“十二五”时期促进区域协调发展的研究＊

2012-11-04丁雪莹

长沙大学学报 2012年2期

关键词：十二五功能区区域

熊孜，丁雪莹

(湖南师范大学资源与环境科学学院，湖南长沙 410081)

“十二五”时期促进区域协调发展的研究＊

熊孜，丁雪莹

(湖南师范大学资源与环境科学学院，湖南长沙 410081)

立足国内，着眼全球，在深入分析影响我国“十二五”区域协调发展重大因素的基础上，以遵循提高密度、缩短距离、减少分割的新经济地理学规律与充分发挥政府宏观调控作用为出发点，重塑我国“十二五”区域协调发展格局，提出区域协调发展在主体功能区推进、区域利益协调、人均收入均等化、区域协调保障等关键领域的政府宏观调控路径.

十二五;区域协调发展;战略思路;宏观调控路径

《2009－2010年度中国人类发展报告》指出［1］，中国地区间人类发展总体水平差距明显:北京、上海、浙江、江苏等东部发达地区的人类发展水平已相当于葡萄牙、捷克等高人类发展指数的国家，而贵州、西藏等西部地区的人类发展水平则仅相当于非洲的纳米比亚和刚果等国家，形成“一个中国、两种世界”的分化局面.不断扩大的地区差距成为我国区域协调发展的重大制约因素，是我国新一个五年规划必须解决的突出问题.为此，必须有科学的区域协调发展总体思路，引导我国将不均衡经济增长的成果转化为全国整体人类发展水平的提高，实现包容性增长.

1 “十二五”时期区域协调发展的重大影响因素

影响“十二五”时期区域协调发展的主要重大因素可总结为如下六点:①“新五化”与“十二五”经济发展的提升转型.“十二五”时期，经济发展在继续保持较快增长的同时加速提升和转型，具体表现为全球经济一体化、高质量高效率的基础设施现代化、新型工业化、新型城市化、全民全社会的知识信息化.因此“十二五”时期追求科学发展、全民净福利最大化和成本最小化的经济发展.②全球价值链模式的产业转移.全球价值链(Global Value Chain，GVC)作为组织现今国际产业转移的主要方式，已对全球经济的微观基础产生了根本性的影响.劳动力、土地等生产要素成本上升以及外部需求减弱、资源环境压力等迫使东部地区调整出口导向型发展模式，深化调整产业结构，积极发展高端制造业和服务业，同时激发了中西部地区承接产业转移的快速兴起［2］.③现代化交通与信息设施的发展.交通与通信技术的进步将导致我国区域发展的“集聚”与“扩散”两种力量进一步加强.一方面，信息成为越来越重要的生产因子与区位因子，电子商务、虚拟经济、物流经济等成为区域发展重要的新兴力量，具备国际信息与交通优势的世界性枢纽与门户城市将进一步强化其竞争地位，而高效、集约、可持续的国土开发将成为特定区域发展的基本模式;另一方面，都市圈空间集聚与扩散效应并存.都市圈核心区对其人口和产业的吸引作用会进一步强化，而交通便利加速了都市核心区产业、公司、企业的向外扩散.此外，“十二五”时期伴随着“高铁时代”的到来，高铁网络将加快东部、中西部和东北等地区经济发展的辐射和传导机制形成，引发的同城效应将有力推进区域合作与经济一体化［3］.④新一轮大规模水利设施建设.“十二五”区域协调发展必然深受水利建设及其配套政策、措施的影响.第一，未来10年4万亿元的水利投资力度，将推进区域经济快速发展，同时有利于发挥中、西部地区水资源丰富的比较优势.第二，最严格的水资源管理制度可能会一定程度上抑制发达地区人口与产业的空间聚集效应.第三，流域为区域协作以及四大主体功能区之间的利益协调提供平台.第四，水资源在实现基本公共服务均等化中发挥关键作用.第五，大江大河大湖的综合治理、堤防建设以及蓄滞洪区建设将迫使周边区域的人口进行生态转移.⑤城镇化进程中“都市圈”战略的推进.21世纪以来，大都市圈的发展已逐步成为了世界经济发展的主要空间组织形式.随着环境保护、社会公平等话题逐步纳入地方发展的议程，以大都市圈为尺度的合作为促进区域可持续发展带来了另一新颖视角［4］.⑥资源环境约束及气候变化带来的挑战.我国能源、淡水、土地、矿产等战略性资源不足的矛盾将越来越突出，以经济手段(征收碳税)来控制碳排放已提上政府的议事日程.碳税不可避免会对经济发展造成负面影响，同时可能迫使东部沿海产业进行海外转移，阻碍中西部地区承接产业转移进程.

2 “十二五”时期区域协调发展的战略思路

“十二五”促进区域协调发展，必须以缩小国内差距与国际差距并重、实现由区域经济协调向区域综合协调转变及包容性增长为前提，坚持推进主体功能区战略，加强对东、中、西、东北四大政策区的分类引导，遵循提高密度、缩短距离、减少分割的新经济地理学规律，充分发挥政府的宏观调控作用，以经济、社会、生态、文化效益多维目标为导向，注重利益协调，形成合理分工的产业空间、健康宜居的城镇化空间、可持续的生态空间、共享的基础设施空间、协调的环境治理空间及和谐公平的社会空间，走向繁荣、绿色、和谐、幸福的现代化中国.

2.1 前提思想

其一，缩小国际差距与国内差距并重.在新一轮国际产业转移浪潮中，我国有望并应该在全球生产、贸易、投资网络重构中占一席之地，提高我国国际竞争力和综合国力，进一步缩小与发达国家的差距.其二，由区域经济协调向区域综合协调转变.区域协调发展应由区域经济协调向区域经济、社会、文化与生态综合协调转变，突破缩小地区间经济发展水平差距的传统思路，更多地关注地区间基本公共服务均等化、基本生活标准趋同、生态空间的可持续化、环境治理空间协调化等方面.其三，以“包容性增长”着力促进增长成果的广泛共享性及公平性.基于“包容性增长”理念，消除贫困者的贫困和所面临的社会排斥，实现机会平等和公平参与，使包括贫困人口在内的所有群体均能参与经济增长、为之做出贡献，并由此合理分享增长的成果，将经济不平衡增长的成果转化为各地区人民人类发展水平的整体提高，促进全国经济不平衡增长与社会和谐发展的共同实现［5］.

2.2 多维战略目标

可具体为六大目标:①分工合理的产业空间.区域协调发展强调各地区充分发挥其比较优势，打造优势特色经济，消除区域间的利益冲突，实现彼此优势互补、互利互惠，以期实现全国整体利益的最大化.②健康宜居的城镇化空间.以人为本，将“宜居化”的理念纳入城镇发展战略，依托城市群、地区中心城市、小城镇三级城镇体系，形成生态环境良好、居住条件舒适、物流畅通有序、信息快速便捷、文化传统及设施丰富、社会和谐稳定的现代型健康宜居城镇化格局.③可持续的生态空间.确保全国重要生态功能区的生态系统和生态功能得到保护与恢复，维护国家生态环境安全;将生态良好地区规划建设为各级保护区，采取积极、有力的保护措施;在城镇空间规划和建设过程中保留足够比例的公共绿地和生态用地，确保快速城镇化地区的生态安全.④协调的环境治理空间.加强饮用水源地保护，加大“三河三湖”等重点流域和区域水污染防治力度;加大重点城市大气污染防治力度;加快危险废物处理设施建设.要实行强有力的环境保护与治理措施，推进形成以循环经济、低碳生活为主体的协调的环境治理空间.⑤共享的基础设施空间.推进跨区域重大基础设施一体化建设，提升基础设施的共建共享和互联互通水平，形成分工合作、功能互补的基础设施体系.加快建设覆盖城乡、开放式的现代综合交通运输体系;构建清洁安全可靠的能源保障体系;建设人水和谐的水利工程体系;构建便捷高效的信息网络体系.⑥和谐公平的社会空间.各地区人们在义务教育、公共卫生和基本医疗、社会保障、社会救助、促进就业、扶贫济困、防灾减灾、公共安全、公共文化等方面享有大致均等的服务，不因地区不同、人群不同而有明显差异.

2.3 核心战略

经济世界是不平的，在空间上均衡分配经济活动只会阻碍经济的增长，“十二五”时期必须遵循新经济地理学规律，从以下三个方面重塑区域协调发展格局:①要通过优化提质国际层次的长三角、珠三角、京津冀三大都市连绵区，加快发展全国层次成渝、武汉、辽中南城市群，积极培育区域层次的七大新增长极，进一步提高优势地区的经济密度与发展效率;②要通过加快快速交通通讯网络建设，巩固东部沿海全球竞争带，加速发展长江沿岸与京广沿线“十字”轴，积极培育哈大、陇海－兰新、浙赣－湘黔、西南四大区域协调轴，进一步缩短区域距离;③要以东部海岸、长江沿岸、京广轴以及京津冀、长三角、珠三角都市连绵区、成渝、武汉城市群地区构成的“三轴五核”弓形空间地域为战略重点，以“增长极”串“协调轴”，以“协调轴”带“功能区(政策区)”的网络型、开放型、协调型空间结构模式(图1)，实现全国四大主体功能区以及东、中、西、东北四大政策区的协调发展.

图1 促进“十二五”区域协调发展的空间组织

3 “十二五”时期区域协调发展宏观调控路径

实现经济不平衡增长与社会公平和谐发展的关键在于充分发挥政府的宏观调控作用，减少分割，协调利益，促进地区和全国经济一体化.为此，必须科学设计区域协调发展在主体功能区推进、区域利益协调、人均收入均等化、区域协调保障等关键领域的推进路径:通过机制、手段、模式、标准创新，利用流域、都市圈、省域、经济区四种模式推进主体功能区建设;利用生态补偿、转移支付、对口支援、政绩考核以及碳税调节等多元手段协调区域利益;利用合理有序的人口转移梯度与户籍制度改革逐步推进人均收入均等化.

图2 促进“十二五”区域协调发展战略思路框架

3.1 主体功能区推进路径

通过主体功能区推进区域协调发展可有如下路径:①流域协调.即一种基于区域生态联系的协调模式，核心在于流域内中下游地区对上游地区的生态利益补偿.据禁止开发区、限制开发区一般处于流域上游，是流域生态补偿的受偿区域;重点开发与优化开发区一般处于流域的中、下游，同时也是流域生态补偿的补偿区域，可在全国成立长江、黄河、珠江等几大流域利益协调管理机构，明确各流域内中、下游的优化开发区、重点开发区对上游禁止开发、限制开发区的补偿责任与标准［6］.②都市圈协调.即一种基于区域社会经济联系的协调模式，旨在协调都市圈核心区与腹地之间的基本社会公共服务水平.都市圈在更大的区域范围内整合了人口、物资、信息和资金等资源配置，克服了单个城市在资源、幅员等方面的不足，实现了共同增长.基于都市圈中心城市与周边腹地相辅相成的经济联系，可通过构建基本覆盖全国的都市圈体系，在各都市圈内实现四大主体功能区的利益协调，即圈内的优化开发、重点开发区必须对圈内的禁止开发、限制开发区实施利益补偿，以达到圈内基本公共服务均等化、生活标准趋同的目标.③省域协调.按省级行政单位来实施各主体功能区间的利益补偿，可解决一些跨省级行政单元协调模式的弊端.在我国现行的财税体制下，省域利益协调模式更有可能得到实质性的成效.根据省域内的主体功能区划情况，利用转移支付手段实行省域内优化开发、重点开发区向省内禁止开发、限制开发区的利益补偿.④经济区协调.经济区以区域规划这一法规的形式强化经济区内部的社会经济联系以及生态环境保护责任，而且其范围基本都在省域范围内，从而减少了利益协调的行政阻力，因此以经济区为统筹平台，在经济区内实现优化、重点开发区对限制、禁止开发区的利益补偿，可望收到理想的效果.

3.2 区域利益协调路径

通过区域利益协调推进区域协调发展可有如下路径:①加速健全生态补偿机制.利用公共财政投入、扶持产业发展、市场运作、物质补偿、优惠政策和相关制度保障等形式，推动完善政府对基本农田、公益林、水源地、自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发以及流域等重点领域实施生态补偿.②加大对落后贫困地区对口支援力度，扩大对口支援范围.对口支援应该由传统的经济援助向医疗、卫生、教育、文化、等基础社会公共服务援助倾斜.此外，对口支援范围不应局限在四川、甘肃、新疆等地区，应扩大到国家级贫困县市、少数民族地区以及具有特殊生态保护功能地区，要更好地体现道义责任，让广大地区更充分地分享发展的成果.③优化财政转移支付结构，促进基本公共服务均等化.进一步明确划分中央政府与地方政府的事权和财权范围，并把财政资金重心转向基础设施和文化教育，实现各级政府提供公共服务能力的均等化，使各地居民都能享有同等的就业、医疗、交通等方面的机会与服务.④建立区域协调绩效评估与考核机制.一方面，在划分了主体功能区后，必须根据不同功能区的分类给出不同的绩效考核体系.另一方面，要基于区域协调发展的考量，将人均GDP差距、联合国人类发展(HDI)、主观幸福感、基尼系数、和谐社会、低碳经济、可持续发展等指数与指标，纳入政绩考核与评估指标体系.⑤合理设计碳税，促进低碳区域协调.中央政府要利用碳税收入支持西部地区大力发展碳汇林业;按照经济发展水平，设立阶梯式碳税税率;创建全国范围内的碳减排交易市场和清洁发展机制［7－9］.

3.3 人均收入均等化(人口合理有序迁移)路径

促进人口合理有序地向资源环境承载能力高、经济发达、产业集中区域梯度迁移，打破行政疆界与城乡二元户籍制度，减少分割，实现网络化发展，达到人口、资源要素的高度自由流通.要优先解决中、西部农民工的进城问题，为他们提供农民进城需要的住房和社保这两项基本保障;要通过合理的引导机制以及具有前瞻性的城市建设、基础设施配套等方面，积极引导人口向都市圈腹地集聚;逐步对限制和禁止开发区实施生态移民［10］.

［1］中国人民大学.2009/10年中国人类发展报告［R］.北京:中国对外翻译出版社，2010.

［2］张少军，刘志彪.全球价值链模式的产业转移——动力、影响与对中国产业升级和区域协调发展的启示［J］.中国工业经济，2009，(11):5 －15.

［3］陶希东.高铁时代中国大都市圈发展战略重建研究［J］.现代城市研究，2010，(6):11 －15.

［4］张纯，贺灿飞.大都市圈与空间规划:国际经验［J］.国际城市规划，2010，(4):85 －91.

［5］蔡荣鑫.包容性增长:理论发展与政策体系——兼谈中国经济社会发展的包容性问题［J］.领导科学，2010，(23):13－15.

［6］李国英.流域生态补偿机制研究［J］.中国水利，2008，(12):1－4.

［7］王权典.统筹区域协调发展之生态补偿机制建构创新［J］.政法论丛，2010，(1):30 －36.

［8］安树伟，吉新峰，王思薇.主体功能区建设中区域利益的协调机制与实现途径研究［J］.甘肃社会科学，2010，(2):85 －87.

［9］陈斌.碳税对中国区域经济协调发展的影响与效应［J］.税务研究，2010，(7):45 －47.

［10］王建.用城市化创造中国经济增长新动力［J］.中国经贸导刊，2010，(2):11 －14.

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1008－4681(2012)02－0106－04