“高速免费”的深层困扰

贺海峰

大多数国家都经历了由最初普遍推行高速公路收费政策到最终实现高速公路免费通行的转变，且免费通行的前提都是国民经济高度发达、政府财力足够充沛。

为什么一项好的公共政策却屡遭恶评？今年中秋，伴随“高速免费”新政首次推行，各条高速皆传来“史上最堵”的紧张讯息。例如，广深高速拥堵车流，一度绵延40公里，令人望而生畏。舆论矛头直指“免费”新政，更有甚者强烈吁请政府恢复收费，“哪怕费用上涨都行”。

在一片批评声中，交通部很快意识到，最大堵因在于免费之后，收费站没有直接开闸放行，仍然实行拦车发卡收卡制度。由此，交通部敦促各地取消对小车发卡，后又要求发放纸质通行凭证。拥堵困局最终得以缓解，“免费”新政再获民意认可。

公众期盼出行成本更低、服务质量更优，本是人之常情、世之常理。作为让利于民、提振内需之举，“高速免费”的大方向无疑值得充分肯定。新政推出伊始，交通部门见招拆招，固然值得嘉许，但也暴露出无预案、不配套等诸多管理短板，暴露出一系列深层次矛盾及困扰。

改革开放以来，我国高速公路建设从无到有、突飞猛进，总里程已突破8.5万公里，有望跃居世界第一。从理论上分析，高速公路作为一种具有自然垄断属性的准公共物品，也相应具备有偿使用的特点，这就决定了我国实行收费制度的合理性和必然性。从实践上来看，我国高速公路建设速度惊人，主要得益于国家“贷款修路、收费还贷”的政策推动。数据显示，我国收费公路累计投资总额为3.65万亿元，债务余额为2.32万亿元，资产负债率为64%。因而，更大幅度免费方案不具有可行性。

应当看到，“贷款修路、收费还贷”模式，同时也带来了不少弊病。这种模式一般都由地方政府主导，或设立政府控制下的路桥公司，或以土地等生产要素出资、出股，形式不一而足。一段时间以来，因为信息不透明、监督不到位，导致一些地方官商勾连、乱相丛生。比如，1994年，成渝高速重庆段开始收费，仅用4年就已收回全部本息，然而直至2011年仍在违规收费。据说，超收部分已达上百亿元之巨，堪称地方政府的“提款机”。

由此不难理解，对于“免费”新政，部分地方政府、路桥公司何以一直阳奉阴违、排斥抵触。不过，实事求是地说，新政确实存在“一刀切”的问题，因而难免导致矫枉过正、伤及无辜。例如，对民营资本投资的高速公路，通过“红头文件”强行要求其节假日免费，似有不妥。此举是否会抑制民间资本的投资热情，有待观察。

分析至此，我们可以得出结论：“高速免费”政策的进一步完善，有待于中央政府强化顶层设计，打出一套“组合拳”。

首先，加大对超期收费、收费标准偏高、收费间距不合规等公路违规行为的审计、监督、惩处力度。尤其是对于超期收费的高速公路，必须责令其实行全天候全程免费；对于仍在收费期的高速公路，则应公开披露其运营成本和收益状况，在公众的监督和参与下，确定终止收费年限。2012年5月，我国首个高速公路沪嘉高速收费亭被拆除，拉开了“高速全面免费”的序幕。

其次，调整节假日高速免费通行的政策，切实照顾到相关方的利益和关切。对于BOT项目和刚刚开始通行的高速公路，应当区别对待，建立起有效的利益补偿机制。毕竟投资方承担了很大的投资风险，如不进行利益补偿，则必挫伤民间资本、境外资本的投资积极性，阻碍高速公路的可持续发展。对于公众，则应通过带薪休假、弹性休假诸多方式，鼓励理性出行、错峰出行、安全出行。

再次，创新高速公路建设的投融资模式，对地方政府、路桥公司的利益进行切割。从全球范围来看，大多数国家都经历了由最初普遍推行高速公路收费政策到最终实现高速公路免费通行的转变，且免费通行的前提都是国民经济高度发达、政府财力足够充沛。作为过渡，我国高速公路建设目前亟需更多借重民间资本、境外资金的力量，而这需要极大努力。

一言以蔽之，要在全国建立起免费、畅通无阻的高速公路网络，不可能一蹴而就，因而必须精准把握好“免费”的尺度和节奏。