守好公共财政的钱袋子

文/公孙策

守好公共财政的钱袋子

文/公孙策

从“公共财政”的视角来看，《预算法》是对政府收入和支出的权力进行约束的一部法律，是在公共财政这个钱袋子上扎了个口，钱的进与出都由这部法律及其实施细则加以规制。预算法修改之所以长路漫漫，盖因这部法律调整的法律关系、权力分配错综复杂，可谓牵一发而动全身。利益，是预算法修改背后最为核心的影响因素。

中央与地方收入分配

现行《预算法》规定，国家实行一级政府一级预算，共设立中央、省、市、县、乡等五级预算。该法同时规定，中央和地方实行分税制，各级预算应做到收支平衡。

这些规定都与目前的财税管理体制存在诸多的不适应之处。1994年分税制之后，中央和地方财权和事权分配上的不统一成为棘手难题，土地财政的依赖、非税收入、地方隐性债务等问题也伴随而生。现有法律与多地区推行的“省直管县”的财税管理体制改革方向也不匹配，分税制的规定也仅限于中央与省级政府之间，在省之内，又普遍财权上移，事权下沉，基层政府的财政收支状况难以平衡。

“过多的财政级次、财力层层集中的结果，导致了基层财政的困难。”中国社会科学院财贸所研究员杨志勇如是说。基层财政的困难结果是地方举债盛行，但受限于现行《预算法》规定，这些债务都没有进入预算编制和监督的范畴。

这也是目前《预算法》难以进行大修的一个局限，中央和地方事权和财权的划分尚不清晰，中央与地方的分配关系尚未理顺。对此，《预算法》草案规定为：各级政府之间应当建立支出责任与财力保障相匹配的财政管理体制。但具体规定却不明确，实施细则也语焉不详。

（图/CFP）

为平衡地区财政支出，一般采取转移支付的方式，这也导致在地方政府预算中经常出现混乱情况，专项支出多，一般转移支付少。这样一来，地方预算收入所包括的不仅是本级收入和下级上解，还有很大一块“蛋糕”是上级的补助，至于补助的数额多少便不在法律控制的范围内，成为权力寻租和滋生腐败的温床。

近些年来，上级政府通过转移支付和启动内需政策的实施，地方政府得到的补助资金越来越多，造成财政体制存在中央和省专项补助过多、一般转移支付比例偏小问题，实际上造成年终决算数字远大于年初预算的，也主要是专项补助。在中国地方政府，出现了一般转移支付比重偏低、专项转移支付项目过多等突出问题。

2010年中央对地方转移支付预算中，专项转移支付占全部转移支付比例的52%。按照现行法规，政府只要笼而统之地向人大报告即可。这样的制度安排导致大量财政资金游离于人大监督之外。

因此，“很多地方政府在年初提交人代会审议的预算草案，和次年提交人大常委会审议的决算草案存在很大偏差，有的地方预算占决算的比重不到50%”，基层人大经常面临着这样的尴尬。

这种现象极大地损害了预算法的严肃性，削弱了年初预算编制的科学性和完整性，并不符合全口径预算的方向，也使得人大的监督很难到位。

但显然，这些涉及中央与地方权力和利益调整的不合理之处在《预算法》的修改中，也面临着权力拉锯。在修改草案中，规定了转移支付制度的具体实施由国务院决定。而关于地方政府发债、举债额度不仅要报本级人大批准，还要报国务院批准。

不公开，无预算

自2008年5月《中华人民共和国政府信息公开条例》的正式实施以来，中国政府的信息公开迎来了史无前例的大发展时代。中央政府每年公布的预算信息中增加了各种预算表，各级省政府也需要定期发布信息公开报告。广州市破天荒公布了全部部门预算；四川省巴中市白庙乡则因在乡政府门口张贴公布了完整详细的政府预算而成为史上第一个“全裸乡镇”。

然而，公开的预算信息只占全部预算信息的极小部分，至少有80%的预算信息没有公开。一般而言，公共预算资金包括三大部分，即用于提供公共产品和服务、履行政府职能的政府基金，政府受托代管的信托基金(主要成分是社会保障基金)以及政府运用企业经营规则，像企业一样进行经营活动的经营性基金(在我国主要是国有企业基金)。

这三块基金本质上都为公众所有，其收支及资产负债信息毫无疑问应向公众说明和公开。但目前在我国，社会保障基金和国有企业基金预算及其执行结果信息基本没有向立法机构和公众公开。而政府基金中公开的也只是其中的一部分，即我们经常说的预算内资金，主要是税收。政府每年使用的巨量其他公共资金，包括土地批租收入、债务资金、各种收费等均未列入预算，更无从谈起公开。

更值得注意的是，政府的资产负债信息则没有公布。政府的资产负债包括金融性资产负债，如债券和非金融性资产，如办公大楼、各种基础设施和国有企业资产等。纳税人不知道政府的负债，监督和制约政府决策与执行也就无从谈起了。

如果将政府与公众的法律关系视为信托的话，政府预算体现的是一种受托责任。向公众及其代表详细说明政府履行这种受托责任的过程及其结果是公共预算的必然要求。为使公众及其代表更好理解政府预算，政府预算必须按部门、职能和经济进行分类。部门分类的目的是向公众及其代表说明具体是谁在使用公共资金；职能分类告诉公众及其代表的是资金用在了何处；而经济分类则是让公众及其代表了解公共资金是以何种方式被使用的。

目前，我国各级政府预算虽然有上述三种分类，但却只公布了职能预算信息，部门预算信息基本没有公开，而经济预算信息则无任何公开。部门预算信息比职能预算信息更为详细，而经济预算信息则是三种预算信息中最为详细的信息。具体一个部门有多少钱用于人员经费，多少钱用于公用经费都靠经济分类信息提供。没有这类信息，任何人都无法正确判断每一笔钱政府是否应该使用，使用多少是合适的。

全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青认为，人大对于预算草案的审议近几年来越来越成为象征性的审议。从2005年起，各级“两会”不再宣读预算报告，接下来人大代表的讨论也不够充分，每年审议后的10几处修改，多是标点和提法。

不仅如此，预算提交人大审批的时间安排、人大审批预算的机构设置和程序都使得各级人大失去了审批预算的能力。加之政府报送人大的预算不完整、不详细，人大作为立法机构的预算决策权大打折扣，由此导致每年政府的预算规模和结构安排都是政府意志和偏好的体现。

地方债新政倒逼预算法修订

2011年10月中旬，财政部发布财库[2011]141号文，“经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点”。地方债再度引发关注。

自国务院2010年6月10日下发了清理地方融资平台债务，旨在冻结增量，核实存量的19号文件以后，由于统计上缺乏统一标准，政策执行上简单僵化，导致地方政府通过融资平台举借债务行为无法规范，在实际运作中也屡屡被追加、突破。随着今明两年地方偿债高峰的临近，部分地区已经出现了债务违约的状况。

我国的地方债的特点，一是债务的发生方属于地方政府而非中央政府，即省、市、县、乡镇四级行政和事业部门，二是债务内容有显性和隐形两种，前者常常被认定为地方政府的直接举借，明示偿还的部分，如向国际组织借款，农发贷款等；后者主要是政府出面担保的各类债务，如地方金融机构呆坏账，社保资金缺口等。此外，广泛存在的地方性政府融资平台由于规模大，借款程序不规范，还款路径不明晰，债务风险最大。

1994年分税分级的财政管理体制改革，虽然提高了中央的宏观调控能力，规范了税制，但是其本质是中央和省级政府的两级分税，只是明确了中央和省两级的税权、财权和事权关系，而对我国五级行政体系中省级以下的市、县、乡三级政府依然是按照改革以前的分成制，这就导致了事权与财权的逆向分离，即事权不断下移而财权不断上移，进而造成“中央财政越办越强，省级财政勉勉强强，基层财政哭爹喊娘”的局面，致使省级以下财政缺乏稳定税源，建设资金不足而寻求借债融资的突破成为地方政府的必然选择。

在唯GDP政绩导向下，各地方政府都使出浑身解数大干快上，只要能快速拉动GDP，什么手段都可以用，依靠“造城运动”推高地价、房价，增加土地出让金收入，同时纷纷成立地方融资平台、金融办等机构大举借债投资于房地产、形象工程等见效快的面子工程、行业，以追求短期行政绩效和职位升迁，诱发投资饥渴，透支地方财力，积累债务，风险由此积聚。

然而在地方债这一问题上，文本中的法律与实践中的法律再次两相背离。

我国的《预算法》第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

我国的《担保法》第二章第八条也有规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。这就说明地方政府不但不能自主发行地方债，而且不论谁做发行主体，政府及其物质资源和信用资质，都不能显性存在，不得予以担保。

但在2009年初，央行与银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。

依照上位法优于与下位法的原则，央行与银监会的指导意见应无效，但却是基于现实考虑的必须。地方政府闻弦歌而知雅意，将这种明显的法律、法规冲突当做对其融资平台的鼓励，以改革的名义行违法之实。

据有关方面初步统计，目前全国各级政府投融资平台有70%以上是县区级平台公司，其中绝大部分债务来自于银行贷款。而融资平台本身的管理又不规范，只要有点行政权力都可以建立融资机构，多头贷款，交叉担保，盲目将国有资产抵押、形式主义式的审批催生了地方债务风险的急速增长。

各家国有银行之所以敢于大胆放款、地方政府又敢竭力借款都源于一个“银行业潜规则”——银行是国有的，平台是国家的，同质化产权为双方提供了一份“保险契约”，赚了各自受益。赔了，肉烂在锅里，都是有限责任公司，最终由国家财政承担无限责任。纵然出现了风险最后也是中央买单，这就不断逼高了国家整体的债务风险。

财政部科研所研究员许安拓博士认为，从长远来看，《预算法》、《担保法》、《商业银行法》等法律制度中相互冲突的条款要进一步修订，力求规范一致，明确地方政府的担保、贷款的权限和范围，以及商业性银行的成立、经营与风险管理，必须完全隔断商业性银行与地方政府之间的政企不分的关系，尤其是对目前盛行的地方政府治下的商业银行运作有必要进一步规范，避免其成为地方政府的“第二财政”。