制定有效的海外科技人才引进政策

● 祝昊泉 唐裕华

随着经济全球化的发展，人才国际化已成为普遍的现象，人才从全球培养、人才在全球配置、人才被全球争夺、人才有全球定价。全球性人才争夺战已从企业层面的竞争，上升到国家层面的竞争。无论是发达国家、发展中国家，还是经济转型国家，都在培养、吸引、留住、使用人才方面，各出奇招，形成激烈的竞争态势。

一、对我国现有人才政策执行效果的回顾

新中国成立以来，我国先后出台了377项涉及海外科技人才的政策。从主要政策内容看，使用政策、激励政策、引进政策、流动政策、安全政策、培养政策、保障政策、评价政策分别占20.2%、13.0%、11.7%、10.6%、9.3%、8.8%、6.9%、2.1%，综合政策占其余的17.8%。从政策专门性看，针对海外所有高层次科技人才的政策、针对海外所有非华裔科技人才的政策、针对海内外所有科技人才的政策、针对海外所有华裔科技人才的政策、专门针对海外华人高层次科技人才的政策分别占总数的27.9%、19.9%、19.6%、19.1%、13.5%。从政策对象的职业看，针对科研人才、留学生、科技教育人才、专业技术人才、科技管理人才的分别占19.4%、9.0%、4.2%、2.7%、2.4%。这些政策为吸引海外科技人才服务我国发展、推动对外开放和国际交流作出了巨大贡献，其贯彻执行，对于促进人才引进发挥了显著的作用。比如，中科院的“百人计划”、教育部的“长江学者计划”以及中组部近期实施的“千人计划”，极大地推动了我国基础研究的进程，提升了基础研究的水平，收到了很好的效果。

但是，我们人才引进的工作思路还缺少创新和突破，与国内外环境的深刻变化和我国建设创新型国家要求仍然不相适应。我们的许多引进人才计划只是同一思路的翻版和扩展，现行的人才政策一般是政府制定标准和各类待遇，然后由单位和个人申报、政府审批。实际上，人才是在社会主义市场经济实践中检验的，一些偏应用型的科研院所需要各类人才，包括学历一般但富有经验的高技能人才，其中大多数无法达到政府设定的人才政策标准。由于工作和生活以及子女的教育问题都无法得到满足，所以形成率较高的流动。因此，我们应该改变比较狭窄的“人才政策”，形成包容性更大的“大人才”的政策思路，即从更加广义的视角来理解和认识人才政策和工作。人才的相关政策要有更大的覆盖面：不仅是高端人才，也包括目前那些现在还没有“成才”，但是具备成为高端人才潜力的青年人；不仅来源于欧美、日本等发达国家的人才，也包括来自世界各国的人才；不仅关注组织人事部门管辖范围的政策，还要形成党委、政府和社会各界的协调机制。

国际经验，特别是新兴国家的经验表明，引进海外人才是加快科技进步，提高国家创新能力的重要举措。本文着重讨论促进海外人才引进需要哪些关键的政策要素？决定海外人才引进政策的成效与哪些背景因素有关？这是各国科技政策制定者关心的重要问题，特别是我国海外人才如何能使这些人才引进政策政策发挥更大的作用等等一些紧迫的问题。

二、海外高层次华人科技人才来华发展意愿与期望调查

1.影响海外高层次华人科技人才来华的因素调查

表1 吸引海外高层次华人科技人才来华的主要因素

调查显示（见表1），吸引海外高层次华人科技人才来华的前八类主要因素包括事业发展机会、引才政策等，其中四类都与工作有关系，两类与精神情感因素有关，两类与文化因素有关系。同时，不利于他们来华的因素涉及面则更多，包括居住国的优势和中国的不足两方面。一方面，当前居住国吸引他们的有利因素最主要是有合适的职位，其次是较满意的生活质量、良好的学术团队和优越的科技条件；子女可接受良好的教育、被赋予重任、经济收入丰厚和有适宜的社交圈也是很多高端科技人才所看重的；没有更好的职位、研究团队和单位挽留、个人主观意愿不强等因素也在一定程度上影响他们的迁移决策。另一方面，中国现有的一些不足之处所产生的负面影响亦然较大，其中人际关系难以处理、科研上的急功近利、激励机制缺乏，科研管理方式滞后、科研条件和经费保障不足、非科研负担过重和学术不够民主等方面是最主要的因素，它们基本上集中在科研领域。

2.海外高层次华人科技人才的期望调查

海外高层次华人科技人才普遍认为中国目前的引才标准在科学性发面仍有欠缺，希望中国对于人才的评价应集中在学术成果、学术和科研领导能力、阅历和经验、学术地位和影响力、能力的提升潜力、研究领域前沿性，研究团队的实力和学历等方面，而不要过于突出职称、职务、工作时间、年龄等因素。同时，他们认为今后中国的科技人才政策应进行系统优化，其中重点考虑将待遇、岗位、科研经费、科研奖励、出入境和社会保障等与国际接轨，并制定更加详细具有法律效力的实施细则。

三、有效引进海外华人科技人才的政策建议

1.加快国籍和户籍制度改革，促进海外华人科技人才自由跨国流动

要全面松绑人才的跨国流动限制，在双重国籍目前不被接受的情况下，对于愿意以各种方式以智报国的海外华人尖子人才、优秀人才、特殊人才一律发放中国绿卡，方便其在国内外的自由流动。对于其中持有中国绿卡5年以上并在国内停留总时间超过1年的，可以给予其与国内居民完全相同的待遇（着眼于解决实际困难而又能回避双重国籍的问题）。已经回国发展的归国科技人才，允许保留其在国外已经获得的绿卡或国籍，并给予其与国内居民完全相同的待遇。对于已经回国而且已经拥有中国户籍的归国科技人才，对于其在国内跨区域、跨部门调动给予法律和制度上的保障，努力通过市场手段实现人尽其用，减少人为干扰对人才自由流动的限制。

2.推动全球华人知识共同体构建，为中国的发展全面提供智力支持

对于海外华人科技人才群体而言，民族认同普遍要强于国家认同，强调民族情结是中国吸引海外华人科技人才最有效而其他国家无法复制的可持续性资源。为此，应以构建全球华人知识共同体为载体，以兴我中华为旗帜，网罗全球优秀华人科技人才，由国家负责提供资金支持，根据其学术背景而划分为不同的分支机构，并设立信息服务和综合协调两个常设机构。针对中国的具体情况和实际需要，每年拟定不同的科技主题，定期在中国具有不同文化特色的城市召开学术前沿热点研讨会、中国科技发展献计献策会、华人科技团体合作论坛、来华创业大会等一揽子融学术活动、民族寻根、创新创业、疗养休假、感受中国变化等于一体的重大的华人科技盛会，逐步将其建设成为一个推动国际科技交流与合作的响亮品牌。

3.大力加强科技体制创新，建立更加民主、自由、宽松的科研环境

全面整合各政府科技人才服务机构，建议成立一个由国务院主管领导负责的海外华人科技人才工作委员会，将有关部门的职能进行整合和分工，明确各自的职责。逐步取消委员会具体的人才引进和任用职能，强化其对海外华人科技人才工作的法制建设、制度构建、宏观政策引导等三大职能。改进党管人才的政策，全面推行单位自主负责制，将党对人才的职责放在监督人才制度建设和人才政策制定方面，不再参与具体的管理活动。全面加大对民间科技人才服务机构的扶持力度，将引进国际成熟的猎头公司和培养国内的猎头公司并举，构建市场化的海外科技人才信息沟通渠道、择业渠道、服务渠道，并开展相关的中介服务。努力加大对科研活动的资助力度，努力创造一个容许冒险、允许失败的宽松环境，切实减轻科研人员的科研压力。加快推动国有科研机构和大专院校实行部门集体领导制，消除独断决策、行政干扰，人员聘用由部门集体决定，人员解聘由部门、学校和科研机构、上级主管部门共同确定。充分发挥侨社、侨团在团结海外科技人才方面的独特作用，以其为中介推动国内外科技界的科研合作。

4.拓展和丰富人才发展平台，大力发展高新技术产业和现代服务业

为人才拓展国内发展的平台，充分利用留学人员创业园的功能，大力推动创建适合海外留学人员发展的企业、科研机构等。首先应该采取与国内一般的科技园区迥异的留学人员创业园管理制度，留学人员创业园的管理权可由在园内工作的留学人员选举出来的一个管理委员会（可以由7?9个人组成）来承担，赋予创业园类似于出口加工区的优惠政策，努力使其园区的经济和制度小环境同西方发达国家接轨。在产业推动上，要将高新技术产业和现代服务业作为吸引海外华人科技人才就业和创业的主要产业类型，从税收优惠、服务保障、风险投资扶持、就业指导、个人待遇、子女教育等方面制定更加详细而有特色的政策。

为人才建立和开拓在国外以智报国的平台，鼓励我国企业走出去创办科研中心，鼓励我国科研机构和企业与国外科研机构和企业共办科研中心，进一步推动我国高校与国外高校合作办学的深度和广度，对海外华人科技人才创办的高科技企业在我国境内发展提供便利，鼓励民间资本在海外参股和控股国外科研机构、大学、研发中心等，国家相应地提供既符合WTO规则又有较强吸引力的特殊政策优惠。切实加强引导，推动海外华人科技人才利用自身的优势吸引其他国家的科技人才以各种方式参与到中国的发展中来。

5.加强对华人科技人才跨国、跨地区流动的统计、监测与规律研究

对于目前全球华人科技人才的地域分布、学术专长、流动性、生存和发展状况等情况缺乏定量的认识和分析，加大了我国相关工作的盲目性和政策风险。为此，需要构建一个比较完整而有效的制度框架，采取分工与协作的方式，并加强与有关国家的合作，就海外华人科技人才的现状和动态变化进行统计与监测，并委托相关机构进行定期分析研究，为国家做出政策调整提供参考依据。在统计分析的基础上，要构建完整的海外华人科技人才档案信息库，定期更新信息库的内容。推动与有关国际组织特别是经合组织国家科技指标专家组(NESTI)合作，共同就科技人力资源的统计方法和手段、统计标准、统计资料和资源共享等方面开展工作。

6.采取迂回战略，加强对海外华人科技人才精神世界因素的关注度

加强留学出国和技术移民科技人才在国内的家属的关注力度。国家支持他们出国探亲、移民、旅游等，并在审批等环节给予切实支持。地方各级政府要加强对其国内亲属在各方面的关注，并通过家属及时了解海外华人科技人才在国外所遇到的各种问题，通过驻外机构的协调和帮助予以解决。

针对海外华人科技人才的子女，与华人科技人才较集中的国家签署各类学历互认协议，分别开办与不同国家完全接轨又强化中华传统文化教育的国际学校，吸引海外华人科技人才将子女送到中国来学习，并建立完善的配套措施保障他们在中国的安全、健康、快乐和充实，免去海外华人科技人才的后顾之忧，增强他们对祖国的关注度。

针对已退休的海外华人科技人才或其移居国外的父母，实施“落叶归根工程”，重点在中国华人华侨集中的城市、比较发达的城市、宜居城市和文化底蕴深厚的城市建立国际老年人居住区，高规格地策划居住区的建筑、小区环境、生活娱乐设施、医疗卫生设施，并加强安全措施，保证他们在国内能够幸福地安度晚年，尽量消除其国外亲人的后顾之忧。

加强对中国各朝各代科技人才的研究，积极宣传重要科技人物的历史贡献，套用现代学科的领域划分方法对其研究成果进行学术讨论，对其中贡献突出的还要举行定期纪念，推动国内外华人科技人才参与其中，既能弘扬中华科技文明悠久的历史，又可以增强海外华人科技人才的民族自豪感，并进一步加深他们对于国家重视科学技术和科技人才的认识。鼓励各地开展类似的活动，进一步强化其效果。

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