全国百强县县域政府治理模式研究

苗祎

(华北水利水电学院思想政治教育学院，河南郑州450011)

全国百强县县域政府治理模式研究

苗祎

(华北水利水电学院思想政治教育学院，河南郑州450011)

县域政府治理是实证性非常强的地方治理实践，及时总结、交流全国百强县县域政府治理模式的新探索、新做法、新经验，对推动新时期县域经济发展非常重要。新时期全国百强县县域政府治理模式的探索已经不是以前的体制突围和变迁，而是在社会主义市场经济体制下如何实现科学发展。基于这样一个理念，对全国百强县县域政府治理模式进行分区域、分类型的调研与总结，可以为其他县域政府治理提供有益的借鉴。

百强县;治理模式;比较

县域经济竞争力是衡量县域发展程度的重要指标，也是检验政府治理能力的重要尺度，一个经济发达的县域，其背后往往有一个治理能力高效的政府。因此，县域经济竞争力强弱是县域政府治理能力高低的直接反映。全国百强县域无疑是经济发达县域的典型代表，其政府治理的模式和经验更值得其他县域借鉴。笔者所指的全国百强县域是由中郡县域经济研究所2010年8月发布的第十届全国县域经济基本竞争力百强县(市)，由于一个区域经济组团整体算一个百强县域，而一个区域经济组团又包含了多个县(市)，因此，第十届全国百强县(市)实际有126个。

近年来，我国一些民间学术团体和专家学者通过建立县域经济竞争力评价体系，运用计量分析方法对全国所有县域的经济竞争力进行了评价和排序，其中，最具代表性和权威性的是由中郡县域经济研究所进行的全国县域经济基本竞争力和县域科学发展评价。中郡县域经济研究所自2000年开始，每年都会对全国的县域经济基本竞争力进行评价和排序，并于2010年8月发布了第十届全国县域经济基本竞争力百强县(市)名单①数据来源于中郡县域经济研究所《第十届全国县域经济基本竞争力与县域科学发展评价报告》(http://www．china－county．org/cms/article．php?action=show＆id=4039)。全国百强县域在我国的县域经济发展中发挥了重要的引领示范作用，是其他县域经济发展的标杆，对他们的治理经验进行总结和推广具有重大的现实意义。

但是，由于第十届全国百强县域分布广泛，各个县域的实际情况千差万别，政府治理模式也有鲜明的地域特色，将其进行分门别类十分困难。笔者主要运用聚类分析法进行研究、探索，对全国百强县域政府治理模式进行了尝试性的分类。

聚类分析能够从样本数据出发，自动进行分类，使具有共同特点的样本聚齐在一起，以便对不同类的样本进行分析［1］(P68)。在对样本进行分类时，一般用距离和相似系数来度量样本之间的相似性。笔者采用距离度量方法对百强县县域政府治理能力进行分类，距离较近的样本归为一类，距离较远的归为不同的类。在聚类的具体方法上，采用系统聚类法中的离差平方和法，即类中各样本到类重心的欧氏距离平方和。由于选取的18个评价指标(见表1)的单位不同，在作聚类分析时，不应直接采用，而应先对样本的数据作数据变换，然后用变换后的数据计算距离。采用正规化方法处理，把数值标准化到0～1的范围内。其计算公式是:x'ij=(xij－xminj)/(xmaxj－xminj)，若xmaxj－xminj=0，令x'ij=0．5。利用统计软件SPSS 16．0，应用上述聚类方法对全国126个百强县域的18项评价指标共2 268个数据(限于篇幅，数据略)进行聚类分析，得到聚类结果，见表2。

一、全国百强县县域政府治理能力聚类分析

根据表2聚类分析的自动分类，可把全国126个百强县域的政府治理模式划分为四种类型。第一类，以区域组团为单位，包括江苏、浙江、山东以及河南四省的30个县域，可将其政府治理模式归纳为跨区域合作治理模式;第二类，包括江苏、浙江、山东、福建、广东以及上海六省(市)的66个县域，可将其政府治理模式归纳为扁平化治理模式;第三类，包括辽宁、河南、河北、湖南、江西以及安徽六省的20个县域，可将其政府治理模式归纳为多中心合作治理模式;第四类，包括陕西、山西、四川、吉林、黑龙江、新疆以及内蒙古七省(自治区)的10个县域，可将其政府治理模式归纳为政府主导——多元参与治理模式［2］(P32)。

表1 全国百强县县域政府治理能力聚类分析指标

表2 全国百强县县域政府治理模式聚类分析结果

(一)跨区域合作治理模式

跨区域合作治理模式一般是由在某一区域内、地理位置相连、经济总量或县域富裕程度相当、经济发展方式相近的几个经济强县组成跨区域的议事机构，共同处理区域间的社会公共事务［3］。第一类县域正是基于上述特点选择了跨区域合作治理模式。其主要做法是建构跨区域政府合作的组织形式，在不同层级的政府之间、不同地区的行业协会与民间组织之间建构各种各样的非政府组织，如“座谈会”、“协调会”、“论坛”、“行业协会”等，并建立各种制度化机制，如定期磋商与交流机制、专题合作机制、项目带动机制、政策联动机制等。各县域政府之间还可以就土地利用、城镇空间布局、产业发展等重大问题签订合作协议，各行业协会与民间组织之间可以就人才资源开发、信息资源共享、旅游服务业发展、行业资格认证与质量检测等重大问题制定统一标准，将跨区域合作治理真正落到实处。从第一类县域的经济发展水平来看，实行跨区域合作治理是普遍而有效的县域政府治理方式，有力地促进了区域合作范围内县域经济的发展和繁荣。

(二)扁平化治理模式

第二类县域政府治理模式的显著特点，是省、市、县行政管理关系由“省—市—县”三级管理转变为“省—市、省—县”二级管理，对县的管理由现在的“省管市—市领导县”模式变为由省替代市，实行“省直管县”，即扁平化治理模式。在这种治理模式下，一是进一步扩大县级政府经济社会管理权限，除使其享有发展规划制定、重要资源配置、重大事务管理等权限外，还赋予县域与辖区市同等的经济社会管理权限;二是改革和调整有关管理体制和机构设置，除提升海关、出入境检验检疫、外汇管理等职能外，县域政府还可获得调整优化行政机构设置和人员编制、对现有机构及其职能进行整合的“特权”［4］。通过减少行政层级的“扁平化”改革，有利于增强县域政府政策信息传递的准确性、有效性和管理绩效;有利于增强县域经济社会发展战略规划的科学性和系统性、整体协调性和布局特色性;有利于增强对县域经济利益关系的统筹协调和社会公平的把握，增强县域城乡统筹协调的自觉性和主动性。

(三)多中心合作治理模式

第三类县域主要分布在华中和华北地区，市场经济还不是很活跃，但社会中介组织、企业和公民社会等群体较为发达，参与政府治理的热情较高，县域政府主要扮演引导者和决策者的角色，实行的是多中心合作治理模式。在这类县域中，政府主要关注社会管理资源的开发，积极培育和扶持社会组织，坚持对社会组织进行依法管理，同时避免行政权力对社会组织的随意干预，切实维护其合法权益。社会中介组织、企业和公民社会等群体则通过强化社会责任和法制观念、增强自治能力、提高社会公信度来开展国家与社会之间的双向对流，特别是鼓励社会组织和公民个人直接参与对政府权力运作的监督，强化公民权力对公共权力的制约，促使政务的透明、公开和高效运作。通过整合民间不同领域的力量，政府可以将民间资源引入地方经济社会发展的行列，形成县域政府治理的协作网络，使县域达到一种统一协调、共荣共治的和谐状态［5］。

(四)政府主导——多元参与治理模式

第四类县域主要分布在西北和东北地区，政府主导的痕迹很明显，社会中介组织、企业和公民社会等群体虽然不够发达，但也常常通过各类渠道参与县域政府治理，实行的是政府主导——多元参与治理模式。在这种治理模式下，政府在多元治理的政策和法规的制定、公共产品和公共服务供给中发挥主导作用。但政府要减少对公民社会组织的干预和控制，实现政社分开，并在资金、政策、培训以及人力资源等方面对公民社会组织给予支持，逐步提高公民社会自我治理的能力。公民社会组织则从那些只有政府才有实力和市场、更有效率的领域退出，将纯公共物品以及盈利性公共物品的供给分别交由政府和企业完成，主要进行慈善与志愿活动［6］。对于政府主导——多元参与治理模式，政府的角色主要集中在宏观调控、鼓励自治、提供资助、培训人员、提供咨询等方面，发挥协调、沟通和引导的作用。

二、全国百强县县域政府治理模式的比较

从上文的分析可以看到，全国126个百强县的政府治理模式大致可分为四种类型。不同类型之间存在若干共同之处，也存在明显的差异。

(一)全国百强县县域政府治理模式的共同点

1．县域政府始终处于主导地位，其他主体扮演参与者角色

我国尚处于由计划经济向市场经济转型期，各类社会力量得到了充分的发育，但还不成熟，如何参与县域政府治理仍处在不断摸索之中，离不开政府的正确引导。因此，无论实行哪种类型的政府治理模式，县域政府始终处于主导地位。跨区域合作治理模式中的合作主体是各个县域政府，相关的合作框架、合作协议、合作内容、合作方式等都是相关县域政府共同制定的;扁平化治理模式只是将治理层级进行了缩减，扩大了县域政府的治理权限;多中心合作治理模式及政府主导——多元参与治理模式实际上都是以县域政府为中心的多元主体治理，县域治理的话语权仍然掌握在县域政府手中。

2．大力推进扩权强县，县域政府治理权限得到进一步扩大

百强县域的背后往往离不开一个强势高效的县域政府，扩大县域政府治理权限，有利于转变政府角色，优化权力结构，减少行政层级，从而壮大县域经济。笔者发现，上述四类治理模式中的县域政府，基本上都经历了扩权强县的过程。综观这些百强县域扩权强县改革的实践及具体措施，几乎都是围绕着从体制上解决市级政府对县域政府的牵制，从而推行省(市)级政府还权于民、放权于县域政府这一主线而展开。各省市在开展扩权强县改革时，大都从下放经济管理权限入手，如下放经贸、国土资源、交通等权限，继而下放其他社会管理权限，如户籍管理、车辆管理等［7］。各地百强县域的扩权强县改革主要有两种模式:一是省级政府直接将一些审批权限下放给县域政府;二是市级政府主动让权给县域政府，并逐步退出对县域政府的行政干预。

3．市场机制较为活跃，建立多元治理主体之间平等的合作伙伴关系

上述四类县域政府治理模式都善于通过政府与市场、政府与社会关系的重新界定来解决政府面临的困境，打破县域政府对公共服务的垄断，全面引入市场竞争机制，在公私之间形成竞争，使公众有自由选择的机会［8］。这些县域政府主要发挥公共产品的规划、组织和监督功能，具体的生产与经营一般采取政府授权、委托、特许经营、合同制、签约外包、服务购买、政府补助等形式，由其他公共部门、政府与私人部门合作、私人部门以市场化竞争的方式具体提供;公共产品的消费也采取凭单制、服务代用券等政府规定的、消费者可自主选择的方式和用者付费的方式。这种县域政府供给、市场化生产运作、消费者自主选择的县域治理机制，更好地显示和满足了公共需求的多样化，有助于提高公共服务的效率。

(二)全国百强县县域政府治理模式的差异

第十届全国百强县(市)分布在全国19个省(市、区)，其政府治理模式尽管存在一些相同之处，但也带有地域特色的差异，具体表现在治理主体、治理对象和治理方式等方面。

1．百强县域治理主体的差异

从广义上讲，县域治理的主体包括一切参与管理县域的个人和群体，如政府、企业、非营利组织、公民等;而狭义上的县域治理主体仅仅是指县政府。县域治理主体的多寡和参与程度与县域的地理位置、社会环境、民主气氛、公民素质等有很大关系，这也使得不同类型的县域选择不同的政府治理模式。实行跨区域合作治理模式的县域，其治理主体是跨县域治理联盟，由若干个跨县域的议事机构治理公共事务。这些议事机构可以是政府组织，也可以是社会中介组织，还可以是一些由专家组成的群众组织，体现了高度的自由参与度。扁平化治理模式是针对政府治理层级而言的，因此，其治理主体理所当然是以县政府为主，由县域政府统筹治理县域的社会公共事务。但由于扁平化治理模式下的县域政府管理权限较大，仅靠政府自身很难实现善治，故也需要企业、非营利组织、公民等其他主体的适当参与。多中心合作治理模式的县域治理主体范围最为广泛，而且这些主体之间是平等的合作伙伴关系，通过优势互补共同参与县域治理。一般而言，政府机关主要通过行政资源治理县域，而企业主要通过市场机制提供公共产品，非营利组织和公民则主要参与那些政府和企业无暇顾及的服务领域。政府主导——多元参与治理模式的治理主体和多中心合作治理模式类似，只是这种治理模式是由政府主导的，政府通过法律法规、行政手段等来治理县域，其他主体一般是辅助性的政策建议者。

2．县域治理对象的差异

从宏观层面来看，县域政府的治理对象包括县域范围内的一切社会公共事务，但从微观角度看，每个县域的治理对象又是各具特色的。实行跨区域合作治理模式的县域，其治理对象除了本县域的社会公共事务外，更多的是涉及跨区域的公共事务，如共建商业贸易区、人才交流市场、土地资源开发等，需要双方或多方县域政府的参与。扁平化治理模式下的县域治理对象也比较宽泛，除传统的公共事务外，还要承担省级政府和地市级政府下放或转让的部分公共事务的治理，如县域财政、人事、土地资源开发等。多中心合作治理模式和政府主导——多元参与治理模式下的县域治理对象主要是传统的县辖范围内的公共事务，不涉及跨区域的、下放的和转让的公共事务。

3．百强县域治理方式的差异

治理方式即治理主体管理治理对象的途径和方式，是县域政府执政理念的具体表现。跨区域合作治理模式下的县域，对跨区域的公共事务一般采取联合治理的方式，即由各个相关县域联合成立跨区域的治理联盟，联盟负责人由上级政府任命或相关县域指派轮流担任。由政府机构组成的联盟，一般通过行政手段治理公共事务;而由企业、非营利组织、公民等组成的联盟，则普遍采用市场机制或民主方式治理公共事务。扁平化治理模式下的县域，主要依靠县域政府来管理公共事务，采取的是强政府、弱社会的治理方式。多中心合作治理模式和政府主导——多元参与治理模式下的县域，强调县域政府和企业、非营利组织、公民等的平等合作伙伴关系，采取的是强政府、强社会的治理方式，县域政府、企业、非营利组织、公民等治理主体充分发挥各自的优势，共同合作，优势互补，采取沟通、协调、民主等方式实现对县域公共事务的善治。

［1］余建英，何旭宏．数据统计分析与SPSS应用［M］．北京:人民邮电出版社，2003．

［2］刘福刚．新时期县域经济科学发展范例与新模式［M］．北京:中共中央党校出版社，2008．

［3］唐亚林．从行政分割到区域善治:长江三角洲区域政府合作模式的创新［J］．政治与法律，2008，(12)．

［4］武玉坤，侯一麟．成就与问题:十年来县域管理体制研究述评［J］．理论学刊，2009，(5)．

［5］麻宝斌，郭蕊．全球化时代的地方政府治理模式［J］．学海，2008，(4)．

［6］李静，郭丽蕊．治理理论与我国地方政府治理模式初探［J］．辽宁行政学院学报，2006，(2)．

［7］罗晓敏．扩权强县视域下县级政府治理模式研究［D］．南宁:广西民族大学硕士学位论文，2009．

［8］沈岱峰．综合强县成长过程中政府的作用与角色变迁——基于浙江省百强县政府职能的研究［D］．杭州:浙江大学硕士学位论文，2006．

Study on the Governance Model of Hundred Strong Counties in the National

MIAO Yi
(School of Ideological and Political Education，North China Institute of Water Conservancy and Hydroelectric Power，Zhengzhou 450011，China)

County governance is very strong empirical practice of local governance．That to sum up and to exchange the new explore，new practices，new experiences of governance mode of hundred strong county in national is very important for to promote the county economic development．To explore governance model of the hundred county has not break and change the system in the new era，but how to achieve scientific development．in the socialist market economic system．Based on this principle，researching and summarzing the hundred strong country governance model by sub-regional and classification to provide useful lessons for other county governance．

Hundred Strong counties;Governance model;Compare

C931

A

1008—4444(2012)01—0082—05

2011－11－01

苗祎(1963—)，男，河南原阳人，华北水利水电学院思想政治教育学院教授，硕士生导师，博士。

(责任编辑:王菊芹)