经济危机中的德国如何实现就业奇迹?

姜照辉

（山东大学政治学与公共管理学院，济南250100）

经济危机中的德国如何实现就业奇迹?

姜照辉

（山东大学政治学与公共管理学院，济南250100）

2008年的经济危机对全球各国的就业均产生了很大的影响，德国却在经济危机中实现了“就业奇迹”。探究其原因，可以看出，哈茨改革为德国实现在经济危机中的就业奇迹打下了基石；适度的工资水平对德国劳动力市场的平稳运行起到了重要作用；短时工作制和工时账户制是德国在经济危机中保障就业的最重要措施。

经济危机；德国；就业奇迹；劳动力市场；哈茨改革

2008年的经济危机对全球各国的就业状况产生了很大的影响，相比欧洲其他国家和美国而言，德国劳动力市场在经济危机中的表现则令人称奇，2009年11月11日保罗·克鲁格曼在《纽约时报》的专栏上就称“德国（创造了）就业奇迹”。本文试图通过探究德国在经济危机中创造就业奇迹的原因，考察哈茨改革的成效及德国政府在危机中运用劳动力政策工具的效果。

一、经济危机中德国的就业状况

表1 ，资料来源：德国联邦统计处Federal Statistical Office:National Accounts—2nd quarter 2011,Published:16.08.2011;BA 200820092010Annual Report,Federal Employment Agency.

在2008年的经济危机中，德国的经济增长也受到了影响。从2008年第四季度起，德国的GDP增长速度下降，在其后的整个2009年，德国的GDP始终处于负增长的状态，直至2010年德国经济才有所好转。但与此同时，德国的失业率却并没有随着经济状况的恶化而波动，在经济状况最差的2009年，德国的失业率也仅为8.2%，远低于其他OECD国家。

二、哈茨改革——德国就业奇迹的基石

（一）哈茨改革的主要内容

从2003年到2005年的哈茨改革为经济危机中的就业奇迹打下了坚实基础。2003年开始，社会民主党施罗德政府开始对德国劳动力市场进行名为“2010议程”的改革，其主要目的是改革德国僵化的劳动力市场。该改革由彼德·哈茨（PeterHartz）领导的“劳动力市场现代化服务委员会”主导，因此也被称为“哈茨改革”。哈茨改革分为四个阶段进行，分别被称为哈茨I、II、III、IV，从2003年开始，至2005年结束，其主要内容有：

1.就业服务机构改革。哈茨III将联邦劳动局更名为联邦劳动服务局。原联邦劳动局的组织机构以发放失业待遇和管理求职人员为主，改革后联邦劳动服务局的主要任务是为求职人员介绍工作，变管理型机构为现代服务型企业。此外还重新调整了联邦劳动服务局与联邦政府之间的关系，两者之间以订立目标协议来取代原来的法律规定和授权，联邦政府通过行之有效的监督来检查协议目标的实现情况。这种调控模式也应用到了联邦劳动服务局的各个层面，形成了劳动服务局部门之间的竞争机制。[1]

2.劳动力市场灵活性改革。原先的德国劳动力市场由于一些硬性规定例如企业解雇员工方面的限制等原因一直被认为是僵化的典型。针对这一情况，哈茨改革放宽对企业解雇员工的限制，从2004年起，适用解雇保护的企业雇佣职工数量的门槛从5人提高到10人。如果企业在解雇员工时能够提供合适的经济原因，解雇是允许的。企业由于经济原因解雇员工时要向员工支付一定的补偿金，并且要按照员工的年龄、任职年限、家庭状况和身体情况等标准将员工分成不同的阶层。此外，从2004年开始，法律对企业解雇员工的补偿金额做了明确的规定，在减轻企业压力的同时也减少了被解雇者在补偿金方面的诉讼。[2]哈茨II则规定那些从事迷你工作或者兼职工作并且月收入低于400欧元的就业者可以免于缴纳大部分的社会保险金。

3.失业保险金改革。德国传统的失业保险是德国劳动力市场僵化的另一个重要原因，改革前的失业保险不仅数额较大而且与原有工资挂钩，并且没有领取时间限制。哈茨改革希望通过整合失业保险金的方式来减少社会保险开支，同时推动长期失业者进入劳动力市场。失业保险金改革主要内容：一是修改了享受失业保险金的资格。将需在3年内达到12个月的参保时间调整为2年。根据哈茨III的规定，失业前2年内必须至少有12个月的参保时间；二是引入了“失业金II”。政府将原来的失业救助与社会救助合并为“失业金II”，并且缩短了失业保险金的领取时间，54岁以下领取最长期限由26个月降为12个月，55岁及以上领取最长期限由32个月降为18个月。

4.强调失业者在寻找工作过程中承担的责任。哈茨改革在提供就业服务过程中强调失业者应该承担的义务，失业人员应履行尽快进行失业登记的义务。雇员必须在收到解雇通知后立即进行失业登记，否则其失业保险金将被降低。[1]对于具有就业能力的人而言，无论申请领取哪一类失业金，都必须符合一项附加的前提条件，那就是履行积极就业的措施：一是证明自己主动寻找工作，二是接受灵活就业形式，三是接受以尽快就业为目标的职业培训。没有家庭拖累的失业人员最迟必须在失业后的第4个月接受全联邦范围内的工作机会，否则可能会给予停发失业保险金的处罚。负责落实失业者是否参与积极就业措施的机构，包括354个与地方就业中心合作的联邦就业服务分支机构，69个市政府设立的就业中心，以及可供顾客选择的19个独立组织。每一个失业金领取者都必须与就业服务机构签订合同，双方按照合同条款履行各自的义务。失业者倘若未履行积极就业的义务，其领取的失业金将会按月扣减。而对于财务申报不实者，则将面临与犯规情节轻重相对应的惩罚措施：或退款、或罚款、乃至坐牢。[3]

（二）哈茨改革的效果

图1 德国失业趋势（1960-2010）

哈茨改革为德国实现在经济危机中的就业奇迹打下了基石：

1.从哈茨改革开始一直到经济危机过程中德国失业状况来看，哈茨改革对德国劳动力市场的结构性问题进行的调整非常有效。从图1中可以看出哈茨改革之后德国失业人数从总体上来说是下降的趋势，从哈茨改革开始一直到经济危机之前，德国失业人数下降得非常明显，从2003年的500万人减少到接近300万人，而2008年10月德国失业人数自德国统一以来首次低于300万人。东德的失业人数变化趋势与德国总体失业人数变化趋势相同，在哈茨改革之后失业人数明显减少，从这一点来看，哈茨改革基本上实现了施罗德政府期望的通过降低失业保险金来扩大失业保险与实际工资之间的差距,从而在低工资部门创造新的就业岗位的目的。

2.哈茨改革对德国就业管理机构的改革是各项措施中比较被认可的。机构改革提高了就业服务机构的灵活性和行政效能，人员和机构编制的精简不仅降低了财政支出,在政策制定方面也更加灵活，在经济危机中表现出了较强的适应性。新改组的德国劳动就业委员会（BA）在经济危机中应对非常有效，该机构根据联邦政府的经济刺激计划，将大量的资金投入到短时工作制等帮助计划中去，在危机中维系工作机会。

3.德国劳动力就业结构发生了变化。从德国劳动力市场中劳动力结构变化来看，哈茨改革首先带来的变化是劳动力市场中不积极劳动者（inactiveindividuals）减少。这部分劳动者被认为是德国劳动力市场中最为顽固的一部分，从1992年以来一直没有根本性的变化，直至哈茨改革之后，其比例降低了4%，而通过图2则可以看出，领取长期失业金的失业者人数明显下降，即使是在经济形势最为恶劣的2009年，领取长期失业金的失业者非但没有增长反而维持在同2008年相当的水平；其次是灵活性就业者人数增加，这与哈茨改革通过减少对灵活性就业者的社会保险支持等措施是分不开的，自我就业、边缘就业以及临时性就业者的增长都体现了这一点；第三则是传统的就业市场的核心就业者即全职就业者（full-timeemployment）减少，尽管在哈茨改革之后这部分就业者仅减少了2%，但是也说明哈茨改革触动了德国劳动力市场中最核心的部分。

图2 领取长期失业金的人数变化（单位：百万）

三、适度的工资水平——德国就业奇迹的前提

适度的工资水平对德国劳动力市场的平稳运行起到了很重要的作用。从就业保障的角度来看，降低工资和缩短劳动时间是各国在经济危机中首选的就业保障手段，而适度的工资水平是政府能够采取这些措施的重要前提，因为为了使企业在危机中保障对员工的雇佣，政府必须通过补贴的方式来分担企业的工资支出，否则的话会对企业的正常发展产生影响，而适度的工资水平能减轻政府在提供工资保障方面的财政压力。

图3 各国劳动力成本比较(1990-2008，2000=100)

从图3来看，德国的工资水平在2000年之前与OECD国家平均水平以及其他发达国家相比还比较高，甚至在1993年到1996年间，德国的劳动力成本是所有OECD国家中最高的；但是在2000年之后，德国的劳动力成本开始降低，在此后一直维持在一个相对平稳的水平，在2006年之后甚至还出现了降低，这与OECD国家平均水平以及其他发达国家劳动力成本始终上升的态势相比，有很大的差异。适度的工资水平不仅降低了劳动力成本，使德国经济在国际竞争中更有比较优势，而且成为经济危机中德国政府运用财政手段维护就业的一个重要前提。

德国工人工资水平在2000年之后始终维持在一个较低的水平与德国工会力量削弱有很大的关系。从1996年到2008年，德国工人参与公会的人数锐减，西德工人参与工会的比例从70%下降到55%，而东德则从57%下降到40%。[4]同时工会在政策制定中的作用正在下降。工会组织既没能阻止科尔政府1993年削减失业保障待遇的“团结法案”，在“劳动联盟”的政策日程、“2010议程”的实施以及就哈茨改革与社民党进行的谈判中也都没能发挥突出的作用。[5]

德国工会力量的削弱在工资集体谈判过程中表现的尤为明显，在集体谈判过程中增加工资的提议越来越难以获得通过，传统的德国工会在集体谈判方面比较强硬，但是随着欧洲货币联盟形成带来的货币贬值以及欧盟东扩带来的廉价劳动力的影响，德国工会开始从态度强硬向妥协让步转变。以德国电信职工2007年5月12日至6月22日举行的大罢工为例，经过将近六周的罢工和一周的谈判，公共行业工会与德国电信最终达成的协议为：工会同意工人的工资减少6.5%，工人每周的工作时间由34小时增加到38小时。同时，德国电信承诺在2012年前不会解雇这些员工，协议达成后，公共行业工会同意让5万名员工复工。对此，德国工会联合会主席佐默尔评价说：“在过去数年中，我们与不同部门的不同企业达成了妥协，我们别无其他选择，我们的目标是确保雇员的工作岗位。对受到波及的雇员来说，这的确是件不幸的事情。但对我们来说，最为重要的是在全球化的进程中保持企业的竞争力，保住企业员工的就业岗位。”[6]集体谈判中工会为了维护更多的就业机会而降低工资使德国工资一直处在一个相对较低的水平，因此在经济危机发生时，政府通过短时工作制和工资账户计划等方式降低劳动者工资引发的争议并不大，成为德国就业率保持稳定的一个重要基础。

四、短时工作制和工时账户制——德国就业奇迹的强心剂

（一）短时工作制（short-timework）是德国在经济危机中保持就业奇迹的最重要的措施

短时工作制在德国有很悠久的传统，其历史可以追溯到一战之前，但是从一战之后短时工作制才开始在德国发挥作用，在此后的经济衰退期间短时工作制都对德国的就业率稳定起到了积极作用，是德国在经济衰退期间重要的就业调整工具之一。特别是在二战之后的石油危机和统一之后的经济衰退期，短时工作制都帮助德国维持了就业，同时也为企业提供了人才储备。短时工作制规定，如果企业面临订单减少而导致“不可避免”的财政危机时，可以向政府就业机构寻求帮助，就业服务机构通过提供失业保险等短期措施来使企业避免解雇工人，通常采用减少工人的工作时间并按比例支付工资的方式，工人获得原有工资的60%-67%，企业仅付出一定的“短时工资”，其余部分则由就业服务机构的失业保险来承担。从企业层面来讲，为了防止企业滥用短时工作制对国家造成损失，短时工作制必须由企业工会通过并由其进行管理，从而达到保障就业的目的。

在此次经济危机中，德国政府出台了就业和稳定法案(TheActforEmploymentandStability)，降低了企业申请短时工作补贴的门槛，新规定放弃了企业申请短时工作制的“三分之一原则（one-thirdrule）”，该原则规定企业只有在所有员工的三分之一收入减少10%的情况下才能申请短时工作补贴。[7]从2009年开始，只要有一个员工面临工作时间减少，企业就有资格申请短时工作补贴，同时也简化了企业申请的行政手续，并且将短时工作工人的范围扩大到临时工人。[8]此外，联邦就业委员会还从几个方面扩展了短时工作制的范围：

一是鼓励企业采用短时工作制。从2008年底到2009年，联邦就业委员会通过报纸广告鼓励企业申请短时工资补贴，其效果非常明显，从图4来看，2007年全年平均仅有6.8万多个短时工作工人，到了2008年年平均仅增长到了10.1万多个，而整个2009年短时工作工人则迅速攀升到了114.2万多个，特别是在2009年5月政府将短时工作作为危机中劳动力市场政策的重要工具之后，短时工作的人数到达了顶峰，甚至超过了150万人，根据联邦就业委员会的估算，这等于保留了大约30-40万个工作岗位。[9]

图4 德国扩大再生产时工作人数(2007-2009)

二是加大对短时工作的财政投入。2009年短时工作财政支出从2008年的1.1亿欧元上升到45.73亿欧元（见图5），其中短时工作补贴支出为29.75亿欧元，短时工作企业的社会保险金补贴则为15.98亿欧元。2010年的财政支出为30.5亿欧元，其中短时工作补贴支出为16.8亿欧元，短时工作企业的社会保险金补贴则为13.8亿欧元。

图5 德国短时工作补贴金额（单位：10亿）

三是延长短时工作补贴的时间，德国政府2008年和2009年分别出台了经济刺激计划，不断延长对短时工作制的补贴时间。根据原有法律短时工作制的补贴仅为6个月，2008年11月开始，短时工作制补贴延长至18个月；而从2009年5月起，联邦就业委员会规定从当年开始的短时工作补贴将延长至24个月；2009年12月又规定从2010年1月开始短时工作的劳动者获得的补贴将延长至18个月；2010年12月规定从2011年1月开始短时工作的劳动者获得的补贴将延长至12个月，[9]也就是说由于经济危机对就业前景的不利影响，短时工作补贴将一直持续至2012年底。

四是降低申请短时工作补贴的企业为员工缴纳的社会保险金。为了缓解企业的经济压力，从2009年1月开始，申请短时工作补贴的企业在短时工作工人的前6个月仅需要缴纳原有社会保险金的50%，其他部分由政府补贴；在超出6个月以后，所有的社会保险金都由政府补贴。

五是采取措施鼓励员工在短时工作空闲期参加职业培训。经济危机证明，特定的受教育水平能够降低失业的风险，这是联邦就业委员会大力推动职业培训的原因之一。鼓励企业让短时工作工人在工作时间之外参加培训，如果工人参加培训，企业就可以获得该员工社会保险金的免除。[8]2009年，联邦就业委员会提出了一个针对短时工作中低技能工人的职业培训计划（Promotion of Further Vocational Training while Receiving Short-Time Allowance），这在德国历史上还是第一次，这一计划的目的是充分利用短时工作中的空闲时间来提升劳动者的专业技能，该计划花费了3160万欧元提供了23,700个培训机会。[9]

（二）工时账户（Working-time accounts）

“工时账户”指的是员工将超出原有工作计划的加班时间储存在工时账户中，企业并不在当下为员工支付这部分加班时间的工资，而是根据工时账户中的工作时间来进行调休，在休息时间照常领取工资。工时账户的优点很多，从员工的角度看，工时账户为员工提供了稳定的工资预期，能够使员工增强对企业的向心力；从企业的角度看，工时账户能减轻企业的劳动力成本，也能帮助企业更好地应对各种突发状况。

工时账户在20世纪80年代才开始引入德国，但是发展迅速，1998年大约33%的工人拥有自己的工时账户，而到了2005年这一比例已经上升到48%。[4]在经济情况不好或者企业订单减少时，企业可以通过支取工时账户中员工工作时间的方式来度过危机，同时也为员工保住了工作机会，例如戴姆勒公司管理层就和企业职工委员会达成一致，使用工时账户中的盈余，从2008年12月15日到2009年1月15日放一个月的长假来应对订单减少引起的工作量降低。[7]

在经济危机中，联邦就业委员还提出了“长期工作时间账户（Long-Term Working Hours Accounts）”，即通过较长一段时间的连续加班，积累的足够账户时间，员工可以调休半年，甚至一两年，或者申请提前退休，但是这一长期工作账户计划是由企业自愿参加的并且独立于原有的短期工时账户。

五、结论

其一，应积极推动劳动力市场和劳动力政策改革。从德国经济危机中就业奇迹来看，哈茨改革起到了基础性的作用，一方面，尽管社会各界对哈茨改革提出了很多批评，但是哈茨改革的确改变了德国劳动力市场长期以来的僵化局面，触动了德国劳动力市场中的很多结构性问题，失业保险金资格和领取时间的限制推动了长期失业者进入劳动力市场，而劳动力管理机构的改革更是进一步提升了行政效能，从联邦就业委员会的财政收支状况来看，哈茨改革的效果非常明显，哈茨改革后联邦就业委员会的财政收支状况逐渐平衡（见图6），在2006和2007年都有财政结余，而结余的178亿欧元正好弥补了经济危机中的赤字，为经济危机中政府迅速有效地推行就业刺激计划打下了良好的财政基础。

其二，合适的劳动力政策工具对失业问题有特别的效果。德国的短时工作制对克服经济危机中的失业问题起到了非常大的作用，实际上德国在经济危机之前就已经开始运用该政策工具，但是通常用于建筑业，在此次经济危机中，对短时工作制的大规模应用主要出现在制造业部门——在经济危机情况最严重的2009年中期，大约有4/5的短时工作岗位应用在制造业部门。之所以出现这种情况，是因为德国的经济危机与美国的有很大不同，德国的经济危机是受美国银行业危机传导而形成的。在经济危机中德国的国外市场需求受到了很大的打击，使与国外市场联系密切的制造业受到影响，因此短时工作制成为制造业企业自我调整的重要手段。此外，企业之所以选择采用短时工作，除了政府支持的推动之外，不得不提的是企业希望通过短时工作制以及工时账户的方式来实现“劳动力储蓄（labourhoarding）”，[10]从而在经济危机结束之后能够迅速地开始工作。而德国较低的工资水平是这些措施的前提，使政府在运用政策工具对企业进行补贴的过程中不会背负太大的财政压力，从某种意义上讲，适度的工资水平也是德国在欧盟债务危机中能够保持财政稳定的一个基础。

图6 德国联邦就业委员会BA财政状况（2004-2010）

[1]蔡和平.哈茨改革能否扭转德国劳动力市场的颓势（上）[J].中国劳动，2007，（1）.

[2]Fixing the leak: Unemployment incidence before and after the 2006 reform of unemployment benefits in Germany, Stephan Dlugosz, Gesine Stephan, Ralf A. Wil ke, IAB-Discussion Paper 25/2009.

[3]朱玲.促进就业：德国劳动力市场改革[J].中国工业经济，2008,（3）.

[4]What Explains the German Labor Market Miracle in the Great Recession? Michael C. Burda，Jennifer Hunt，SFB 649 Discussion Paper 2011-031.

[5]杨解朴.德国福利国家的自我校正[J].欧洲研究，2008,（4）.

[6]沈琴琴.德国劳动关系的调整路径及其对我国的启示[J]生产力研究，2009,（19）.

[7][德]沃尔夫冈·多依普勒，王倩.金融危机中避免失业减少裁员之策——德国的对策[J].中国劳动关系学院学报，2009,（6）.

[8]Short-Time Work: The German Answer to the Great Re cessio，Karl Brenke，Ulf Rinne，Klaus F. Zimmermann，IZA Discussion Paper No. 5780，June 2011.

[9]BA 2009 Annual Report,Federal Employment Agency,2009.

[10]Crisis Analysis and Recommendations—The German La bour Market Miracle on theTest Block, Joachim Moller,Ulrich Walwei ,IAB Forum Spezial 2009.

F249.56

A

1002-7408（2012）03-0109-04

姜照辉（1982-），男，山东烟台人，山东大学政治学与公共管理学院国际政治专业博士生,研究方向：欧洲政治、社会政策。

[责任编缉：孙巍]