新版《海船船员适任考试和发证规则》主要修订内容解析

辽宁海事局 王玉洋 饶滚金 邵国余

2011年12月8日，交通运输部第12次部务会议通过了《中华人民共和国海船船员适任考试和发证规则》（交通运输部令2011年第12号，以下简称“11规则”），自2012年3月1日起施行。“11规则”是新中国成立以来交通运输部制定的有关海员考试和发证的第7部规定，是对2004年《中华人民共和国海船船员适任考试、评估和发证规则》（交通部令2004年第6号，以下简称“04规则”）的修订。船员适任考试发证规则历来是影响船员队伍发展的核心政策规定之一，是船员管理的“中枢神经系统”，在船员培训证书体系和业务架构上具有牵一发而动全身的影响，在业界素有“指挥棒”“风向标”之称，因而始终为业界所广泛而高度关注。“11规则”较“04规则”在学历要求、适任证书航区和等级、职务、证书再有效的条件、证书补发条件、其他船员申请海员适任证书规定、适用于液货船适任证书的条件、普通船员适任证书的有效期、考试科目等方面进行了较大的调整，本文对此进行相应的阐述和说明。

一、“11规则”出台的背景

自2004年“04规则”颁布实施以来，有关海员考试、发证的国际国内要求和形势发生了重大变化，“04规则”的相关规定已不能很好地适应形势的发展，有必要重新来审视当初的立法基础并进行相应的修订和调整。对“04规则”的修订主要有国际层面、国内层面、现实层面的因素和背景。

首先，在国际层面上，是履行国际公约的需要。2010年6月25日，国际海事组织（IMO ）通过了《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约马尼拉修正案》（以下简称STCW公约马尼拉修正案）。该公约在海员的适任能力方面增加了电子海图显示与信息系统（ECDIS）、驾驶台资源管理（BRM）、轮机资源管理（ERM）、领导力和团队工作技巧的使用、领导力和管理技能的使用、海洋环境保护意识、船舶报告和VTS报告程序等新的要求，增加了电子电气员（ETO）、电子技工（ETR）、高级值班水手（Able Seafarer Deck）、高级值班机工（Able Seafarer Engine）资格和发证的强制性最低标准，取消了轮机员30个月教育培训要求以及延长了轮机员实习见习时间要求等。我国作为STCW公约的缔约国，有履行公约的义务。因此，根据STCW公约马尼拉修正案新的适任要求修订现行的海员适任考试和发证规则是履行国际公约的需要。

其次，在国内层面上，是贯彻实施上位行政法规的需要。2007年国务院以行政法规的形式颁布实施了《中华人民共和国船员条例》（国务院令第494号），调整了船员适任培训、负责航行和轮机值班船员任职资格的规定。“04规则”是《船员条例》的配套规章之一，有必要修订现行的规定，以保持与《船员条例》一致以及与《船员培训管理规则》（交通运输部令2009年第10号）等其他规章的有效衔接。

再次，在现实层面上，是立法从实际出发、从国情出发、反映人民意志的体现和需要。“04规则”实施8年来，一些实际问题也逐步显现出来，如考试评估科目设置分配不尽合理，船长、轮机长考试评估科目偏少，而大副、大管轮考试评估科目偏多；纯客观性考试题型的弊端表现得比较明显；高级船员来源渠道单一，不利于船员队伍的稳定和持续发展，值班水手、值班机工除非具有学历或参加两年航海教育，否则缺乏晋升的空间和渠道等。这些问题引起了业界的关注，修订“04规则”的呼声较高。基于上述国际、国内的客观背景和完善立法及业界需求等诸多因素，交通运输部按照《立法法》的要求，从实际出发启动了修订“04规则”及其配套规定的工程。

二、“11规则”修订的主要内容

（一）取消航海类学历作为申请适任证书的条件之一的规定

自1998年8月1日《中华人民共和国海船船员适任考试、评估和发证规则》（交通部令1997年第14号，以下简称“97规则”）施行以来，具有航海类中专（或2年航海职业教育）、大专学历一直是新加入高级船员队伍人员的必要条件，成为一些有海上服务资历但没有学历的支持级船员晋升高级船员难以逾越的门槛。应该说，提高高级船员的学历门槛，以便提高海员的技术素质、保障海上人命和财产安全，这个出发点无可厚非。但近年来，具有较高学历的高级船员，尤其是具有本科学历的高级船员流失非常严重，而具有中专或以下学历的高级船员却相对稳定，导致了能够成为高级船员的不愿意从事该项职业，而愿意从事高级船员职业的却因学历门槛被拒之门外的现状，造成了国家有限的高级船员培养资源的极大浪费或分配不均。在国家教育政策和船员适任考试政策的双重作用下，一些具有多年海上服务资历的值班水手、值班机工只能通过航海教育函授的方式取得函授文凭，并借此获得参加考试的资格，以寻求职业拓展和职务晋升。函授模式尽管没有实质性提升船员整体素质，但它却解决了学历问题，进而解决了这些船员的出路问题，成为其赖以生存并有一定市场的主要原因。这与“97规则”强调航海教育和学历的立法本意是相悖的，航海教育并不鼓励函授等成人教育的方式，事实上学员也不愿意接受这种成本高收获小的模式，只是为了满足政策规定不得已而为之。因此，业界一直呼吁调整函授这种不合时宜的模式或取消学历要求。

《船员条例》把适任培训而不是把航海教育或学历作为申请适任证书条件之一，该规定为普通船员晋升高级船员扫清了学历方面的障碍。基于此，“11规则”取消了多年来晋升操作级、管理级船员需要航海类中专、大专学历的政策限制，航海类学历不再成为加入高级船员的门槛。即在船上担任值班的普通船员达到18个月的海上服务资历，并满足相应的培训要求可申请参加三副、三管轮适任证书考试。同时，根据《船员条例》的规定，“11规则”增加了相应适任培训的要求。“11规则”的这种调整并不是降低现有的标准和要求，而是理顺相关法规规章之间的法律关系，同时也是以人为本、实事求是的体现。“11规则”并没有否定航海教育的作用，而是按不同层次和类型的航海教育，采取层级管理的模式区别对待，如接受不少于2年全日制航海类中职/中专及以上教育的学生完成全部理论和实践教学内容后，可以相应地申请沿海航区三副、三管轮、电子电气员的适任考试；接受全日制航海类高职/高专及以上教育的学生完成全部理论和实践教学内容后，可以相应地申请无限航区三副、三管轮、电子电气员的适任考试。需要指出的是“11规则”要求的航海教育的类型是全日制，即非全日制的如函授、自考等方式将不被认可。这一点值得航海教育和培训机构注意。

同时，“11规则”还借鉴吸收2006年交通部实施的全日制非航海类工科毕业生海员培训政策的经验，将其正式纳入“11规则”中，并规定完成全日制非航海类大专及以上教育并接受不少于18个月三副、三管轮、电子电气员岗位适任培训的学员，完成全部理论和实践教学内容后，可以相应地申请无限航区三副、三管轮、电子电气员的适任考试。2006年，原交通部颁布实施了《非航海工科毕业生海员培训管理规定》（交海发〔2006〕636号，以下简称《规定》），允许完成全日制普通高等学校工学专业或完成全日制普通高等学校高职高专学校相关专业学历教育（航海技术和轮机工程专业除外）的毕业生（简称为非航海工科毕业生），完成12个月的全日制专项海员培训后，可申请海船三副/三管轮适任考试、评估和发证，并等同于完成三年航海职业教育。2008年8月11日，部海事局下发了《关于船员考试、评估和发证工作有关事宜的通知》（海船员﹝2008﹞352号），将非航海工科毕业生的范围放宽至理学、工学、农学、医学、管理学五个门类的非航海专业毕业生，以及法学门类中的法学专业、文学门类中的英语专业的非航海专业毕业生。“非航海专业毕业生”海员培训政策实质是调整、变通了“04规则”的学历或航海教育的规定，是海员培养新模式的摸索与尝试。《规定》属于交通运输部一般规范性文件，其法律效力低于交通运输部的规章（部令）。在法律效力和程序上，《规定》只能对规章规定的事项作出具体的说明和细化，不能改变原来的规定内容，《规定》修订部令有不符合修订程序的嫌疑。但该政策一经实施立即好评如潮，受到了广泛的拥护和赞誉，实践证明该政策深得人心，是成功的和可行的。此次修订将非航海类工科毕业生海员培训的成功经验和做法正式纳入“11规则”之中，也可以说是归依正道，返本还原。新的非航海毕业生海员培训政策主要有两个方面的调整：一是培训时间延长了，由原来的12个月调增加到18个月；二是参加培训的对象范围放宽了，由原来的理学、工学、农学、医学、管理学五个门类，以及法学门类中的法学专业、文学门类中的英语专业的非航海专业毕业生放宽到所有全日制非航海类大专及以上教育的毕业生。需要注意的是，除了学历要求外，该政策对教育类型作了限定，仅适用于全日制学员，非全日制如函授、自考等不属于该政策的范围。

（二）重新调整了适任证书航区和等级

除了考虑近岸航区外，STCW公约马尼拉修正案并未对适任证书航区的划分作出规定或提供指导意见和建议。由于历史的原因，我国海员适任证书长时间存在无限、近洋、沿海、近岸四个航区并对应甲、乙、丙、丁四类证书，造成证书种类多、管理复杂、适任标准区分不明晰等问题，甚至导致偶有国外港口国检查对近洋航区证书的误解等问题。实际上，无限航区和近洋航区、沿海航区和近岸航区对船员适任要求没有根本性差别。据统计，近洋航区船员证书总量占国际航线船员证书总量的比例不足10%。基于上述考虑，“11规则”将现行的无限航区和近洋航区合并，沿海航区和近岸航区合并，调整后的航区分别为无限航区、沿海航区。

为了和调整后的航区相匹配，“11规则”对适任证书等级重新做了划分，其中无限航区船长、驾驶员、轮机长和轮机员适任证书分为两个等级，一等适任证书适用于3000总吨及以上或者主推进动力装置3000 kW及以上的船舶，二等适任证书适用于500总吨及以上至3000总吨或者主推进动力装置750 kW及以上至3000 kW的船舶。无限航区值班水手、值班机工适任证书仅有一个等级，即适用于500总吨及以上或者主推进动力装置750 kW及以上的船舶。沿海航区船长、驾驶员、轮机长和轮机员适任证书分为三个等级，一等、二等适任证书的划分与无限航区的相同，三等适任证书适用于未满500总吨或者主推进动力装置未满750 kW的船舶。沿海航区值班水手、值班机工适任证书分为两个等级，其中一等适用于500总吨及以上或者主推进动力装置750 kW及以上的船舶，二等适任证书适用于未满500总吨或者主推进动力装置未满750 kW的船舶。高级值班水手、高级值班机工适任证书仅有一个等级，即适用于500总吨及以上或者主推进动力装置750 kW及以上的船舶。电子电气员和电子技工适任证书仅有一个等级，即适用于主推进动力装置750 kW及以上的船舶。

（三）调整了船员职务

根据STCW公约马尼拉修正案新的规定和要求，“11规则”调整了“04规则”中的船员职务，增加了电子电气员、电子技工、高级值班水手、高级值班机工四个新职务，同时也明确了这四个职务适任证书的条件、培训、海上任职资历和适任考试要求等。当然，马尼拉大会决议重申STCW公约和STCW规则是关于培训和发证标准的文件，不决定船舶的配员水平。“11规则”提出了上述四个职务的发证标准，并不影响和改变船舶的最低配员要求。

（四）放宽了证书再有效的条件

“11规则”中适任证书再有效的条件除了保留“04规则”规定的从申请之日起向前计算5年内具有与其适任证书所记载范围相应的不少于12个月的海上服务资历且任职表现和安全记录良好的要求外，还根据STCW公约马尼拉修正案的新要求增加了一项等效条款，即从申请之日起向前计算6个月内具有与其适任证书所记载的范围相应的累计不少于3个月的海上服务资历，且任职表现和安全记录良好。正常情况下满足这两项条件之一均可以保持证书再有效。此外，“11规则”还对适任证书过期保持再有效的条件进行了细化，针对证书过期5年以内的、过期5年及以上10年以下的以及过期10年及以上的三种情况，分别规定了3种再有效的形式：参加模拟器培训和知识更新培训，并通过相应的抽查项目的评估；参加模拟器培训和知识更新培训，并通过相应的抽查科目的理论考试和项目的评估；参加模拟器培训和知识更新培训，通过相应的抽查科目的理论考试和项目的评估，并在适任证书记载的相应航区、等级范围内按照《船上见习记录簿》规定完成不少于3个月的船上见习。避免了“04规则”对证书过期需参加并通过规定的抽查科目和项目的考试和评估 “一刀切”的方式，适任证书再有效的处理方式更加科学合理、更加人性化。

（五）对补发证书作了具体规定

“04规则”对适任证书遗失申请补发没有特别的规定。现实中部分申请补发证书者并不是真正遗失需要补办，有些是不重视证书保管，一时找不到证书就申请补发，或者因被公司等其他机构保管而以个人名义申请补发自己再拥有一本证书，还有个别船员故意谎称证书遗失而申请补发用于出租等，加之补办证书不需要任何费用，导致证书补发不再是个别现象，证书管理比较混乱，影响了证书的严肃性、权威性，出租证书行为甚至对船舶航行安全构成潜在隐患。为了有效地遏制恶意补发证书的现象，借鉴其他证件补发的相关做法，“11规则”对适任证书遗失申请补发的，做出了应当在发行范围覆盖全国的报纸上登载适任证书遗失公告，或者提交原证书签发海事管理机构所在地公证机关出具的公证书，登载适任证书遗失公告的，自公告之日起满30日后方可申请的新规定。

（六）新增了其他类型船舶船员申请海船船员适任证书的规定

持有内河船舶、海洋渔业船舶或军事船舶上担任驾驶、轮机和无线电通信职务的人员不能直接到海船上任职。按照“04规则”规定，这些人员需要满足资历、学历、培训、考试、评估以及见习等方面的要求向海事管理机构申请相应的适任证书，方可到海船上任职。“04规则”仅对海船船员适任考试和发证的主流事项做出了规定，内河船舶、海洋渔业船舶或军事船舶人员申请海船船员适任证书等非主流事项，则授权部海事局另行制定其他的规范性文件予以调整。部海事局根据“04规则”的授权，就有关资历、学历、培训、考试、评估以及见习等方面的要求，另行制定了内河船舶、海洋渔业船舶或军事船舶的人员申请海船船员适任考试、评估三个办法。这种做法产生了一些问题：一是同样是考试发证的规定，调整的是同一性质的同类事项，却由部令和其他规范性文件两类不同层级和法律效力的文件来调整，从法理上不好解释；二是导致考试发证办法的数量较多，主干规定一部，旁支规定若干，不利于管理。立法要求“能细则细”，在立法层面上，部令已是最低法律效力的规范性文件，部令能解释清楚的，无须再另行制定实施细则或者办法。鉴于此，“11规则”梳理、总结了内河船舶、海洋渔业船舶或军事船舶的人员申请海船船员适任证书的基本精神和经验做法，拟合形成规则的条文，避免出现授权另行制定规范性文件现象的发生，体现了立法本身也是一个不断完善和发展的过程。“11规则”规定的上述三类船员申请海船船员适任证书的三项原则是：一是拟申请证书的等级和职务不高于其在内河船舶、海洋渔业船舶或者军事船舶上相应的证书等级和职务，其中可以申请的职务最高为大副或者大管轮；二是在内河船舶、海洋渔业船舶或者军事船舶上的服务资历能够与“11规则”规定的海上服务资历相适应，且任职表现和安全记录良好；三是参加相应的岗位适任培训，并通过与申请职务相应的理论考试和评估。

（七）免除了申请适用于液货船适任证书的学历要求

“04规则”对适用于液货船的适任证书规定了学历要求，其中申请适用于无限航区、近洋航区液货船船长、轮机长、大副、大管轮适任证书者，应完成航海类相关专业的高等职业教育，或者完成航海类相关专业的大专及以上学历教育；申请适用于无限航区、近洋航区液货船二副、二管轮、三副、三管轮及沿海航区液货船船长、轮机长、大副、大管轮适任证书者，应完成不少于2年的航海类相关专业的职业教育，或者完成航海类相关专业的中专及以上学历教育。因《船员条例》并没有对申请适任证书作出学历方面的要求，“04规则”对适用于液货船的适任证书有关学历的要求显然超出了上位法《船员条例》的规定，增加了许可条件，不符合立法的原则和要求。因此，“11规则”取消了适用于液货船适任证书的学历方面的要求，以保持和《船员条例》相一致。

（八）调整了普通船员适任证书的有效期

根据STCW公约马尼拉修正案的规定，值班水手、高级值班水手、值班机工、高级值班机工、电子机工可以持有培训合格证，且证书可以长期有效。采用这种发证方式，证书不需要知识更新和再有效换证，对船员、船公司更有利，对海事管理机构也非常有利，既减少了换证工作量，又降低了行政成本。但依据《船员条例》的规定，这些船员应当取得相应的适任证书，且适任证书的有效期不超过5年。“04规则”也规定值班水手和值班机工需要取得相应的适任证书，证书的有效期不超过5年。显然在证书名称和证书有效期问题上出现了国内立法和国际公约不一致的地方，国内立法在先，而国际公约的修订在后，国内立法滞后于国际公约，启动国内立法的修订程序以保持与公约一致是履行国际公约的正常途径。但《船员条例》属于国务院的行政法规，其修订程序复杂，修订历程较长，不可能在短时间内完成修订工作，无法满足履约的急迫需要。因此，既要履行国际公约，又要服从国内立法程序和权限的需要，普通船员证书的名称和有效期问题处理起来变得非常棘手。“11规则”采取了STCW公约马尼拉修正案和《船员条例》规定折中的方式，做出了“我国缔结或者加入的国际公约对普通船员适任证书有效期有特别规定的，按照其规定执行”的规定。该规定的含义是我国对值班水手、高级值班水手、值班机工、高级值班机工、电子机工采取签发适任证书的形式，但证书有效期为长期，兼顾STCW公约马尼拉修正案中证书长期有效的规定和《船员条例》中适任证书名称的规定。通过立法技巧的艺术处理，巧妙地解决了普通船员适任证书有效期的问题。

（九）重新整合了适任考试科目

“04规则”以附件的形式明确了适任考试科目和评估项目。“11规则”则授权部海事局确定考试科目，确定考试科目时以覆盖STCW公约马尼拉修正案确定的职能模块、适任标准及适当减少现有的适任考试科目为原则，避免海员在职务晋升、航区扩大和吨位/功率提高考试中重复考某些知识点的现象发生。调整后的船长和甲板部船员适任证书考试科目为航海学、船舶操纵与避碰、船舶管理、船舶结构与货运、航海英语、水手业务、水手英语，评估项目为航次计划、气象传真图分析、电子海图显示与信息系统、航线设计、雷达操作与应用、船舶操纵、避碰与驾驶台资源管理、货物积载与系固、航海仪器的使用、航海英语听力与会话、水手值班、水手工艺、水手英语听力与会话；轮机部船员适任证书考试科目为主推进动力装置、船舶辅机、船舶电气与自动化、船舶管理、轮机英语、船舶动力装置、机工业务、机工英语，评估项目为轮机模拟器、动力装置测试分析与操作、动力设备拆装、电气与自动控制、动力设备操作、船舶电工工艺和电气设备、金工工艺、机舱资源管理、轮机英语听力与会话、机工英语听力与会话、设备拆装与操作、动力设备操作与管理。

三、结 语

“11规则”更好地处理了与STCW公约马尼拉修正案等国际公约以及《船员条例》《船员培训管理规则》等国内法规规章的衔接关系，消除了存在的矛盾与冲突，并针对海员队伍近几年出现的实际问题而做出相应的修订，它是交通运输部2011年两项一类立法项目中的一项，体现了该法规的重要性和紧迫性。“11规则”除了前文阐述的修订内容外，在其他一些方面也做了调整和修订，如调整男女船员证书有效期，减少适任考试的条件，增加航运公司及相关机构的责任，调整特免证明和承认签证的规定，调整法律责任等，由于篇幅所限不再赘述。相信修订后的“11规则”必将对业界产生广泛而积极的影响。