论我国住宅建设用地使用权的附条件有偿续期

牛立夫

(曲阜师范大学法学院，山东日照276825)

随着我国社会经济飞速发展，城市化进程加快，土地的需求日益高涨，土地资源的稀缺性日益凸显。同时，建设用地使用权的期限性与房屋所有权的永久性一直存在着固有矛盾。而住宅建设用地使用权的长期稳定和合理负担两方面的问题，也一直是民众关注的焦点。《物权法》确定了期满自动续期原则，解决了前一问题，但遗憾的是合理负担问题仍未明确。学者对于是否应该有偿续期的分歧较大。本文尝试对续期的有偿与无偿问题作出探讨，并首次提出“附条件有偿续期”的观点，以期为这一棘手问题提供较为合理的解决方案。

一、住宅建设用地使用权期限立法评析

众所周知，我国的住宅建设用地使用权期限是70年。这一期限是1990年的国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条规定的①《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条:土地使用权出让最高年限按下列用途确定:(一)居住用地70年;(二)工业用地50年;(三)教育、科技、文化、卫生、体育用地50年;(四)商业、旅游、娱乐用地40年;(五)综合或者其他用地50年。。这一规定考虑了各种用地的使用情况并予以区别对待，具有一定的合理性。但总的看来，70年的期限通常还是短于建筑物的寿命，这样就使得我国的住宅建设用地使用权面临到期后如何处理的问题。

在此问题上，我国立法几经变迁。在前述暂行条例中，不仅规定了居住用地最高年限为70年，更是规定“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。”这种对房屋所有权完全无偿收回的办法一出台就饱受批评。因此在1994年的《城市房地产管理法》中，规定土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。这一规定比1990年进了一步，但续期需要重新申请且再次支付土地出让金的规定还是为人诟病。

2007年通过的《物权法》终于对此作了重大变化，第149条第1款规定:“住宅建设用地使用权期间届满后，自动续期。”为解决困扰理论和实务多年的住宅建设用地使用权续期问题确定了基本规则。但遗憾的是，《物权法》并没有进一步对续期是否有偿或者无偿明确规定，这就好比应当走两步，只走了一步。之所以如此规定，全国人大给出的理由是考虑到未来房地产市场可能存在较大的变化，住宅建设用地使用权续期是否支付土地使用费，关系到广大群众的切身利益。如何科学地规定建设用地使用权人届时应当承担的义务，目前还缺少足够的科学依据，几十年后，国家富裕了，是否还要收土地出让金，应当慎重研究，物权法以不作规定为宜［1］。物权法相关规定引起的争论尘埃尚未落定，2008年《土地管理法草案》又明确规定“住宅建设用地使用权期限届满无偿自动续期”。而2009年的《土地管理法(修订草案征求意见稿)》在全国国土厅局系统征求意见时，原来的“无偿自动续期”又变成了“按照国家有关规定自动续期”。法律(以及草案)的变化无常一方面使得普通民众倍感焦虑，专家学者争论不已，另一方面也造成了物权法与土地管理法及暂行条例之间的脱节与矛盾，给执法带来不确定性。虽然现阶段民众的住宅离70年“大限”尚有距离②实际上，并非所有的住宅建设用地使用权的期限都是70年，这一期限是1990年国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》首次确立的。因此，在此之前的国有土地使用权最高年限没有明确的法律规定，各地的住宅土地使用权期限也相差较大。有20年、30年的，也有40年、50年的。对于那些20年期限的建设用地使用权来说，现在就已经到期了。例如，2011年4月，青岛经济技术开发区(黄岛区)香江路2号的东小区80%以上的房子都已经20年到期了，而使用权到期后自己的房子将何去何从，小区居民忧心忡忡。青岛市国土资源和房屋管理局相关领导在2009年下半年曾赴京请示国土资源部政策法规司，得到的答复是留下书面请示，回去等候消息。之后，青岛市国土资源和房屋管理局得到的消息是，国土部已将相关材料转交给全国人大，目前还没有进展。详见:http:∥money.horise.com/news/20110412/00495990.shtml.，但法律在此问题上长期沉默不语却非良策。因为从社会学的角度，法律的主要功能在于建立和保持一种可以大致确定的预期。预期之所以重要，是因为只有在比较确定的预期下，才能进行一切社会交往和社会活动［2］。尤其财产权的法律调整，更涉及到每个人的切身利益。而像住宅建设用地使用权的续期，是每个城镇家庭在通常情况下必然面临的问题，因此更应该尽早给民众吃下“定心丸”。

二、住宅建设用地使用权附条件有偿续期的必要性

目前，就住宅建设用地使用权续期问题有两种针锋相对的观点:即有偿续期和无偿续期。这两种说法虽然都有一定的道理，但也都失之偏颇。笔者认为，综合考虑我国土地的公有性质、现行的法律规定、住宅建设用地使用权的用益物权属性、民众的负担以及心理预期等因素，单纯的无偿或者有偿都不是最佳的办法，采取附条件有偿续期应是目前较为妥当的选择。所谓附条件有偿续期，是指对于住宅建设用地之上的房屋给予一定的免征面积，超过免征面积房屋所占用的土地期满续期时需支付一定数量的费用，而在免征面积以下(包含本数)的，作为居民基本的生活保障，期满可无偿继续使用③房屋总是建筑在特定的土地之上，土地之上一旦建筑了房屋，那么对土地的占有利用，就主要表现为对房屋的占有利用，房、地是永远无法分离的，我们甚至可以将土地使用权视为房屋的一部分(参见高富平、黄武双著:《房地产法学》，高等教育出版社2003年版，第63－67页)。对民众而言，离开“宅”而单独谈“地”是毫无意义的。因此，在论及住宅建设用地是否有偿时，我们不可能也不能忽视土地之上的房屋而空论土地，必须将二者一体把握，这是本文以房屋面积作为征收土地使用税的原因之一，对此问题，后文还要详述。。

住宅建设用地使用权作为用益物权，其与所有权的重要区别之一就表现在前者的有期限性与后者的无期限性。根据住宅建设用地使用权的这一属性，期满后如果续期的话，应当付出一定的对价以保持权利的继续享有，也就产生了权利人再次缴纳相关费用的义务。反之，如果土地使用人可以无偿继续使用，加上物权法规定的自动续期，则必然使得这种用益物权事实上成为“无期限”的“无偿使用”，将产生土地用益物权与土地所有权性质的严重混淆，这显然不符合法律逻辑，也等于国家在土地使用方面彻底让利给个人，在我国土地公有的制度前提下，可能性较小。况且，我国《城市房地产管理法》第3条也明确规定国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。这应是我国关于国有土地使用的基本原则。因此，无论是考虑到住宅建设用地使用权的性质还是我国国有土地使用的相关法律规定，住宅建设用地使用权都应该有偿续期。

然而，所有的住宅建设用地使用权期限届满后都一概有偿续期也是不妥当的。我国作为社会主义国家，住宅用地及住房具有双重性质。它们既是市场资产，遵循市场的价值规律进行分配，同时又是社会福利，保障居民的生存权利。如果采取无条件有偿续期，则不管是50m2的小户住宅，还是300m2的豪华大宅，都要在建设用地使用权期间届满后缴纳续期费用。这种形式上的一视同仁，虽然看上去是平等，实质是不平等的，因为其中忽略了具体住房面积的差别以及房屋属性的不同。对于中低收入者来说，住房仅是维持基本的居住需求，也是宪法所保护的住宅权实现的基本条件。续期费用的缴纳除了加重他们本来已经很重的负担外，也与我国住房的福利性质相悖。而对于高收入对象而言，续期费用的负担并不明显甚至无所谓，他们保有大面积房屋的目的通常也是为了投资。如果住宅土地使用权人不是为了维持基本居住，而只是为了投资，那么在期间届满后继续无偿占有大量的土地资源，甚至造成房屋的闲置，不仅浪费了宝贵的土地资源，对其他亟需住房的人而言也是不公平的。因此，对于续期，应当在保证基本的住房面积，即体现住房福利性的基础上进行附条件有偿续期。这样既保障了社会上占大多数的中低收入者不受影响，又使得国家土地有偿使用制度得以体现，兼顾公私，又不失公平，实乃稳妥之选。

三、住宅建设用地使用权附条件有偿续期制度的建构

住宅建设用地使用权自动续期采取附条件有偿方式，其核心将围绕如何保障公民基本的住房需求以及调节土地使用费用合理负担展开。这一问题事关重大，甚为复杂，本文先就最基本的制度进行简述。

(一)收取形式:以住宅土地使用税代替土地出让金

笔者认为，在住宅建设用地使用权有偿续期时，首先应当将原来收取的“土地出让金”形式改为“土地使用税”。所以如此，主要是考虑到税收的法定性、平衡性。税收的法定性可防止行政机关滥用权力，肆意征收土地出让金。税收的平衡性则可以考虑到社会成员纳税能力，区别对待不同收入的各个阶层，在一定程度上缓解个人收入分配不公的矛盾。而征收住宅土地使用税所得将主要用于建设保障性住房，也能体现税收“取之于民，用之于民”的特点。需要稍加说明的是，住宅土地使用税与我国现有的城镇土地使用税是两个不同的税种。城镇土地使用税是以城镇土地为征税对象，对拥有土地使用权的单位和个人征收的一种税。而本文所设想的住宅土地使用税则是以城镇国有土地中的住宅建设用地为征收对象，对拥有住宅建设用地使用权的个人征收的以替代其土地出让金的税。

(二)收取主体及标准:地税部门为主体，因地制宜

在我国，土地出让金的收取部门为地方政府土地管理部门。而根据现行法律的规定，我国的税收征收管理机关目前有四种，国家税务局、地方税务局、地方财政局和海关。鉴于住宅土地使用税的性质，收取原则上应当是税务机关而不能再是现在的各地政府土地管理部门。在税收分配方面，根据国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》中“根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税;将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税;将适合地方征管的税种划为地方税……”的规定来看，住宅土地使用税对发展经济具有一定的影响，其中既有国家职权的体现，对维护公民的私权也非常重要，因此应当划为共享税。征收时由各地方税务部门具体实施，收入由中央和地方共享，但是地方应该占大部分，这样做有利于调动地方政府税务部门的积极性。

由于各地的地价差距非常大，因此在住宅土地使用税的征收标准上，不宜搞全国“一刀切”，应当将税收标准的制定权下放给地方，但也不宜下放的太过厉害。笔者认为，各省、自治区、直辖市税务部门可以根据本省、自治区、直辖市地价的总体情况，制定一个统一的税收标准，经同级地方人民政府批准，并报请同级人民代表大会审议通过后实行。设立时，可以房地时价作为住宅使用税的参考价格，并要考虑配备相关配套措施所需的成本因素。但总体上税额不宜定的过高，以免增加使用权人的负担。

(三)计算办法:按住宅建筑总面积超额累进计算

从理论上讲，住宅土地使用税应当以住宅所占土地面积即土地分摊面积为标准进行征收④实际上，城镇住宅所占土地除了分摊面积外(适用于多层、小高层和高层住宅)，还可能存在独用面积(如城市私有平房)，考虑到后者现在数量极少，故本文暂不考虑。。但由于目前我国的土地分摊面积差异巨大且毫无规律可循⑤目前我国普遍采用的计算土地分摊面积的方法是平均分摊法(此外还有土地价值最大化分摊法、土地用途分摊法、楼价分摊法等)，其计算公式为:土地分摊面积=宗地土地总面积/宗地总建筑面积*个人住宅建筑面积。其中宗地土地总面积/宗地总建筑面积即为分摊系数，此系数在不同城市，同一城市不同小区之间，因历史、规划、土地位置、小区布局、容积率等各种因素的影响，差别甚大，就笔者到本地土地管理部门进行了解掌握的材料看，其中系数最小的为0.1726，而最大的则达到0.8741。，完全可能出现面积较小的房屋和面积较大的房屋土地分摊面积相同的情况，这对无力购买大户型房屋的中低收入者而言显然是不利的，也与征收此税的宗旨相悖。因此，在计算住宅土地使用税时，不宜依土地分摊面积为准，此其一;其二，长期以来，由于我国土地的公有制，民众对土地所有权日渐疏离，真正关心的也不再是土地、地价而是坐落其上的房屋和房价(实际上，房价当中已经包括了地价)。可以说，在我国目前的房、地产权结构中，虽然建立了房屋所有权和土地使用权的一致化原则和一体化规则，并产生了一个统一的不动产所有权。但正如学者指出，所有权是完整的物权，自然要吸附与之密切联系的土地使用权，故房地产统一只能是土地使用权被统一到房屋所有权中［3］。因此，以住宅建筑面积为标准缴纳土地使用税，民众更易理解、更易接受、更加公平，也更符合我国国情。至于有学者担心我国传统的土地和房屋分业管理的双轨制会给土地使用税带来不便，也大可不必。早在1994年广东省就出台了《广东省城镇房地产权登记条例》，率先确立了两证合一的管理体制。建设部作出批示，认为这种做法结束了长期以来房、地权属管理分离的现象，完全符合《城市房地产管理法》第63条的规定⑥《房地产管理法》第63条:经省、自治区、直辖市人民政府确定，县级以上地方人民政府由一个部门统一负责房产管理和土地管理工作的，可以制作、颁发统一的房地产权证书，依照本法第61条的规定，将房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权的确认和变更，分别载入房地产权证书。，是机构改革的方向。此后，上海、深圳也采取了类似做法。这种统一机关登记并颁发统一证书的做法，也为本文所设想的土地使用税的征收扫清了障碍，此其三。基于上述三点理由，本文以住宅建筑面积为准来计算住宅土地使用税。

所谓按住宅建筑总面积超额累进计算，就是首先规定一个面积起征点，起征点及以下部分是免税面积，以便给公民基本的居住保障。在此基础上将超出的部分分等级，按照累进计税办法，依不同税率进行收取。

至于起征点的确定，截至2009年底，中国城市人均住宅建筑面积约30平方米［4］。按照相关规划，未来10年中国人均居住面积将达到35平方米。而根据第六次人口普查数据，2010年我国的平均家庭人口为3.1人［5］。如果按照我国城镇人均住宅面积乘以家庭总人数，则未来十年平均每个家庭应该拥有的住房面积为108.5平方米。当然，考虑到新建商品房的实际面积、我国的家庭结构、生活水平、城市化进程等因素，以200平方米为住宅土地使用税的起征点，目前来讲是合理可行的。在具体的税率分级上，也不应过于繁杂，笔者初步将其定为三级超额累进税率，其中面积在200～500平方米的住宅为一级税率，500～1 000平方米的住宅为二级税率，1 000平方米以上的住宅则为三级税率。

具体的计算方法如下:将住宅面积按200平方米、500平方米、1 000平方米这三个分界点分为四个等级，假设某人所有住房总面积为x，住房套数为t，某套住房的单位面积价格为b，面积为c，价格平均值为A=(b1c1+b2c2+……+btct)/x(公式1)，不同区间的税率分别为n0、n1、n2、n3)，按照超额累进税的安排，则住宅土地使用税的税收标准如表1所示:

表1 住宅土地使用税超额累进计算表

当然，以上“200、500、1 000”等具体参数可在各地试点和以后的立法中根据具体的情况最终确定。而随着经济的发展和人民生活水平的提高，免税面积、税率和区间适时作出相应的调整也是必然之选。对于某人异地多处房产如何按总面积缴纳使用税、该在哪处房产所在地缴纳的问题，笔者的基本思路是:一般情况下，以其户籍所在地或者经常居住地为准;但在户籍所在地或经常居住地所有住房总面积不是最大的情况下，则以总面积最大住房所在地为准。当然，这一问题非常复杂，不仅涉及不同城市多个相关部门的协作，还需要我国房产登记及网络信息的资源共享等，需要在实践中慢慢总结完善。顺便提及的是，住宅土地使用税虽然以房屋面积为征税标准，但与我国目前的房产税是完全不同的，后者以房屋为征税对象，征收范围限于城镇的经营性房屋，是按房价或出租租金等收入征收的一种税，，两者区别甚为明显，兹不赘述。

(四)缴纳方式:分年缴纳

土地使用权人在使用权届满后续期的，应当分年缴纳住宅土地使用税。各使用权人按照税收征收管理法的规定到房屋所在地税务部门办理，由各地税务部门设立相应的银行账户，使用权人在每年按照规定的期间将税款汇入账户完成交纳。也可由使用权人居住的社区管理机关统一代缴，以节约各权利人缴纳的时间成本;还可由权利人的开户银行作为其税款扣缴义务人代为缴纳。分年交付较一次性缴纳额度要低，有利于减轻土地使用权人的负担，而且税务机关可以根据房地价格的变化对税额作出相应的调整，多退少补，也比一次缴清的方式更加公平合理。还可以避免因情势变更而发生的期限终止时有关部门退还未使用期限的出让金等程序上的繁琐，也为当事人在没有续期必要的事由出现后不再缴纳使用税提供了便利，可谓一举多得。

四、结 语

物权法虽然确立了住宅建设用地使用权自动续期原则，由于立法任务艰巨，又受到主客观因素的限制，在立法上仍显粗糙，缺乏明确性和可操作性。是否有偿续期更是成了民众心头之痛，法律对此当然不能坐视不管。在维护土地公有制的前提下，在坚持以人为本理念的指导下，从实质正义的角度对住宅建设用地使用权采取附条件的有偿续期应当是我国法律的应然之选。附条件有偿不仅维护了我国的土地公有制，保障了公民的基本住房需求。更为重要的是，民众借此可以形成明确的预期和判断，更好的维护自己的权益，最终为和谐社会的构建奠定坚实的法制基础。

［1］全国人大法工委民法室.物权法条文说明、立法理由及相关规定［M］.北京:北京大学出版社，2007:175.

［2］苏力.法治及其本土资源［M］.修订版.北京:中国政法大学出版社，2010:7－8.

［3］高富平，黄武双.房地产法学［M］.北京:高等教育出版社，2003:67.

［4］阮煜琳，郭金超.中国城市居民89%拥有住房，人均居住面积30 平［EB/OL］.［2012 －03 －22］.http:∥news.dl.soufun.com/2011 －03 －12/4662114.htm.

［5］中国网.我国有家庭户40152 万户，家庭户平均人口为3.10人［EB/OL］.［2012－03－22］.http:∥www.china.com.cn/news/2011 －04/28/content_22457919.htm.