长期前期阶段的32个开发区，大部分具有资源优势，特色产业发展较好．部分开发区设有国家级、省级产业发展基地，如永兴经开区的“国家级循环经济示范园、郴州永兴国家稀贵金属再生利用高新技术产业化基地”、汨罗工业园的“‘城市矿产’示范基地”、永州凤凰园经济开发区的“全国农产品加工示范基地”、耒阳经开区“国家级承接产业转移基地”、益阳长春工业园区的“加工贸易梯度专业重点承接地”等．

处于此阶段的开发区基础设施的配套建设初步完成，企业不断向开发区集聚．但开发区的产业规模较小，基本上属于加工型企业，产品档次和附加值较低，主导产业不突出、持续技术创新能力较弱，自主品牌缺失，发展后劲不足．

政策的重点应放在进一步完善要素集聚，强化特色主导产业和产业链建设．充分发挥国家级、省级产业发展基地的产业优势，逐步形成自身的产品、市场和产业优势，利用当地的资源、区位优势形成有竞争力的主导产业，建立开发区内部企业间的分工协作和相互依存的产业体系；加大招商引资力度，大力引进国内外先进技术和项目进区入园，以此弥补自身技术创新资源不足；进一步完善开发区软硬环境，重点加强生产性服务业配套建设，改善开发区投资环境．

3.2.2 成长期后期开发区的调控政策 该阶段的14个开发区分布于环长株潭城市群各市区内，区位优势明显，交通便捷，基础设施完备，园区管理较成熟，配套服务逐步完善，产业集群、扩散与孵化功能基本形成，但大部分企业的创新能力不强，深层次的技术创新和原发性的创新不足．且专业化的中介机构和社会化服务网络滞后，综合配套服务有待完备．

政策作用应重点体现在促进开发区发展从要素型经济增长向创新型经济增长转型[25].把产业政策与科技政策结合起来，发展具有竞争优势的产业集群，侧重为开发区企业发展提供教育培训服务，鼓励企业积极从事技术创新和技术改造，强化对技术创新成果的激励和补偿措施，推动产业结构的优化升级．

强化以此层开发区为载体的生物医药集群、粮油乳茶加工集群、精细化工产业集群、汽车及零部件集群、高压输变电成套装备集群等湖南省重点发展的集群建设；建立专项基金，用于引进重大项目奖励，境内外重大招商活动和人才培训交流补助．

进一步完善开发区创业环境，构建企业—大学和科研院所—政府互动的区域创新网络，推进多种形式的产学研结合，加强与中南大学、湖南大学、湖南农业大学、湖南中医药大学、长沙矿冶研究院等周边科研院所的合作与交流．同时各开发区要重视海外高端人才及其研发团队的引进，为之提供创业、研发的基地和良好的生活和工作环境，加强国际间科研合作与交流．

加强生产性服务业以及生活性服务业等配套建设，提高开发区服务水平．建立健全中介服务体系，大力培育和规范各种咨询中介服务机构，为开发区企业的发展提供服务支撑．

3.3 成熟期开发区的调控政策

这一层次的3个开发区分别位于省会长沙和老工业城市株洲市内，具有得天独厚的区位优势，所在区域科技实力雄厚、工业基础坚实、市场需求旺盛，具备参与全球产业分工与协作的有利条件，具备进军全球产业链高端的能力[26]．

对于这类开发区，未来的政策导向是：继续做大做强先进制造、工程机械、轨道交通、电子信息、新材料、生物科技等战略性产业[26]，加强对具有湖南特色、具有国际竞争力的产业品牌、开发区品牌的宣传；鼓励开发区扩大开放，创造适应国际竞争规则的环境，参与全球价值链和全球营销体系建设；继续营造区域创新文化、增强自我创新能力，提高开发区企业的根植性，以促进其在更高层次上参与全球产业循环，帮助开发区寻找新的增长点，争取尽快进入到创新突破阶段．各阶段政策建议见表6.

表6 对湖南各发展阶段开发区的差别化政策建议

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