我国安全生产规制政策的梳理

深圳广播电视大学人文科学系讲师 博士 刘 剑

我国安全生产规制政策的梳理

深圳广播电视大学人文科学系讲师 博士 刘 剑

通过制定与实施规制政策，保证生产活动的安全进行，保护劳动者的生命和健康，是政府的基本职责。从1949年新中国成立算起，我国安全生产治理已经有60年的历史。中央政府在这一历程中针对不同阶段的任务及存在的问题，颁布实施了不同的规制政策，对安全生产起到了一定的保障作用。但由于各个时期的情况、问题重点不同，我国安全生产政策规制及实施的侧重点呈现阶段性变化的特征。如何来认识这种变化？如何来评价这种政策规制变动带来的规制效果的差异？

规制政策研究学者Peter J.May在《政府工具：新治理指南》（2002）一书中认为，一项社会性规制政策，只有同时具备四种基本要素，才能达到政府有效治理的目标。这四种基本要素是：（1）建章立制，建立政策行为预期；（2）设立标准，使政策目标明确化、可操作化；（3）确立奖惩机制，引导规制对象服从已确立的规则；（4）建立起一套高效、完整的政策执行系统，以监督和确保规制对象的服从。本文将Peter J.May的规制政策有效实施四要素作为分析问题的基本视角，考察我国安全生产治理规制政策60年实施过程中的阶段性变化特征，并试图揭示其变化的历史背景、具体成效与局限。

根据Peter J.May社会性规制政策四项要素的理论，结合我国60年安全生产颁布的一系列政策文件及其政策行为，可以把我国安全生产规制政策变化划分为三个阶段。

1949~1977年间的安全生产治理：偏重政策法规的制订

1949年到1977年间的安全生产治理，最大的特点就是中央政府为了规范安全生产和劳动保护问题，陆续建立了一系列法规和部门规章，但在安全生产标准设立、安全生产奖惩机制和政策执行机制建立方面，没有得到相应的重视。

中央政府在新中国成立后的最初几年里，为了规范安全生产和劳动保护问题，为国营企业中长期正式受雇的工人建立了一套慷慨的补贴、福利和社会保险制度。1950年5月3日，政务院财经委员会发布了《全国公私营厂矿职工伤亡报告办法》，确立了安全事故的报告制度。1950年5月31日，劳动部公布试行《工厂安全卫生暂行条例（草案）》。1950年7月31日，政务院发布了《关于各地厂矿对于法定假日工资发放办法的决定》，重点是假日工资照发。1951年2月26日，《劳动保险条例》颁布，关键是让工人安心休息、养病、恢复健康。1951年9月，劳动部修订的《工厂安全卫生暂行条例》、《限制工厂矿场加班加点实行办法》、《保护女工暂行条例》等法规开始试行。1951年10月9日和1956年1月31日，劳动部分别发布了《关于搬运危险性物品的几项办法》与《防止沥青中毒办法》。1956年5月25日国务院第29次会议通过了“三大规程”（即《工厂安全卫生规程》、《建筑安装工程安全技术规程》、《工人职员伤亡事故报告规程》）。根据笔者的统计，从1950年到1958年，中央政府一共颁布了25种关于安全生产和劳动保护的法规和规定，初步建立了由劳动部门综合监管、行业部门具体管理的安全生产工作体制。

法律规定界定的是原则性问题，不可避免地带有一定的模糊性，只有制订相配套的具体执行标准，法律和政策才具有可操作性。新中国成立初期，由于缺乏安全生产防范经历与经验，没有意识到法律法规与具体的政策执行标准功能的区别，也就没有单独设立安全生产标准的意向。当时，中央各部委颁布的多是法律规章，几乎没有单独的规章执行标准。更严重的是，当时有一种用法律法规取代执行标准的倾向，做法是劳动法规和规章中包含着一些安全生产标准。比如，1956年国务院颁布的前面所提到的“三大规程”，就包含一些劳动安全卫生标准和安全生产标准。1965年颁布的《蒸汽锅炉安全监察规程》也包括劳动安全卫生的相关标准。这种做法模糊了法律法规和具体的政策执行标准之间的界限，导致立法层次低、综合性立法少等问题，也使法律法规丧失了应有的全局性和概括性，使其更类似于工厂内的规章制度。

由于计划经济体制下的社会治理对法制不重视，加上大跃进、“文革”等左倾错误的负面影响，这一时期对违反安全生产的法律责任和惩罚办法并不明确，更谈不上安全生产奖惩机制和政策执行机制的建立。正如马英娟所指出的，尽管这一时期劳动、卫生部门拥有对安全生产问题进行监督、检查的权力，但是，由于这些规章没有规定任何法律责任或惩罚办法，它们更类似于企业内部的工作规程，不能把它们等同于市场经济条件下政府规制的法律依据。更让人痛心的是，甚至连劳动保护机构存在的合法性都受到质疑。比如，劳动保护被认为是“活命哲学”，规章制度被视为“管、卡、压”。结果，1956年9月，劳动保护司就被降格为劳动保护局。1958年初，劳动部的下属机构锅炉检查总局被撤销，变为劳动保护局下属的锅炉检查处。“文革”期间，各级劳动保护机构被取消，安全生产工作基本处于停顿状态。

这一时期的安全生产治理，基本上是靠计划经济体制下的单位制度来实施的，政府规制政策的作用发挥有限。由于缺少执行标准，再加上各种政治运动和左倾错误的干扰，中央政府颁布的劳动保护和安全生产法规和规章并没有在生产活动中得到有效贯彻、落实。

1978~1996年间的安全生产治理：重点转向政策实施标准的订立

“文革”结束后，中央政府开始认识到安全生产法规具体落实的重要性，一方面，不断完善劳动保护和安全生产立法，另一方面，更为重视制订设立政策法规实施的具体标准，保证安全生产问题能得到有效解决。

这一阶段，中央政府重新审订过去劳动保护和安全生产方面的法律法规，对不合适的法律法规予以清除，并制订一些解决现实劳动问题的法律法规。1978年，中共中央发出了《中共中央关于认真做好劳动保护工作的通知》；1979年，国务院发布了《国务院批转国家劳动总局、卫生部关于加强厂矿企业防尘防毒工作的报告》，重新执行“三大规程”和“五项规定”；1982年2月，国务院发布了《锅炉压力容器安全监察暂行条例》、《矿山安全条例》和《矿山安全监察条例》三大条例。1983年10月，劳动人事部开展了法规清理工作，共清理了劳动人事部及其前身起草、发布的法规、规章等1629件。劳动人事部通过这次行动总结了1949~1983年劳动立法的不足，主要包括：（1）立法不健全；（2）综合性立法少；（3）没有一件劳动法规是全国人大及其常委会直接讨论通过的；（4）立法内容不完善；（5）立法技术不完善。为解决上述问题，劳动部门开始注意提高立法质量，并加强对劳动立法体系的研究和设计。1992年，全国人大常委会通过了《矿山安全法》和《工会法》；1994年，《劳动法》获得通过，这是中华人民共和国成立以来第一部劳动法。此外，《妇女权益保护法》、《煤炭法》、《建筑法》等法律也有安全生产和劳动保护方面的具体规定。

在完善劳动保护和安全生产立法与规章制度建设工作的同时，中央政府更为重视制订设立政策法规实施的具体标准，保证安全生产问题能得到有效解决。1979年年底，国家劳动总局发出《关于报送1980年安全技术国家标准计划的函》，首次在国家标准局的《1980年制订和修订国家标准项目计划》中列上了12项安全生产国家标准。由劳动部门组织审查，经国家标准局批准发布的安全生产国家标准，1981年有4项；1982年有21项，1983年有13项；1985年，颁布了《起重机械安全规程》；1986年，颁布了《国家标准生产性粉尘作业危害程度分级》、《企业职工伤亡事故调查分析规则》等国家标准；截止到1987年底，安全生产国家标准共有104项。1988年以来，标准化工作在劳动领域不断拓展，逐步形成了以安全生产为核心的国家安全生产标准体系，主要包括基本标准、安全标注与报警信号、管理标准、安全技术及工程标准、职业卫生标准等。同时，我国从1988年开始引进国际化的职业安全健康体系，在承认“中华民国”政府通过的国际劳工公约的基础上，又新通过了11部国际劳工公约。目前，我国已批准了25个国际劳工公约。其中，与职业安全健康有关的公约有5个。

遗憾的是，这一时期的安全生产治理并没有对奖惩机制和政策执行系统予以足够的重视。比如，在治理煤矿安全时，我国的法律法规执行靠的是劝说和温和的行政惩罚，比如发行《工作手册》或收取罚金，很少发生起诉。矿山安全检查员也没有权力去命令停产。而且，检查员的数量很少，他们只有遇到严重的伤害和死亡事故时才会提起诉讼。而且，违法的罚金一般都很低。这些软弱的处罚措施使矿山所有者和经理没有激励重视安全生产，结果导致了煤矿的高死亡率。同时，由于频繁的政府机构改革，中央政府的组织结构处于不稳定的状态中。安全生产监督管理机构的主管部门不断更换，而且，我国缺乏对违法安全生产的企业进行严格处理的奖励和惩罚机制，造成这样一种结果：我国经济在持续高速增长的同时，工业事故的发生率也不断攀升，工伤事故造成的死亡人数与GDP的增长幅度存在统计学关系。

这一时期，我国政府重视在安全生产治理和劳动保护领域的立法工作，逐步建立安全生产标准化体系。但是，由于从计划经济向市场经济转型中的政府职能没有理顺，安全生产往往被地方政府忽略，再加上没有严格的奖惩机制，工业事故随着经济持续高速增长而不断攀升。

1997年以来的安全生产治理：政策落实重视奖惩机制和执行系统的建设

1997年十五大召开，特别是1998年国务院机构改革实施以后，一个重要的变化是在重视安全生产立法和设立标准的同时，更加重视建立劳动安全奖惩机制和政策执行系统。

从建立奖惩机制来看，我国通过加大惩罚力度、增加投入有效控制了煤矿的安全事故。比如，在治理煤矿安全时，中央政府逐步认识到，除非把小煤矿的数量降低到一个可控制的水平，否则就无法有效地规制它们。从1997年到2003年6年期间，我国政府关闭了约60 000个小煤矿，乡镇煤矿的数量被削减到约22 000个。2009年，一场“国进民退”的潮流席卷煤炭行业，山西省的煤炭企业数量将从现在的2200个减少到100个左右。关闭小煤矿和小煤矿的彻底检修极大地降低了死亡率。更重要的是，大量关闭使小煤矿更多地处于政府规制的检视之下。同时，政府也增加了对煤矿安全事故处罚的力度。《生产安全事故报告和调查处理条例》（2007年）规定，对事故发生负有责任的单位及其主要负责人予以重罚。此外，对地方政府、安全生产监管部门及负有安全生产监管职责的有关部门的失职、渎职行为也给予严格的处罚。在严厉惩罚措施的震慑下，煤矿安全得到了有效控制。此外，政府还通过技术创新和为重点国有煤矿购买安全设备，增加煤矿安全方面的资金投入。2001~2003年，有56亿元人民币投入到232个提高安全的项目上。2004年，中央政府安排了22亿元国债资金支持大中型国有煤矿安全改造。2005~2007年，中央政府连续三年每年安排30亿元建设资金支持国有煤矿的安全技术改造，改善煤矿安全生产状况。总之，我国的煤矿安全治理通过加大惩罚力度、增加投入有效控制了煤矿的安全事故。

从建立政策执行系统来看，中央政府经过1998年的政府机构改革，逐步建立了安全生产的规制机构。1998年国务院机构改革的重点之一是把原劳动部门承担的职业安全健康职能剥离出来，归到其他部门。比如，将安全生产综合管理、职业安全监察、矿山安全监察职能交由国家经济贸易委员会承担，国家经贸委成立安全生产局；职业安全监察交由卫生部承担；锅炉压力容器监察职能交由国家质量技术监督局承担；女职工和未成年工特殊保护、工作时间和休息休假以及工伤保险、劳动保护争议与仲裁等仍由劳动和社会保障部管理。1999年，中央增设了国家煤矿安全监察局，它是煤矿安全监察的行政执法机构。2000年12月，国务院设立国家安全生产监督管理局，国家煤矿安全监察局与其一个机构、两块牌子。它们是综合管理全国安全生产工作、履行国家安全生产监督管理和煤矿安全监察职能的行政机构，由国家经贸委负责管理。2001年3月，国务院恢复成立全国安全生产委员会，其办公室设在国家安全生产监督管理局。2005年2月，国务院将国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督管理总局，属正部级的国务院直属机构，承担国务院安全生产委员会办公室的职责和原国家安全生产监督管理局的全国安全生产综合监管职责；国家煤矿安全监察局单独设立，规格为副部级。2008年3月，国务院又把人事部和劳动和社会保障部合并为人力资源和社会保障部，主管未成年工、妇女劳动保护和工伤保险等事务，不再主管职业安全健康的有关事项。至此，我国的安全生产规制体系初步形成。

与此同时，我国颁布了大量的安全生产法律法规。重要的法律包括《职业病防治法》（2001年）、《安全生产法》（2002年）、《建筑法》（1997年）、《工会法》（2001年修订）、《煤炭法》（2002年）、《妇女权益保障法》（2005年修订）、《消防法》（2008年修订）等法律也经人大常委会通过或修改，进一步明确安全生产和劳动保护方面的具体规定；国务院制定了包括《煤矿安全监察条例》（2000年）在内的共有50余部安全生产方面的行政法规；广东、河南等21个省、直辖市也颁布了适合本省、市的《安全生产条例》等；这还不包括按各个部委（局）出台数以百计的安全生产部门规章。从标准设立方面来看，截止到目前，我国职业安全卫生标准已经有400多项，相关标准有300多项。总之，我国有关安全生产的法律、行政法规、地方性法规、部门规章及其解释，经过近30年的不断发展、健全和完善，已经形成了一套比较完整的安全生产法律法规和标准体系。

这一时期的安全生产治理，中央政府通过逐步完善安全生产法律法规和标准体系，建立严格的奖惩机制和安全生产规制机构，不断增加安全生产投入，有效地控制了安全生产事故的总量和因事故死亡的人数，逐步形成了一套新的安全生产规制体系。

随着我国安全生产规制体系的形成，特别是从2005年国家安全生产总局成为国务院正部级直属机构以来，我国在安全生产方面取得了明显的进步，主要体现在以下三个方面：安全生产事故的总量逐年减少；因事故而死亡的人数开始减少；特大安全事故的数量得到了有效遏制。这些成果反映了我国安全生产规制水平和治理能力不断提高。

从上述分析中，我们可以清楚地看到：我国安全生产规制政策呈现出不同时期实施侧重点不同的阶段性变化。这种特征变化，一方面与我国各阶段的安全生产状况不同、劳动制度变化有关，另一方面也与不同阶段的政治任务重点、领导人的认识水平存在差异等因素有关。在这种政策调整过程中，我国政府在维护劳动者安全和健康目标不变的前提下，一直根据制度环境、生产情况的变化不断调适政策规制的手段、方法与途径，总的趋势是我国的安全生产治理政策体系不断完善，安全生产规制能力不断增强。

当然，多年来的政策调整并不意味着我国现行安全生产治理的规制模式已经成熟。尽管目前我国有相对比较完备的安全生产法律法规体系，但这些法律法规事实上是以工业生产和GDP增长为核心的，侧重关注的是企业的经济效益和地方的经济发展。2006年以来，随着中国从经济政策向社会政策的历史性转变，促进科学发展、构建和谐社会成为各级政府的核心任务，绿色经济、低碳经济、以人为本、社会建设成为新时期的主流政策话语。因此，新时期下中国的安全规制政策，仍有进一步调整的必要。随着我国政府的工作重心也开始从经济领域转向民生领域，安全生产也应该从企业为中心的管理模式向以工作场所中的人为核心的管理模式转变，政策模式应从侧重企业正常生产运营的安全生产规制模式转向以保障劳动者生命和健康为核心的职业安全健康规制模式转型。

简言之，从安全生产规制走向职业安全健康规制，应该是我国安全生产治理模式调整的未来走向。

栏目主持：胡宏梅