探究美国工会的兴衰

翻译 王侃

纽约大学法学院 教授 辛西娅·艾斯特伦德（Cynthia Estlund）

探究美国工会的兴衰

翻译 王侃

纽约大学法学院 教授 辛西娅·艾斯特伦德（Cynthia Estlund）

I.导言

近年来，中国工人集体行动频繁。数以千计的工人群体性事件已经由“权利争议”（关于违反法律或劳动合同产生的争议，如未能支付所欠工资）发展为“利益争议”（工人要求更高的工资或其他超出法律最低保障标准的经济利益诉求）。利益争议的增长，反映了工人群体对经济分配不平等的普遍不满，普通工人期望在社会财富分配上获得更大的份额。在这种环境背景下，罢工变得越来越普遍，组织也越来越严密。

中国政府已经做出了多方面的回应，特别是 2008年的三部劳动立法及其他改革措施的出台，其目的是增强工人权利，并提高侵犯劳动权利的法律补偿标准。此外，中华全国总工会重塑了工资集体协商模式，从而通过稳定工资增长来增强总工会的代表性，尤其是工会在私营和外商投资部门的工人代表性。虽然劳资群体性事件仍然是一个重大的社会问题，但政府也在认真讨论更多的改革措施。

在很多方面，世界其他国家（包括美国）也经历过让政府头疼的劳资冲突问题。当然，做出跨国别、跨历史发展时期的类比需要慎重。中国的政治制度、劳动关系体系不同于美国。中国所经历的经济历程是世界历史上前所未有的。不过，考察美国的历史经验也许可以带来某些启迪，为探寻中国目前的劳动关系问题提供一些思路。

在本文中，我简要叙述美国劳资冲突及工会在确保劳动关系和平中的作用。现有的美国劳工史文献已经很多了，我仅在本文中提出一些思考，请读者自己去决定这些思考是否对中国劳动关系的发展有所借鉴。

II.美国工会与罢工兴衰的简述

1935年之前：“劳动问题”（劳动关系冲突和工人骚乱的问题）是19世纪后期到新政早期的美国国内政治议题的首要关注方面。乍看起来，新政之前的罢工人数和受影响的人数好像并不是很多（见图1）。1929年大萧条来临的十年前，工会会员人数下降，罢工活动也相对较少（见图1和图2）。此后，随着1935年《全国劳动关系法案》的颁布，工会组织率和罢工数量才开始上升。但是这些数字并不能充分揭示20世纪上半叶美国劳资冲美突的状况。

图1:1916年至1949年美国停工数量统计

图2:1880年-1980年的工会组织率纵坐标：工会组织率横坐标1912对应：麻省劳伦斯郡总罢工横坐标1919对应：1919年钢铁工人总罢工横坐标1932对应：福特公司工人绝食罢工横坐标1936对应：静坐罢工潮横坐标1944对应：珍珠港事件

在《全国劳动关系法案》出台之前，罢工往往会演变为严重的暴力冲突。在大多数情况下，警察和由雇主或政府控制的安保队伍介入，导致暴力迅速升级。“政府的集会禁令”和法院偏袒雇主总是会引起民众的愤怒，让工人对司法程序和法律制度的正当性产生怀疑。政府和警察的干预，往往让罢工由经济诉求转为政治化的利益导向。工人不仅要求合理的报酬和工作条件，同时也要求实现自己的基本权利和自由,尤其是组织集体谈判和自由选择工会代表的权利。法院和警察一味偏向雇主一方，工人的斗争也就变成了针对既定政治秩序的抗争。在1920年代和1930年代，激进主义工潮成为美国工人运动的主流，共产主义者、社会主义者和其他激进工人团体在工人运动中极其活跃，政府面临着极大的社会压力，继而不断动用司法力量和警察来镇压罢工，反过来又使得工人运动更为激进。在这一时期，很多罢工开始是为争取更高的工资，但很快就演变为挑战深层次的社会秩序、政治体制和经济制度的抗争。

1935年至1947年的《瓦格纳法案》/《全国劳动关系法案》期间：1935年，《全国劳动关系法案》颁布后，劳动争议的性质发生了明显改变。从数量上看，罢工的数量增加了（见图1），但罢工的暴力性和政治性减弱了。《全国劳动关系法案》成功地把工人行动由调整社会秩序、政治体制和经济制度的抗争，转化为针对生活水平提高的民间经济利益分歧。从这个意义上说，《全国劳动关系法案》保护了“产业和平”，并在很大程度上解决了占据国内政治政策中心几十年的“劳工问题”。虽然罢工数量没有减少，但其政治破坏力已经下降。

《全国劳动关系法案》也标志着工会组织的重大胜利，突出表现在《全国劳动关系法案》第7条，确认工人的“自我组织、形成、参加或协助劳动者组织的权利，通过劳动者自己选择的代表参与集体谈判，并有权以集体谈判为目的，从事其他协调一致的活动以实现互助或相互保护。” 《全国劳动关系法案》通过程序设计，让工人在适当的谈判单位（也就是在一个工厂中所有生产和维修工人）可以自由选择工会来代表工人权利。当工人选择了一个工会作为集体谈判代表的时候，《全国劳动关系法案》要求雇主必须承认该工会的代表性，并与之进行集体谈判。《全国劳动关系法案》还禁止雇主歧视和报复工会支持者，并对类似的“不当劳动行为”给予补救。政府创建了“全国劳动关系委员会（NLRB）”来执行《全国劳动关系法案》。

在《全国劳动关系法案》颁布之后，工会组织率和罢工数量立即出现增长（图1和图2）。罢工都发生在雇主拒绝遵守《全国劳动关系法案》时，很多雇主拒绝承认工人选择工会的权利，或拒绝与工会进行集体谈判。大量雇主拒绝执行《全国劳动关系法案》，原因是雇主相信该法案会被最高法院判为违宪。随着1937年最高法院做出支持《全国劳动关系法案》的裁决，绝大部分雇主很快就放弃了对工会的抵制，并与工会进行集体谈判。罢工成为工会争取与雇主谈判能力的工具，有法律保护的罢工数量增多，这个趋势一直持续到第二次世界大战以后。但在1937年之后，罢工的性质和过去几十年已非常不同了。罢工以经济利益为目标，主要争取工人的工资和福利，而不是工人的政治诉求。虽然罢工扰乱了生产秩序，但对于社会秩序的暴力破坏性已经消散，罢工不再对政府造成严重的政治威胁。同时，罢工基本上变为工会的策略性工具，由工会规制和控制，在法律和政治制度允许的范围内进行。

1947年的《塔夫脱 -哈特利法案》：当然，即使是非暴力的经济性罢工也可能有相当大的破坏力。《全国劳动关系法案》并没有结束美国各州法律对于工人运动的法律限制。《全国劳动关系法案》明确肯定了工会在联邦层面组织经济性罢工的法律权利，也废除了南方一些州出台的极端性反工会法律。但是，《全国劳动关系法案》没有废除各州法律中的所有限制工会活动的内容。1935年至1947年之间，联邦政府和各州政府在保护工会和工人活动中的法律边界线非常模糊。各州通过零散的法律规定来限制工会，联邦法律无法全部废除这些做法。美国联邦制政体的特点，最终会影响到工会组织率和集体谈判。在此，有必要考察该制度对于美国劳动关系发展的影响。

在第二次世界大战后和1940年代的经济繁荣时期，工会会员人数和罢工数量迅速上升（图1和图2）。20世纪40年代中期，雇主设法获得了一些公众支持，鼓吹工会已“过强”，指责工会“滥用”自己的力量。雇主试图限制罢工，干扰罢工的“间接”目标和“共识”目标。

罢工的“间接”目标，是针对同“主要” 雇主（雇主与工会有劳动争议的企业）有供应关系或商业联合的企业，如供应商。如果工会能威胁雇主的商业客户和供应商，例如发起供应链总罢工或号召消费者的抵制活动，工会就可以通过经济杠杆发挥更大的作用，为工人争取更高的工资。

“共识”目标是一种威慑性战术，即所谓“自上而下的组织形式”。工会在没有或不能确定得到本企业多数工人支持的情况下，直接用经济压力的手段，迫使雇主和工会谈判。此时，工会呼吁全社会的工人、消费者和公众支持本企业工人的利益，动员社会力量来支持工会的法律权利。但是，国会和法院都反对工会的这种社会动员方法。

在1947年，美国国会修订了《全国劳动关系法案》，颁布了《塔夫脱 -哈特莱法案》， 严格限制工会采取“间接”和“共识”动员。为执行这些禁令，全国劳动关系委员会可以宣布罢工非法，雇主也可以起诉工会为非法罢工行为造成的损害给予赔偿。《塔夫脱 -哈特莱法案》也规定，联邦法院有权要求介入集体谈判过程，并要求集体谈判过程中的“不罢工”保障，如果工会违法“不罢工”协议，雇主有权提起诉讼，并获得赔偿 。

修订后的《全国劳动关系法案》限制了工会活动的范围和罢工权。法律对罢工和罢工中设立纠察线的范围和时间等做出了限制，法律要求工会对其违反禁令所造成的损害进行赔偿，其作用是为了大幅抑制工会利用经济杠杆施加影响的能力。

1947至1980年：《塔夫脱 -哈特莱法案》颁布后，私营部门的工会组织率开始持续下降（图1）。显然，法律上的限制并不是工会组织率下降的唯一原因。冷战中的美国政坛反共气氛增强，劳权人士常常被同共产主义者、社会主义者和激进分子联系起来。在《塔夫脱 -哈特莱法案》的其他条款中明确表示，把共产党及其盟友从美国工人运动中清除出去是一个重要的立法目标。主流工人运动“去激进化”，并很快形成了以“企业工会”为核心的工会运动模式，即工会放弃了组织工人的政治使命，以换取在产业和行业层面为企业工会会员赢得更大经济收益。

在二战后的经济扩张时期，美国经济在世界上占有优势地位。在重型制造业，如钢铁业和汽车业，大部分企业已经在1930年代和1940年代组建了工会。由于没有有力的国外竞争，这些大企业得以独享巨大的国内市场 （欧洲经济仍在恢复中，跨国运输成本仍然较高，美国国内贸易壁垒仍然存在）。

大部分商品市场竞争基本上是在国内企业之间进行；资本市场也是国内化的。在主要的工会化产业里，集体谈判带来了工资的稳步增加，且没有对企业的市场份额或利润构成太大的威胁。在其他如交通业和通信业的工会化行业里，由于行业监管限制，甚至消除了市场竞争（如在电话业），使劳动者和管理者能分享稳定的收益，并把劳资冲突控制在最小范围内。

1950年代到1970年代期间，罢工仍时有发生，有时还相当激烈（图3）。但罢工是有序的。罢工几乎变成了工会的仪式性活动，对既定社会秩序、经济体系、甚至企业层面的劳资关系没有构成任何威胁。管理者认可工会和集体谈判权，把它们看做经济生活的组成部分。集体合同续签过程中的冲突受到约束，劳资双方都认为劳资协调强于冲突。

图3:1947年至2009年停工数量和参与工人的人数纵坐标，左线：停工数量纵坐标，右线：参与工人人数（百万）来源：美国劳动统计局

1980年至今：随后几十年，在大多数行业里，劳动关系氛围由互相接纳、合作变为雇主激烈反对工会，工会为自身生存艰难奋斗。在私营部门，工会组织率下降到《瓦格纳法案》前的水平：截至2011年，不到7%的私营部门劳动者是工会会员。

工会及其支持者认为，工会组织率下降的原因是，法律没有对雇主的反工会态度做出足够限制。雇主能够合法或非法的抗拒工会，这反映在雇主抵制工会组建，以及在集体谈判中持不妥协的强硬立场等方面。毫无疑问，劳动关系从和谐变为了对抗。不过，雇主对工会态度的变化，更多的是由于商品市场和资本市场竞争性与流动性增强的缘故，市场环境的变化压缩了雇主能够接受的工会提出的工资水平。

图4:1929年至2010年私营部门工会组织率1977年至2010年美国工会组织率和公共部门工会组

1970年代后，工会组织率与罢工数量同时下降（图3和图4）。其中，最为关键的事件发生在1980年，当时的里根总统宣布联邦空中交通管制人员罢工为非法，解雇了罢工工人，并吊销了空中交通管制人员的从业执照。学术界认为，联邦政府对此次罢工的反应，标志着政府开始站在雇主一边反对罢工。

1980年，雇主对罢工采取更加强硬的态度。雇主利用修改后的美国劳动法律，要求拥有永久解聘罢工工人的权利。最高法院曾在1939年援引《全国劳动关系法案》做出对“麦凯电台”一案的判例裁决，裁定雇主有权解聘罢工工人，不过这个判例受到广泛的质疑。1980年代之前，很少有雇主行使解聘罢工工人的权利，雇主不愿失去有技术的劳动者，恶化劳动关系。

然而，1980年以后，雇主的态度发生了变化。永久替代罢工工人是第一步，雇主接着会取消工会在其企业中活动的认可，最终，如果工会反击乏力，企业中的大部分工人会不再支持工会。对于工会和工人来说，罢工变得越来越危险，工会组织罢工也变得越来越谨慎，不愿意导致失业和在工人中丧失信誉。

虽然美国法律仍然认可罢工是劳资谈判中劳方的“经济武器”，但由于罢工风险过高，罢工数量已经下降到历史最低点。劳方“议价能力”减弱，私营部门的工会组织率继续下降，工人工资在企业收入和国内生产总值中所占份额也不断下降。

美国劳动关系中劳资双方议价能力的变化，植根于经济的变化。1960年代和1970年代，经济全球化和国际竞争日益增强，在越来越多的行业中，工作流动性加快，商品生产和服务的劳动供给范围呈现出国际化趋势，大多数美国国内贸易壁垒被拆除，一些被管制的行业，例如高度工会化的航空、货运、电信等都已经放开管制，市场竞争加剧，劳动力成本低廉的发展中国家也已经建立起适应现代制造业需要的人才和基础设施。技术的变革，大大扩展了国际生产分工的范围，提高了资本的流动性。

跨国供应链越来越长，越来越复杂。所有这些变化都加剧了商品市场和资本市场的竞争，雇主面临劳动力成本压力，工会工资逐渐成为累赘。为了保住竞争力，传统的工会化行业出现了去工会化的趋势，在包括交通、通讯、信息业等不断增长的服务部门中，工会组建受到了雇主抵制。

以企业工会为核心的美国工会模式是让雇主反对工会和集体谈判的另一个重要因素。基于这个模式，有工会的企业必须跟没有工会的企业在同一商品市场里竞争。即使在一个公司里，工会工人也要和非工会工人竞争。雇主为了确保竞争优势，必然抵制工会，使得工会工资难以维持。相比之下，一些欧洲国家和澳大利亚以产业工会或行业工会为基础的集体谈判制度，更可以“把工资和竞争分开”， 至少在其国内，同行业的所有雇主都必须遵守同样的工资协议。

美国（以及加拿大和英国）的集体谈判模式是分散性的，以企业为基础的，这让工会更难维持工资增长，也让有工会的雇主更难以在竞争激烈的商品市场中支付更高的工会工资。随着竞争加剧和工会组织率在几个高度工会化部门（如交通和通信）中的下降，每个企业都试图去工会化，或至少抵制集体谈判，其结果是雇主整体联合起来抵制工会。

大多数美国劳动法学者认为，现行劳动法律缺乏对工人组织权的足够保护，过多限制了工人采取集体行动的能力。与其他发达的民主国家的法律相比，美国的法律对于工人组织、罢工和集体谈判保护较少，而更多强调雇主的权利。许多国际劳动法学者认为，美国法律违反了核心国际劳动权利，这就造成了美国工会的衰落，导致普通工人实际收入的下降。但是，美国的劳动法律确实取得了一项重要成就，那就是实现了“产业和平”：由重大劳资纠纷引发的产业冲突是最近几十年最低的。

III.美国工会和罢工兴衰的启示

劳动关系的发展并不只有一条道路。劳动关系发展受到许多复杂因素的影响，各国劳动关系都有区别，在不同历史时期也不尽相同。因此，简单拷贝美国或其他国家劳动关系发展的模式对中国没有好处。尽管如此，探讨在美国的某些经验还是可能提供一点思考的。

图5:1947年至2010年的工会组织率和停工

首先，美国工会组织率和罢工数量之间关系密切。正如图5所示，虽然罢工的数量有所波动， 工会组织率和罢工数量的变化趋势却是相同的。这并不令人惊讶。从历史上看，罢工或威胁罢工是工会常用的谈判工具。工会在集体谈判中越活跃，罢工数量也就越多。

其次，罢工与经济发展并不矛盾。相反，从第二次世界大战开始至1970年代中期，美国罢工与经济增长并存。罢工往往不会降低整体产出，受到罢工打击的企业会损失一定的产出，但其损失会被市场上的竞争对手所弥补；雇主害怕失去市场份额，从而会避免罢工，增加工人在集体谈判中的收益。但是，罢工的确影响了公司收入在工人和其他利益相关者之间的分配。

图6:工会组织率与美国最富有10%人口占有财富

第三，在战后长期的经济扩张期间，罢工与工会共同确保了劳资共享经济增长的成果，减少了财富集中到少数人手中的现象。1980年以来，工会和罢工衰落与经济不平等紧密相关（见图6）。相关性并不意味着因果关系，在这种情况下，许多主流经济学家相信，工会衰落是美国经济增长的不平等、中低阶层工人实际工资水平停滞不前的重要原因之一。在一定程度上，这部分反映了罢工经济影响力的下降。

第四，罢工程度高并不一定代表社会或政治风险水平高。罢工有不同的类型，有些罢工是暴力性或政治性的，有些罢工是和平的、经济性的，这两者是相当不同的。在20世纪，美国经历了这两种不同类型的罢工。在30年代中期，《全国劳动关系法案》的制定和实施，标志着美国罢工的转变。

第五，美国劳动关系历史的另一个经验是：如果工人把政府看成“诚实的中间人” 而不是偏向雇主的裁判， 劳资冲突的破坏性会大大降低，罢工往往转变为实现工会集体谈判要求的工具，而不再是政治化的集体行动。

第六，美国（和西方市场经济国家）的经验表明，一旦工人的不满演变为集体骚乱，政府很难通过集体劳动关系调控把工人行动保持在法律框架内，这是因为警方介入会刺激工人而导致工人行动暴力化、政治化。为了有效地规制工人集体行动，政府需要工会。工会可让工人的集体行动通过和平途径实现，而且工会更可能使工人利益增加具有可持续性。当工会作为工人信任的代理人时，政府可以通过工会来规制工人，并鼓励工会为工人集体行动设置边界。

工会必须被授权规制工人。但是，只有工人接受工会的领导，工会才能成功。在美国，主要的挑战在于如何使雇主回到集体谈判桌上。只有这样，工会才可能在工人中建立信任，并让工人集体行动保持在集体谈判范围和法律框架之内。法律规定，如果工会因违反法律限制而导致冲突，则工会必须赔偿损失。但是，如果政府不承认工会作为工人组织的合法性，却把工人组织视为“非法组织”，且没有合法的、工人信任的工人代表机构存在，那么无论罢工初衷如何，工人组织都不会有兴趣在法律框架内限制工人的集体行动。如果工会的合法行动空间狭隘，工会就不能有效地使工人受益，那么工人可能直接通过“野猫”罢工来给雇主施压。

工会维护产业和平的基础是，工人愿意接受工会的领导，而不是诉诸“野猫”性手段来追求自己的利益。工会必须说服工人，自己可以代表工人利益，并通过经济性手段让雇主让步。工会还必须说服工人，工会是工人整体利益的忠实代理人，才可能有效地结束罢工或限制罢工范围。

政府可能希望既控制工会，又控制工人。如果政府控制了工会，工人自然只会绕过工会，并自己解决问题。除非工会真正为工人负责，否则工会是不能规制好工人的，政府只能忙于镇压自发性的工人骚乱，产业和平无法实现。

换句话说，重点在于要区分“控制工会”和“监管工会”。工会由工人自己选举，由工人控制。美国法律则监管工会活动，尤其是罢工，鼓励工人通过工会表达集体诉求，工会规制工人集体行动，使其保持在合法范围内，最后成功地结束了美国工人运动中的暴力化、政治化因素。

IV.思考美国如何减少罢工活动

当前，美国工人处境并不好。相比包括中国在内的发展中国家工人，美国工人仍然相对富裕，但与其父母一代相比，美国工人工作时间更长，实际工资停滞不前，就业保障降低。同时，经济不平等加剧，管理者和处于社会财富顶端的10%的人所占经济份额越来越高，而普通工人在社会财富中所占比例不断下降。那么，为什么美国工人不通过政治化罢工来要求美国政治体制的改变呢？而且，为什么今天的美国工人罢工的数量这么少？

部分答案在于劳动法律。法律让工人失去工作的风险明显提高，雇主永久解雇罢工工人的权利是使得罢工减少的部分原因，但不是全部答案，原因是1930年代，罢工工人付出的代价更大，但1930年代的工人处于更绝望的经济困境，他们没有更多东西的可以输掉。今天的工人有家庭、信用卡（或按揭付款和信用卡债务）。失去工作，对今天的工人来说风险更大——特别是在经济不景气的时候。

此外，1930年代工人对未来更加乐观。那时的美国经济虽然低迷，但已经呈现出复原的曙光，而且，美国国内市场受到保护。如今，全球化加强了雇主的地位，雇主可以通过全球供应网络把工作机会转移出国，与1930年代的工人相比，今天的工会组织罢工可能得不偿失。

在美国衰落的另一个可能原因是，美国法律提供了众多的保护工人个人权利的法案，法律制定了更多的强制性劳动标准。例如，反对各种形式就业歧视的法律、工作场所安全的法律、养老保险的法律等。这些法律强化了工人个体的权利，使得工人没有必要加入工会，也能够保障自身的劳动条件。

而且，现代的人力资源管理（HRM）手段增强。1930年代和1940年代工人的不满情绪，部分原因是由于低层次的管理手段，包括企业管理的随意性及基层管理者滥用权力。这些做法并没有从低端劳动力市场彻底消失，但大部分企业设立了较为完整的组织管理机制，例如申诉程序、人事决定内部审查、主管培训等。这些制度建设保障了内部沟通，使员工得到公平待遇，避免了出现随意的人事管理决策。现代人力资源管理实践的一个目标，就是为帮助企业避免昂贵的雇佣关系的法律责任，尤其是在就业歧视领域。但是，这些做法也削弱了工会的吸引力。

在过去50年，工人团结的社会和文化基础削弱了。今天的工人失去（或从未养成）集体行动的习惯。工人必须学会如何采取集体行动，才能支撑有力的工会体系。以工作场所为基础的工人团结意识和群体意识在今天难以建立的原因，不仅是因为工人对集体行动的有效性持悲观态度，也因为政治多样化，以及种族、民族和宗教的多元化及异质性。一些学者注意到，美国社会身份认同的基础在由“生产者”向“消费家”转变。罢工数量的下降，也意味着很少有工人体验过罢工过程中的群体团结。

任何一个负责任的政府，都像新政时期的美国政府一样，努力寻求建立去暴力化、去政治化的劳资冲突解决模式。在这方面，美国在20世纪中叶设置的劳动关系法律体系和机构是成功的。但自1970年代以来，经济性罢工数量大幅下降，对普通美国工人来说是喜忧参半，它导致了经济不平等和中低收入家庭实际工资停滞不前的现象。当初对劳动关系法律制度设计的初衷，是为了解决工人的不满，但是现在却让不满的工人不能通过集体行动来表达自己的诉求。由此可见，罢工对一个国家工人是好是坏，还需要历史的评判。

（本文为作者2012年在“全球化背景中的劳动关系与集体协商国际研讨会暨中国社会学会劳动社会学专业委员会第四届年会”上的报告）