中国与匈牙利土地利用中生态环境保护制度的比较

杨飞龙

（福建师范大学经济学院，福建 福州 350108）

匈牙利历经1992～1996年的土地私有化改革，土地所有权制度发生了根本改变，与中国土地实行的社会主义公有制截然不同。但是中匈两国存在相同的土地利用现状，即土地细碎和规模不经济。两国政府在经济发展过程中都认识到可持续发展的重要性，在土地利用中都非常重视对生态环境的保护，各自设计了土地利用中生态环境保护制度。总结比较中匈两国土地管理体制尤其是土地利用中生态环境保护制度的异同，可以认识科学发展观对中国相关制度安排的影响，同时能了解加入欧盟对匈牙利有关制度设计的促进，这对于中国土地利用中生态环境保护制度的完善具有一定的启示作用。

1 土地管理体制比较

1.1 相同的土地管理方式

土地具有位置固定和用途多宜等特征，且许多自然资源依附于土地而存在，这就决定了土地的利用活动与各种自然资源的利用实践必然要联系在一起。中匈两国都采用综合管理方式进行土地管理，即以一个部门为主，多个部门互相配合协调，对包括土地在内的森林、矿产、海洋等资源进行统一管理慢。两国所采用的管理方式都符合土地管理体制的总体发展方向，充分体现了土地与其他自然资源之间的密切联系。

1.2 不同的土地管理机构

中国负责土地管理的部门是国土资源部，其主要职能是：土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。另外，农业部负责指导农用地、渔业水域、草原、宜农滩涂、宜农湿地、农村可再生能源的开发利用以及农业生物物种资源的保护和管理。环境保护部重点关注生态保护和农村土壤污染防治。

匈牙利土地管理过程中以农业和农村发展部为主，环境和水资源部为辅，实现综合管理下的分类管理。隶属农业和农村发展部的土地管理和地球信息部是匈牙利最高的土地直接管理部门，其主要任务是：土地综合管理、立法、战略规划、土地项目管理和审计［1］。环境和水资源部则在土地利用中对自然环境和生物多样性进行保护，减少水源污染，改善水质，保护国家公园和景观，发展环保技术和生态旅游。

1.3 不同的土地管理理念

随着社会经济的发展和人们对土地功能认识的逐渐深刻，进行综合管理的土地管理部门在不断发生变化。其变化方向（图1）为：农业部门——专门的土地管理机构（如财政、司法部门）——资源与环境部门，这代表了三种管理土地的理念，体现了三个经济发展层次［2］。

自然经济时代，土地主要用于农业用途，作为农业生产的基本资料，一般由农业部门对其进行管理。随着工业化和城市化进程的加快，人们认识到土地功能的多样性，并且不同的利用类型所产生的效益有天壤之别，土地既是基本的农业生产资料，更是重要的资产，因此开始将土地管理归并在财政、司法等部门下侧重进行资产管理。随着经济进一步发展，人们逐渐意识到承载人类生存与发展的土地也是自然环境的一部分，开始关注自身行为与自然、环境的协调，追求可持续发展。反映在土地管理上，倾向于把土地与其他自然资源和环境资源结合起来进行综合管理，强调对土地生态环境功能的维护。

图1 土地管理机构的变迁

进行综合管理的土地管理部门的区别，体现出中匈两国对土地功能的认识不同，二者土地管理理念的不同。由于贯彻实施科学发展观，中国在土地管理理念的发展和土地管理部门的变化方面是处于比较领先地位的。

2 土地生态管理法律、法规比较

2.1 宪法框架比较

中国和匈牙利两国宪法分别确立了国家土地管理法的基本框架和主要内容，构成建立健全各自土地生态管理法律、法规的基础和依据。两国宪法都强调要合理开发利用土地资源，必须采取措施保护生态环境。中国宪法中明确提出：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”，国家要“保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”“保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。匈牙利1989年新宪法也提出，享有一个健康的环境是人类不容挑战的基本权利，为确保“人人有权享有最大限度的身体和精神健康”，就要保护城市和自然环境。

2.2 土地法比较

中匈两国政府都将农田资源保护作为土地生态管理的重要内容。中国2004年新修订的土地管理法和匈牙利1994年制定的耕地法都专门提出耕地的合理利用与保护。二者的共同点有：（1）按照土地利用要因地制宜，地尽其用的原则，要求根据耕地不同属性，进行合理利用；（2）强调土壤养护是国家、土地使用者、投资者和经营者的共同责任，要保持土壤的质量和肥力，防止物理性、化学性和生物性的破坏；（3）任何单位和个人不得闲置、荒芜耕地。

此外，中国土地管理法对破坏生态环境开垦利用的土地，提出要有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。而匈牙利耕地法则规定，改变自然保护区土地的耕作计划需要得到土地管理部门的同意，否则土地使用者要恢复原来的土地利用类型并受到处罚；强调在土地利用过程中要注意保护文化和历史遗产遗迹。

2.3 环境保护基本法比较

1989年中国通过环境保护法。1995年匈牙利通过环境保护一般规则法案，取代了1976年的环境保护法，成为匈牙利环境保护的主要规章制度。两国的环境保护基本法都对环境的内涵进行了说明，认为环境是影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，土地、水、空气、自然和人为环境皆是环境保护的组成部分。对环境有显著影响的活动在开始之前必须对环境影响进行评估，通过后方可开展。中匈两国环境保护法的出台与修订，表明国家环境法制发展进入一个新的阶段，与随后发生的一系列重要制度创新相互配合，保证政府能够在土地资源利用中更加深入、全面地保护生态环境。

针对土地利用，中国环境保护法进一步提出，应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。城乡建设应当结合当地自然环境的特点，保护植被、水域和自然景观，加强城市园林、绿地和风景名胜区的建设。

2.4 法律体系比较

为加入欧盟，匈牙利制定“法律统一计划”，计划执行过程中，全力向欧盟法律靠拢，如在自然资源和生物多样性保护、水资源管理、土壤养护等领域加快了环境立法。而欧盟成员国中发达国家土地利用中保护生态环境的有益做法也为匈牙利做出了很好的示范，显著推动了匈牙利土地生态管理法律法规体系建立和完善。其中，1993年、1994年分别修订了矿业法、森林管理和狩猎法。1995年颁布水资源管理法。同年，匈牙利政府还制定了关于违反土地保护、污水处理、自然保护等方面法规行为的惩罚措施。1996年的自然保护法则规定了包括国家公园、风景保护区、自然保护区在内的保护区。

到目前为止，中国的环境与资源保护法律体系虽然已经基本形成。针对土地合理利用和生态环境保护，《草原法》（1985年）、《野生动物保护法》（1988年）、《水土保持法》（1991年）、《矿产资源法》（1996年修改）、《森林法》（1998年修改）、《水污染防治法》（1996年和2008年分别修改）、《环境影响评价法》（2002年）等法律法规先后出台。但总体而言还较为笼统，生态保护相关法律、法规还不完善，一些具体领域还缺乏专门的法律法规。因此《全国生态保护“十一五”规划》就明确提出，要进一步加强立法工作，把土地利用中的生态环境保护全面纳入法制化轨道，尽快制定《自然保护区法》、《土壤污染防治法》、《转基因生物安全法》、《生态保护法》等法律，制定《生物遗传资源管理条例》、《物种资源保护条例》、《畜禽养殖业污染防治条例》、《农村环境保护条例》等有关法规。

3 促进生态环境保护的土地利用规划比较

3.1 科学发展观指导下的中国土地利用规划

中国2004年新修订的《土地管理法》中规定，土地利用总体规划按照以下原则编制：（1）严格保护基本农田，控制非农建设占用农用地；（2）提高土地利用率；（3）统筹安排各类、各区域用地；（4）保护和改善生态环境，保障土地可持续利用；（5）占用耕地与开发复垦耕地相平衡的原则。《1997－2010年全国土地利用总体规划纲要》中进一步明确土地利用的基本方针，就是要坚持土地开发、利用、整治、保护相结合，防止过度开发和掠夺式利用，加强土地退化的防治，保护和改善土地生态环境，实现土地资源的永续利用，促进社会、经济、资源、环境协调发展。在科学发展观指导下，中国以新《土地管理法》为依据，在《1997－2010年全国土地利用总体规划纲要》基础上制定了《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》，以引导全社会保护和合理利用土地资源。其中，协调土地利用与生态建设是其主要任务之一；提出要充分发挥各类农用地和未利用地的生态功能，保护基础性生态用地；积极推进以土地整理复垦为重点的国土综合整治，统筹土地利用与生态环境建设；制定不同区域环境保护的用地政策，因地制宜改善土地生态环境。

3.2 匈牙利生态环境优先的土地利用制度、计划

20世纪90年代之后，匈牙利根据加入欧盟的准入条件，大力调整本国政策，制定了一系列相关的制度与计划，在土地利用中更加注重对生态环境的保护。

1997年匈牙利开展了土地利用区划制度研究。以“土地利用金字塔”理论为基础，结合不同区域的具体情况，明确各地土地利用与自然保护的基本形式（图2）。通过以生态为基础的客观分析，评价不同区域的农业生产适应性与环境敏感性。在此基础上划定环境敏感地区，通过保持传统土地利用，农业和农民的做法来维护自然价值和生物多样性，使剩余的特色文化景观和孤立的、接近自然的栖息地可以得到保护［3］。

图2 土地利用金字塔（ERZ，1978）

匈牙利1999年提出国家农业环境计划。该计划把提升农业制度作为首要任务，通过审慎使用自然资源，在生产健康食品、为农村提供就业机会的同时，来保存自然价值、生物多样性，管理乡村事宜。计划制定了以下目标：（1）大范围引进环境友好的农业生产方法，实现农业环境目标，保护和改善自然价值、农村质量和水土资源；（2）促进可持续农地使用和区域利用合理体制的建立，形成与匈牙利农业生态潜力相适应平衡、稳定的土地使用结构和生产结构；（3）改变农村面貌、景观，以及农村生态游、乡村游条件，改善和利用农村旅游潜力；（4）注重农村人口、生产企业的环境教育，改变他们的观念，并致力于其他农业发展措施。

3.3 中匈两国土地利用规划中生态环境保护方面的差异

比较两国的土地利用规划和制度，可以发现匈牙利在欧盟“共同农业政策”和其他环保法律法规影响下，重视土地利用中的农业经济发展、生态环境改善和人们福利提高，谋求土地利用中经济有效性、生态合理性和社会承受性的高度统一。匈牙利在制定土地利用制度与计划中的一些成功经验值得借鉴。首先，要注重环境教育，改变人们发展观念，要把保护生态环境的思想和观念贯彻到土地利用规划的制定中；其次，土地利用规划涉及社会经济各个方面，应该是以保障经济社会可持续发展为重点的多目标多约束综合规划，而不是以保护耕地为重点的单一目标资源利用规划；再次，要加快建立生态保护标准体系，利用标准体系对不同区域土地生态状况进行评估，作为制定土地利用规划的依据。开展土地利用规划环境影响评价，并且建立规范的评价方法与指标体系；最后，完善土地利用规划的法律政策依据，维护规划的严肃性和权威性，保证土地利用规划和生态环境保护规划的实施管理。

4 改善农村生态环境的土地整理比较

4.1 现阶段土地整理的重点

20世纪70年代末以来中国实行的农村土地承包经营制度与20世纪90年代匈牙利土地私有化改革事实上造成了同样的结果，形成了同样的土地利用状况，两国都长期存在土地细碎、规模不经济的问题。如在2006年中国323个被调查村里，行政村一级高达97.6%的耕地由农户经营，而每个农户平均经营耕地面积仅1386.53m2［4］；而1991～2000年匈牙利超过95%的私人农场面积小于10 hm2。一方面，许多农户（或私人农场主）没有足够的土地持续发展经营活动，农户（或私人农场主）的经济效益、规模效益和市场竞争力远远不能满足市场竞争的需要；另一方面，一些农户（或私人农场主）又荒废土地，严重影响生态环境的保护［5］。因此，中匈两国现阶段土地整理的重点都是在农村地区。

4.2 土地整理的执行主体

鉴于土地权属制度，现阶段中国的土地整理多为政府部门或其下属机构（如土地整理中心、造地公司等）直接投资和经营管理。在国家土地利用总体规划指导下，1997～2005年，国家投资土地开发整理重点项目2259个，各省、自治区、直辖市累计安排土地开发整理项目近2万个，全国通过土地整理复垦开发累计补充耕地227.6万hm2［3］。其他经济单位与农户尚缺乏参与意识、资金投入。因此，新修订的《土地管理法》提出，县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。

匈牙利的土地整理则主要是通过私人农场与租赁公司自发的市场化行为来实现。政府仅在极为有限的范围内直接参与土地整理，比如重新国有化（或征用）最有生态价值的地区，创建自然保护区、自然区、生态走廊、保护区和半自然区域等，来形成国家生态网络。此外，国家土地基金也协助进行土地整理活动，尤其关注大型整理项目和环境保护的实现。国家土地基金通过购买或者交换面积小、地形差的土地来进行土地整理，改善土地的利用结构。

4.3 土地整理的主要目标

目前中国土地整理的主要内容包括：调整农地结构，归并零散地块；平整土地，改良土壤；道路、林网、沟渠等综合建设；归并农村居民点、乡镇工业用地等；复垦废弃土地；划定地界，确定权属；改善环境，维护生态平衡等。大多数地方土地整理主要以增加耕地数量为目标，而不是以提高乡村生活环境质量为主要目的，从而导致土地整理不切合实际的现象大量存在。

匈牙利在土地整理中所确定的基本目标是：促进形成合理优化的国营农场和森林规模，使土地集中与地区发展相协调，有利于自然生态保护、土壤保护和历史人文名胜古迹保护，使农业生产适应于自然生态环境。具体实践中，匈牙利通过对农业投资的援助，集中支持5个欧洲大小单位（European Size Unit）以上、遵循良好农业规范和符合环境标准的农场发展。依靠土地利用的发展来保护生物多样性和景观，改善农村地区环境质量，实现对自然生态系统的保护和恢复。

借鉴匈牙利的经验，中国在土地整理中应更加注重前瞻性，着眼长远与全局，把土地整理与城乡建设规划、新农村建设规划相衔接。从土地利用现状、土地适宜性以及土地整理项目实施可行性等方面进行研究，因地制宜，制定科学的土地整理规划，明确项目区范围、投资规模、新增耕地比例和项目主要工程内容，全面分析项目实施对生态环境和农民收入的影响，努力实现经济效益、资源、环境三者的协调统一发展，改善农业生态条件和农村人居环境。鉴于我国土地整理资金投入不足，投资主体较为单一问题，成立类似于匈牙利国家土地基金的机构或组织来协助进行土地整理也是值得考虑的。此外，尽快制定适合中国国情的土地整理相关法律法规，完善管理系统，强化有序管理也必不可少。

［1］林卿，林翊 .匈牙利土地管理制度及其对中国的借鉴 ［J］.东南学术，2009（2）：72－82.

［2］刘丽 .世界主要国家土地资源管理体制概况 ［EB／OL］.［2006－11－21］.http：／／lrn.cn／bookscollection／magazines／trendsandreference／2002trendsandreference／2003＿47／200611／t20061121＿4364.htm.

［3］ANGYAN J，BALAZS K，PODMANICZKY L，et al.Integrated Land Use Zonation System in Hungary as a Territorial Base for Agri－environmental Programs［J］.Sustainable Development of Multifunctional Landscapes，2003：125－141.

［4］中华人民共和国农业部.2007年中国农业发展报告 ［M］.北京：中国农业出版社，2007：9.

［5］VAN DIJK T，PRUTKAY J.Private Claims on Nature Domains：Whether Privatisation of Hungarian Land Affects Ecological Networks ［J］.Nordic Journal of Surveying and Real Estate Research，2005，2（1）：96－116.