河南县权公开调查

樊红敏 代丹

在没有解决县委书记授权来源这一根本问题的情况下，这次改革能走多远，能否达到预期效果，人们普遍存有疑虑。

2009年是推进县委权力运行公开透明的“破题之年”，是年3月，中央纪委、中组部选取河北省成安县、江苏省睢宁县、四川省成都市武侯区等3个县（区）作为县委权力公开透明运行试点。2010年11月，改革步伐加快，决定在全国范围推动县权改革的试点。

近两年的时间过去了，县委权力公开的探索进行得怎么样？下一步的发展方向是什么？

从2011年下半年开始，河南省廉政评价研究中心统一安排，对河南省沈丘县、新乡县、商城县、惠济区、南阳市宛城区等地县委权力运行公开方面的探索和经验进行了调研，并就县委权力公开透明运行改革的有关问题在沈丘县进行了问卷调查。

分头探索

总体上来看，各地围绕明确职责权限、规范运行程序、公开决策事项、实施全面监督等方面，探索确保县委特别是县委书记正确行使权力的有效办法和措施，在县委权力公开透明运行方面进行了有益的探索。

从河南省各试点单位的具体做法来看，各试点单位均把“明确划分县党代会，县委全委会、常委会及其成员，县委各职能部门的职责和权限，编制职权目录”作为一项硬性指标来完成。绝大多数试点单位都专门建立了县（区）委权力公开网，向社会公开“晒”出县委权力清单，让广大群众了解每个县委领导担负的职责究竟有哪些。大多数试点都尝试建立廉政风险预警制度，如沈丘县明确了十个权力运行重点环节，总结出决策与实施过程中的五大风险：决策失误的风险、暗箱操作导致腐败的风险、权力寻租破坏公平的风险、效率低下的风险、伤害民生影响社会稳定的风险。

其次，各试点在试行县委权力公开的实践中，从制度创新和制度突破入手，为探索和完善在县一级建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制提供了经验。

例如，周口市沈丘县县委积极探索用人权公开，在干部选拔方面，实行“公推公选量化比选”，当时正值县管校长副校长换届，公推公选3名校长8名副校长，从工作方案到自愿报名条件，从民主测评到演讲竞选，从量化奖项到每个选手的综合得分，从考察对象到任用结果，全程全方位公开，还邀请了24名教师当评委，参与打分。探索实行县长民生热线制度，24小时县长民生热线的常态化，及时收集、回应、处理群众关心的热点难点问题，把各种问题和矛盾消灭在萌芽状态，探索群众参与权、监督权的落实机制。

安阳市滑县从权力透明运行过程角度进行制度创新，推出了乡镇和县直“一把手”重大事项的“五议三公开二备案”决策办法。五议即提议、商议、审议、评议、决议；三公开：对重大事项的决策内容、执行程序和实施结果进行公开。两备案：重大事项决策一旦形成决议，要分别到县委、县政府督查室和县纪委办公室备案。

当然，县委权力公开工作不是一项单独的工作，而是与管理创新和建设服务型政府相结合的一个系统工程，当前河南省各试点县把权力公开与服务型政府建设相结合，与基层民主管理创新结合起来，在发展和社会稳定方面进行了探索。

一方面是把权力公开和促进当地经济发展结合起来，使权力公开具备了更大的拓展空间。如沈丘县在项目建设中，坚持“经济工作项目化、项目建设责任化、责任落实公开化”，项目建设的内容都做到“五种媒体七项公开”：五种媒体是指县电视台、新沈丘报、政务公开栏、政府网站、施工现场。七项公开是指公开工程预算、公开招投标、公开质量标准、公开建设工期及验收标准等。

另外，把权力公开和服务型政府建设结合起来。南阳市宛城区溧河乡通过构建“四方互动”党务公开机制打造基层大公开格局，通过打造便民服务平台和项目协调服务平台，为群众和企业提供便捷优质的服务，使权力公开和服务型政府建设结合起来。

总之，县委权力公开的探索普遍强化了群众的参与，从加强群众监督和社会参与的角度探索决策权用人权公开公正透明。如沈丘县的民生热线常态化，南阳宛城区打造的便民服务平台和项目协调服务平台，因为是增量改革，既能化解社会矛盾，又能推进经济发展，从而深化了县委权力公开改革的经济社会基础。

改革瓶颈

从调研的情况来看，河南省沈丘县、新乡县、商城县、惠济区、南阳市宛城区等地在县委权力运行公开方面进行了有益的探索，取得了一些经验，但也遇到了改革中的瓶颈。这些瓶颈主要是三个方面。

首先，这次改革探索的总体特征是“一把手”自我限权、主动还权。这次改革以勘界限权为特征，以规范权力为起点，通过明晰具体职权来规范书记权力，从党内民主和党务公开的角度进行了大胆探索。但是，从责权利须明晰原则来看，权力清单的开出，并不一定真正起到规约权力公开透明运行的目的。

实际上，在明晰具体职权的同时，如果不明确与之相对应的责任，那么很容易导致部分职位的领导人陷入无限担责的局面。为此，仅仅靠“权力清单”并不能给权力套上缰绳，并约束其在社会公众视野中公开透明地运行。

其次，这次改革是在当前县级较为封闭的权力运行体系的框架之内，探索县委决策过程的公开透明，虽然各地都不同程度地进行了制度创新与制度突破，但人事的调整、政策的变动等不确定因素极易造成制度的反弹，使新探索的制度形式化。在没有解决县委书记授权来源这一根本问题的情况下，这次改革能走多远，能否达到预期的效果，人们普遍存有疑虑。

第三，监督成为县委权力公开中最薄弱的一环。

县委权力公开探索强调给予民众“知情权”，但监督权的落实还有待于进一步探索。归根结底，公开是为了更好地监督，县委权力公开探索在给予公众“知情权”的同时，如何坐实公众的“监督权”，建立并完善监督机制，成为县委权力公开所面临的又一瓶颈。

未来着力点

在调研中，河南省廉政评价研究中心将沈丘县作为一个重点的调查样本，进行了以县委权力公开透明运行改革为主题的问卷调查。

在问卷调查中，有74.1%的被调查者认为沈丘县推行的“党务公开、政务公开以及县委权力公开”对化解社会矛盾的作用“非常大”或“比较大”；在另一个问题“推行县委权力公开”对于预防领导干部腐败的作用方面，有80.4%的被调查者认为“非常大”或“比较大”。由此可见，推行县委权力公开透明运行的成效和群众认可度还是非常高的。

面对当前县委权力公开透明运行探索的瓶颈，下一步应该从三个方面着力：

首先，应围绕县委书记刚性授权问题，探索对县委书记权力进行硬约束。

县委书记往往对当地的重大项目、人、事、财有支配权，甚至直接影响和制约身边人的仕途，而对其监督往往颇为尴尬，“上级监督太远；下级监督太难；同级监督太软”。权力公开的深度与广度、制约核心权力的程度，都决定着改革的力度与成败。如果不解决县委书记的授权来源问题，所有的制度都是软制度，都缺乏对县委书记作为一把手的硬约束。因此，在县委权力公开透明运行的探索中，如何从公开选拔以及党内民主的角度探索县委书记的刚性授权问题，也是下一步县委权力公开透明运行所面临的重要问题。

其次，应围绕监督机制的构建，引入县委权力公开透明改革的外部动力。

当前县委权力公开透明运行的探索与改革，是在县级较为封闭的权力运行体系的框架之内进行的，其弊端就在于由于缺乏外部的压力，人事的调整、政策的变动等不确定因素极易造成制度的反弹，使新探索的制度形式化。要使改革取得有效突破和实质性变革，就必须在县委权力透明运行改革中引入外部动力。具体来说，就要探索党内监督与党外监督，专门机关监督与群众监督相结合，整合监督力量，畅通监督渠道，形成县委权力运行的制约监督机制和反映问题处理的工作机制，才能保证权力的正确行使。

最后，县委权力公开透明改革的着力点应该在用人权改革。

县委权力从根本上来说表现为用人权和决策权，而县委权力公开透明改革也就表现为决策权与用人权的制度化与公开透明。在对沈丘县进行的问卷调查中，在问及“您认为在县委权力公开透明运行中亟待解决的首要问题是什么？”时，在“权力集中”、“干部选拔不规范”、“信息公开程度不够”、“监督机制不完善”、“群众参与不足”五个选项的重要性排序中，依次是“干部选拔不规范”、 “权力集中”、“群众参与不足”、“监督机制不完善”、“信息公开程度不够”。在389份有效问卷中，选择“干部选拔制度”的最多，占39.1%；其次是“权力集中”，占24.2%；第三是“群众参与不足”，占16.1%；第四是“监督机制不完善”，占14.9%；最后是“信息公开程度不够”，占5.6%。

另一个问题也印证了这一点。在有关“您认为当前在县委权力公开透明运行探索中着力点是什么”这一问题上，在“决策公开”、“干部选拔制度改革”、“信息公开制度改革”、“强化权力监督”、“权力公开载体创新”五个选项中，选择 “干部选拔制度改革”的最多，占30.1% ；其次是“决策公开”，占26.9%；第三是“强化权力监督”，占22.7%；第四是“信息公开制度改革”的占13.4%，最后才是“权力公开载体创新”，占6.9%。

县域干部既是推动变革的核心行动者，也是影响县委权力公开透明运行的重要因素，选择能够切实调动县域干部积极性，与县域干部利益高度相关的层面作为推进行县委权力公开透明运行的切入点，增加了推动变革的动力。因此，围绕用人权改革问题，一些地方探索的乡镇党委书记直选、县处级干部公选以及乡镇委局一把手票决制等，对推动用人权改革以及县委权力公开透明运行具有积极的意义。关键是在各地积累改革经验的基础上，中央高层要适时肯定并予以制度化推动，县委权力公开才会不断取得实质性进展。

（作者单位：郑州大学公共管理学院）