韩国的社会福利、有效治理与发展

［英］林斯坦 王敬尧（译）

（牛津大学 跨学科区域研究院，英国；华中师范大学 政治研究院，湖北 武汉430079）

韩国的社会福利、有效治理与发展

［英］林斯坦 王敬尧（译）

（牛津大学 跨学科区域研究院，英国；华中师范大学 政治研究院，湖北 武汉430079）

在两代人的时间里，韩国取得了三个大的发展成就：经济上从贫穷转变为繁荣；社会安全网覆盖面扩大，独裁制转变为民主制，即使是威权主义统治，也是有目的的威权；将发展扩大到社会发展，这一点借助社会政策得以实现，并有助于使韩国的现代化不单是冷酷的经济增长。除了经济和社会的发展，韩国也在非政府组织上有了很大的发展。组织机构的多元性，使得经济和社会发展得以持续，而无需经历发展型国家减缓以及从威权政府过渡到民主政府的危机。

社会福利；国家治理；韩国模式

韩国的故事是被讲述过的最了不起的发展故事。在两代人的时间里，韩国取得了三个伟大的成就。第一，贫困转变为繁荣。经历了日本殖民地时期和二战的韩国是一个饱受压迫和极度贫困的国家，而韩战更是带来巨大的破坏。对这样一个国家，我们不敢抱以太多期望。它被认为已经人口过剩，自然资源匮乏，而且长期至少被外界认为是一个可持续性较弱的国家，很可能政治上会转而依赖某种长期的威权主义，而经济上依赖于日本。然而到上世纪末，韩国已经处于世界经济规模的前十位，而且还在持续快速增长。第二，社会安全网覆盖面扩大，以至于重要人群都能获得经济发展的好处。这个安全网的建立是渐进式的，但未来的历史学家将会看到，韩国福利国家的建立只用了相当短的一段时间。第三，独裁制转变为民主制。韩国生来是一个民主的国家，但从1961年到1987年的26年内，国家处于独裁之下，主要是军人统治和阶段性的无情的独裁统治之下。最引人注意的是，当独裁政体在1987年全国性的起义面前垮合时，并没有带来混乱，而是有秩序的转型。

和往常一样，我们需要对上述论断加以限定。韩国是繁荣的，但并非所有的韩国人都富裕。有一张社会安全网并且保护了绝大多数人群，但贫困并未完全消除。不平等也更多地成为一个政治问题。韩国的民主制度是稳定而巩固的，但仍然是一个带有许多不足的民主制度。

一、治理与社会政策

韩国的发展是国家领导的，而且被认为是强政府的产物。这种解释尽管没有错，但却需要进一步深化、修正并了解其细微之处。

韩国的转型发生在26年的威权统治之后。威权统治始于1961年的第一次军事政变，或者至少是这一阶段打下的基础。因此，理解大韩民族历史的关键，是理解韩国威权统治的本质，因而也就需要理解当1987年威权统治垮台时，政治体制是如何相对轻松地转变为稳定的民主政体的。表1和表2给出了韩国发展的大事年表。

韩国威权统治的一个特点是，中央政府在社会政策之初就起着重要作用，最初是把社会政策作为社会保障的一个“承诺”，然后随着经济发展和权力关系的改变，逐渐转变为“现实”的社会保障。在我们的专著《韩国政府与社会政策——韩国如何从贫困和独裁到富裕和民主》中，我们试图透过社会政策的棱镜来阐明韩国的治理模式。我们有两个目的，第一是探讨“发展型福利国家”，然后运用福利国家分析作为更一般的国家分析的切入点。文章试图通过观察韩国政府如何运用社会政策作为治理的工具，来揭示韩国政府运作的具体细节。韩国福利国家发展年谱见表3。

表1 韩国政治体制演变历程

表2 韩国的发展：大事与里程碑

表3 福利国家的发展

续表

二、发展型福利国家

韩国政府在第一共和国期间并不特别引人注目，但令人惊讶的是，事后看来，很多东西都是在这个时期确定下来，并且对韩国人的生活产生重大影响。韩国生来是一个民主政体，第一共和国确立了民主制度为韩国合法的制度。从一开始，韩国就是一个以国家为中心的社会，国家和政府由强有力的总统制主导，经济是国家发展的第一要务。伴随着少量以财团为中心的大型集团公司的出现，半垄断的资本主义经济最终开始出现。在政府与大企业的共生关系中，经济发展本身是由国家领导的。在政府未提供社会服务的真空领域，志愿组织蜂拥而入。一种新的治理体系产生了，在这种体系下，国家尽管强大，但却是通过与非国家的行动主体一起合作实现政府的意图。在社会政策领域，志愿组织成为国家提供社会服务的工具，而企业则成为社会保障的工具。

第一共和国的一个显著成就是土地改革。这一改革始于美国军政府时期的1946年，直到1955年完成。土地改革为今后的经济发展铺平了道路。大规模土地所有被瓦解，土地以低价分配给农民。这减少了旧的地主阶级及其不可避免的保守主义。农业生产率提高了，农产品进口需求下降了。年青一代的男男女女从土地上解放出来，涌向学校教育和工业劳动。结果之一是教育的革命 ，到1950年代，整个韩国几乎全部脱盲了。这种投资教育的传统一直延续到今天。

1961年朴正熙将军和此后多位上校的军事政变使得民主制度被搁置了26年，尽管第三共和国时期（1963年－1972年）民主有一点发展的空间。国家的权力压倒了社会，经济现代化成为朴总统明确强调述的国家重点，所有相关的力量都被动员起来推进这一目标。

独裁制度需要从反对共产主义、经济现代化和社会政策中寻求合法性。直到全斗焕总统执政时期（1980－1988）“福利国家”这一概念才被官方正式引入，但基础性的政策动议仍是在朴正熙时期定下的。1962年和1963年开始实行公务员养老金和军人养老金，1963年开始实行意外工伤保险，1965年开始试验国民健康保险，并于1977年成为强制性保险项目，贫困救助体系到1963年得到改进，1973年通过《国民养老金法案》，尽管在朴执政期间并未实施。跟其他国家一样，韩国的福利国家也是从贫困救助的基础上成长起来的。这是殖民时期的遗产之一，由1944年的Choson济贫法确立下来，国家给老年人、残疾人、孕妇和儿童等人群提供援助。在整个第一共和国时期，韩国在社会政策上仍然是一个济贫的国家。

济贫的延续性第一次被打破是在1961年政变之后，当时正初步尝试性将韩国再造为一个社会保险的国家。至此，韩国进入了发展型福利国家阶段。有三个特点界定着发展型福利国家。首先，社会政策是作为发展的工具在发展过程的初期被引入，而不是在发展过程的较晚阶段作为发展的结果而出现；其次，经济发展占绝对优先地位，社会政策服从于经济政策；第三，公共社会开支是最低限度的。国家扮演管制者的角色，但作为管制者的国家在提供公共服务上几乎是缺位的。它对非国家行动者的服务供给施加管制，包括雇主的职业福利、雇主和工人的社会保险，以及志愿组织的社会服务供给。这些社会服务的提供是逐步扩展的，但除了最低限度的贫困救济之外，国家的角色仍然局限于管制者。延续性的第二次中断来自1997年的亚洲经济危机和民主巩固的双重影响。这两件大事复杂的相互作用使得韩国对经济危机的反应是社会政策的扩张而不是收缩。发展型国家的时代，以及发展型福利国家的时代过去了。市场，包括劳动力市场被解除管制，“灵活性”成为开放劳动关系争论中的主导观点。在社会政策中，失业补偿得到扩展，自由裁量的贫困救济被以权利为基础的现代社会援助体系所代替。通过这些改革，国家在原则上承担了最低社会保障的责任。从量上看，这一转型并不显著。按照经济合作组织的标准，韩国的公共社会开支一直比较低。由于地方政府缺乏足够的意愿、胜任力和可行性能力，中央制定的政策在地方政府实施中也遇到了严重的问题。但新的福利体系代表了政府职能在角色和责任上本质的转变，包括地方政府的角色和责任也越来越多地发生了转变。国家已经走出了作为管制者的保留地，并意义重大地让自己也成为服务的提供者。

三、联盟治理

“持续的悖论”是描述韩国威权国家运作的最佳词汇。它同时采用了几种看似不相容甚至相互矛盾的治理模式。基本上，它有掌控权力和运用权力两种不同的运作方式。在掌控权力上，独裁者是非常强硬的。朴正熙总统的首要措施之一，是设立他个人控制之下的秘密警察机构——韩国中央情报局，工会运动也尤其遭到无情镇压。但在运用权力于治理上，他们是相当精明、老练和惊人地温和的。一方面是独裁，另一方面是合作、选举和动员。并不是非此即彼，既非单纯的独裁和非合作，也非单纯的合作和非独裁，而是既独裁又合作。国家在掌控权力上冷酷无情，但在治理上却更多通过合作而非粗暴的命令。

我们发现了四种动员的联盟。第一种是政治领袖与高级官员和顾问之间的联盟。独裁者运用铁腕将那些靠不住的人清洗出去，或让他们靠边站。一旦完成了清洗，他们就对可以与自己合作的官员和顾问采用怀柔策略，让他们进入权力领域，给他们权威，为他们设立合作机构，比如，与政治大佬合作而并非仅仅作为附庸的强有力的咨询机构。这些公仆和顾问受到奉承，自以为自己是政治中立的，但实际上他们有很强的政治立场。他们也不过是一些自命为改革者的凡夫俗子（而且几乎总是如此），是他们把现代化的风气带入宏大的政治工程。他们放眼世界，发现现代国家都是福利国家。因此他们说，如果我们要现代化，就得有福利国家。我们也这么认为。

第二种联盟是政府与企业，尤其是与大企业之间的联盟。这种联盟广为人知，但我们仍然需要了解其自相矛盾的本质。1961年的军事政变部分是反对在李承晚时期发展起来的裙带资本主义的文化。但是朴正熙将军很快就认识到，除了他厌恶的资本家，因而接受他并非情愿的与他们合作的政体，他没有别的办法实现其工业现代化的宏图大略。为了让他们接受他的命令，他不得不收买他们，这造成的结果并不好看。这是一种国家领导的垄断资本主义，腐败盛行，但是这种方式很有效，由此带来的经济增长是举世无双的。

第三种联盟是市民社会与志愿组织之间的联盟。这种联盟相比于政府－企业之间的联盟还不那么广为人知，但重要性上却毫不逊色。志愿组织是1945年之后美国的舶来品，很多都是从有社会目的的传教运动 发展而来。在以往的文献中，韩国的志愿部门被描述为民主之后产生的现象，但这其实是误读。志愿机构从一开始就在发挥作用，而且在整个威权时期都很积极，提供了很多社会服务。独裁统治者并没有镇压这些运动，也没有将其归入国家控制之下，而是将其“韩国化”并赶走了美国人。他们再一次获得控制权，并让市民社会知道，谁才是真正的老板，他们应该努力工作的目标是什么。而一旦明确这些之后，他们也给这些非政府组织以空间和权威。他们让志愿组织存活下来，就像对待企业一样，让志愿组织自己决定提供统治者需要提供而自身又没有能力或手段提供的服务。

第四个联盟是民众之间的联盟。韩国一直是一个不服管束的国家，年纪稍长的人都还记得学生和警察之间经常在街头发生冲突。这种动荡局面很重要，不是因为它最后威胁到政体，而是因为它有助于永不沉寂的对民主的渴求。但这种不服管束仍然是表面上的，韩国人在根子里仍然是顺从而勤劳的。政府动用了各种手段来赢得民众的顺从，它用社会保障，或者说最初是社会保障的承诺来购买合法性。它用经济增长来赢得顺从。它强迫雇主、至少是大公司为工人及其家属提供职业福利，使他们至少成为比他们自己愿意的稍好一些的雇主，它 引导志愿组织提供社会服务。通过这些方式，国家为民众的顺服提供了理由。更重要的是，它通过文化运动在全国动员了民众，最初是农村的新村运动，然后是城市的新厂运动。这些意识形态的运动促进了负责任和自力更生的社会风气，并让城乡劳动者及其家属参与到大大小小的发展项目中来。这些项目是“自愿性”的，无需政府太多投入。但是这些运动也是有组织的，让亿万韩国人感受到他们是各种协会、委员会、理事会等等的成员或参与者。正如志愿组织的传统一样，这些运动是注入了市民社会 活力的草根组织的运动。

通常威权政体，比如苏联和东欧国家，都试图消除非国家组织。而韩国是一个例外：非国家组织得到激励并发挥作用。因此，对韩国异乎寻常的经济和政治发展，以及国家领导在其中的作用的最终解释，不是政府有威权的力量，而是有威权力量的政府通过动员而不是简单命令的方式来统治。绝大多数威权领袖都认为，他们能够而且应该管理国家。而韩国的威权领袖认识到，他们需要与非国家力量一起合作，而不是对抗。他们为国家现代化提出了任务，而且也致力于这些任务。为了实现这些任务，他们需要激发并调动官员、顾问、企业、志愿组织、城市和农村的劳动者的能量。动员策略是有效果的。那些被动员起来的人发达了，变得有权有势。在政府内部，官僚职业化的传统得以延续，在恢复民主统治的时候这一传统也被继承下来。

对企业的妥协使得一个新的中产阶级发展起来。对志愿组织和民众的动员刺激了公民参与和市民社会组织。因此，韩国不仅仅被带向经济发展，也被无意间带向社会和政治发展。社会不是被塑造为一个单一的社会，而是一个富有公共组织和市民组织的社会。韩国的现代化是经济上的，但又绝非仅仅限于经济上的现代化。它有两条线：一是经济方面生产得到发展，二是社会方面社会组织也得到发展。当威权政体垮台时，因为有适度多元的经济、社会和政治秩序存在，而且富有活力，运转良好，因而民主政府无需反革命和额外的重大剧变，能够顺利接手独裁政府，发展因此而得以持续。

四、社会政策与发展

在解释韩国历史的时候，一直有关于内部因素还是外部因素的争论。比如美国援助的重要性如何？韩国作为冷战前线的重要性如何？毫无疑问，外部的影响是重大的，但韩国经验的一个基本启示是，无论如何，发展来自于国家本身，来自于其人民及其努力和能力。韩国一开始就加大教育投入，而且一直持续如此。它确实从美国的援助中获得了一些好处，但很快就放弃了对美国的依赖。比如韩国独立后蜂拥而入的美国志愿机构被“韩国化”，并被按照国家的设计来开展工作。韩国避免了很多其他欠发达国家的命运，摆脱了对国外NGO的依赖，这对韩国是有利的。

有一种观点认为，社会和福利政策是发展的负担。韩国的经验并不支持这一理论。在韩国，积极的社会政策在发展过程的早期就被引入，它被作为经济政策的一个有机组成部分，作为经济发展的支持性投入，作为将发展从单纯的经济层面扩展到社会层面的工具。社会政策因此需要从更广泛的意义上理解。在韩国，社会政策包括社会援助、以社会保险为形式的社会保障，和普遍的、志愿的公民社会动员。其中，现代社会援助是在民主巩固和1997年经济危机的双重影响下导致的改革中，从贫困救济发展而来。独裁统治者清楚地表述了现代化这一国家工程，并承诺提供社会保护为该工程及其领导地位赢得合法性，并进而动员民众为这一宏大的工程而努力和奉献。

有一种观点认为，强政府甚至是威权政府有助于国家摆脱欠发达的地位，或者是摆脱欠发达地位所必需的。韩国的经验也并不支持这一理论。尽管在发展的过程中，韩国存在威权政府，但这种领导并不完全是通过强力，而是通过复杂的治理实现的。单纯民主或单纯独裁都没有带来发展。决定性的因素是善治，民主的优势是它能让善治更可能。但民主制并不能保证一定善治，威权制下也不一定完全排除善治。当善治例外地在威权制下出现时，我们应该谨慎地认识到，这是治理，而不是通常认为的独裁。尽管韩国的威权统治很严苛、专制而且丑陋，但仍然让它可以归入“善治”的是，它不仅有智慧使用社会政策作为发展的工具之一，而且对政治、经济和社会生活的组织，非旦不压制，还给予大力发展。对这些组织的压制在威权国家中很常见，因此威权制度的垮台通常带来混乱。而韩国则不然，原因就在于国家有组织力量和多元主义来延续其发展。

韩国经验对其他地区的发展启示主要有三：第一是关于治理。韩国从有目的和有效的治理中获益。即使是威权主义统治，也是有目的的威权。统治者清楚阐明国家发展的远景，并动员全社会来实现这一远景。第二是将发展扩大到社会发展。这一点借助社会政策得以实现，并有助于使韩国的现代化不单是冷酷的经济增长；社会发展对于动员民众参与到宏大的国家工程中至关重要。第三是关于可持续性。除了经济和社会的发展，韩国也在政治、社会和非政府组织上有了很大的发展。正是这些组织机构的多元性，使得经济和社会发展得以持续，而无需经历发展型国家减缓以及从威权政府过渡到民主政府的危机。

Stein Ringen，Huck－ju Kwon，Ilcheong Yi，Taekyoon Kim and Jooha Lee：The Korean State and Social Policy：How South Korea Lifted Itself from Poverty and Dictatorship to Affluence and Democracy，Oxford University Press，2011.

2012－04－06

本文是哈佛燕京学社与华中师范大学管理学院联合主办的“东亚社会福利发展与治理转型”国际高端研讨会（2012年5月15－18日，武汉）主题发言文章之一，本刊中文首发得到作者授权。

责任编辑 王敬尧