论撤销街道办事处的理由与可行性

原珂

【摘要】随着我国“单位制”逐步瓦解、“街居制”身陷困境,“社区”一词逐步进入公众的生活,加之市民社会的进一步成熟、城市的现代化发展,街道办事处法律地位不明确、角色定位多重化、管理体制不合理等问题使其在基层治理中处境愈发尴尬。安徽“铜陵模式”证明,撤销街道办在法理和实践中均有积极意义。

【关键词】街道办事处 法律地位 社区治理 利益分享 铜陵模式

街道办事处的尴尬困境

随着我国“单位制”逐步瓦解,“街居制”身陷困境,“社區”一词逐步进入公众的生活,作为我国城市基层治理中一个比较独特的管理层次,街道办事处的存在越来越不适应现代社会市场经济发展的要求,加之市民社会的进一步成熟、城市的现代化发展也使街道办越来越无“容身之处”,身陷“尴尬”困境。

法律地位不明确。就法律地位而言,街道办是上级政府的派出机关,而不是一级政府。我国《地方组织法》第六十八条规定:“市辖区、不设区的市的人民政府,经上一级人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关。”显然,依据法律规定,街道办不能作为一级政府存在。而现实中的街道办,究竟应定位为“一级政府”还是“派出机关”,仍不明确,身份尴尬。

角色定位多重化。就角色定位而言,按照1954年《城市街道办事处组织条例》所述,街道办的主旨是“为了加强城市的居民工作,密切政府和居民的联系”,而不是为了让街道办直接从事更多的城区管理事务。而现实生活中的街道办貌似“分身有术”,扮演着多重角色:一级政府的派出管理角色;“二传手”角色;社区管理者角色等。

管理体制不合理。街道办的管理体制极不合理,此为尴尬之三。首先,权责定位不匹配。目前街道办的行政管理权、组织领导权等权限大为加强,但实际上拥有的大多是事权,而非真正意义上的管理权,更多的是严格按照要求完成上级政府下达的指标和工作任务,在承担更多职责的同时却没有相应的权力作保证①。其次,职能机构设置不合理。其职能机构迅速膨胀,且几乎涵盖了包括一级政府所具有的居民、民政、司法、治安、教育、交通、卫生、计生、街道经济、社区管理及服务等区域性、综合性、社会性的工作,直逼一级政府建构。再次,人员配置、人事管理制度不规范,人员素质偏低。

破解策略—撤销街道办事处

我国现行的城市四级管理体系正不断暴露出层级过多、机构重叠、人员臃肿、授权含糊、分工不清、效率低下甚至滋生腐败等弊病,撤销街道办是改善城市基层治理模式的一种有益的,必要的尝试。其必要性有以下几方面:减少行政层级,提高办事效率;精简人员机构,减轻财政负担;减少腐败行为;强化社区自治。随着我国经济、政治体制改革逐步深化,加之市民社会进一步成熟,尤其是在“小政府、大社会”的改革战略下,撤销街道办的发展趋势符合当代城市基层社会发展的要求及十七大报告对行政管理体制改革的部署,值得进一步探索尝试。

撤销街道办,在制度层面上实现其理论的归位。街道办事处,从其本身的定位来讲,不是一级政府,而是上一级政府的派出机构;从法律规定上来讲,可以派出也可以不派出,本身不构成一级政权。况且2009年6月全国人大常委会宣布废止施行了五十多年的《城市街道办事处组织条例》,使撤销街道办在法律上毫无障碍。同时,街道办这一层级在制度层面上也有违依法治国的原则。因此,从理论上来说,撤销街道办是完全可行的。

推进政府职能转变,实现政府管理职能的归位。撤销街道办,可以把街道办所承担的行政事务归还给区政府职能部门,社会化职能交给社区自治组织,公益性服务职能交给专业化的社区非政府组织等,使其各司其职,各负其责。从而进一步优化政府组织结构,使各职能部门由“后台”走向“前台”,扩大公共服务范围,减少社会管理成本,提高社会管理成效,把更多的人、财、物投入法定的职能和领域,推进政府职能转变,实现政府管理职能的归位。

撤销街道办,促使社区自治的归位。市区政府部门和街道办常常把社区居委会当作自己的“腿”,且街道的“二传手”,不仅造成社区工作杂乱无序,反而更加强化了社区行政化。撤销街道办,按照“政事分离、政社分开,责、权、利相配套”的原则,从根本上解决街道层面的“缺位、越位和错位”现象,把社区的功能和效用发挥起来,增强社区自治能力,促使社区自治的归位。社区自治作为协调社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾的增量制度因素,不断凸显其独特优势。加之互联网技术、交通运输等客观条件的大力改善,市区一级的管理可以直接辐射到社区,有助于实现“小政府、大治理”管理模式与“高效率、大服务”目标的双赢。由此,撤销街道办,势在必行。

实证分析—安徽“铜陵模式”下的新型大社区

2010年7月,安徽省铜陵市主城区铜官山区率全国之先,将其下属的6个街道办全部撤销,并将原来49个社区合并为18个新型大社区,试点撤销街道办事处、建立大社区,实行社区事务居民自治。一年后,铜陵市全面撤销街道办,成为我国第一个全部撤销街道办的地级市,其改革模式被总结为“铜陵模式”。

对主城区铜山官区各社区,笔者共发放社区居民卷160份,回收有效问卷149分,问卷有效率为93.1%;对其相关工作人员访谈卷,笔者走访了市区政府、铜官山区部分社区居委会,共发放访谈卷60份,回收有效问卷53份,问卷有效率为88.3%。

针对目前城市基层治理中街道办的尴尬处境,笔者结合“铜陵模式”的实效,主要从以下几个方面进行简要分析:

就法律地位而言。通过对访谈卷的统计分析,在撤销街道办以前,误认为其有明确法律地位的人员占47%,由此可以看出,近一半的人员对街道办的法律定位没有明确的认识,从而奠定了街道办在城市社区治理中的尴尬法律地位。而建立大社区之后,针对城市社区居委会有无明确的法律或法规依据方面,63%人员认为其“有”,而只有17%的人员认为其“没有”,其余表示“不清楚”,这说明了撤销街道办,建立大社区在理论上是没有问题的,完全符合依法治国的原则。

就角色定位而言。通过对访谈卷的统计分析,在撤销街道办以前,40%的人员认为其充当“二传手”角色,32%的人员认为其充当一级政府的派出管理角色,28%的人员认为其是社区管理者。而撤销街道办后,连同街道办一同消失的,是原街道办工作人員的“机关优越感”。铜官山区原横港街道办主任任江虹担任了幸福社区居委会主任,认为以前在街道只需要“上情下达”,现在必须更多地到居民家中嘘寒问暖;以前只要发个通知开个会,现在工作要一竿子插到底。和居民的“零距离”接触,洗掉了过去的“机关优越感”,取而代之的是为居民办好事的责任感。所以,从角色定位而言,撤销街道办后的社区工作人员,完全符合建设服务型社会的要求。

就管理体制而言。调查结果显示,铜陵市在撤销街道办之后,街道原有的经济发展、城管执法等主体职能上受到区直部门分片归口垂直管理,而社会管理、公共管理、服务及部门审批职能则下沉到社区,每个新社区设立一个公共服务中心承接这些职能,具体有7大项—综合事务、民政事务、人口计生、综治维稳信访、文明创建、社会保障、经济服务。总之,街道办从政府管理层面的退位,利于减少管理层次、优化组织结构、提高办事效率,从而使政府的基层管理体制得以优化。

就居民对大社区各项工作评价而言。笔者从社区居民办理日常事务、社区工作人员服务态度、社区工作人员工作效率、社区居委会社区服务、社区居委会征询民意以及居民参与社区管理意愿六个方面进行了满意度调查。调查结果显示,与街道办存在时相比,撤销街道办后,认为各项工作比以前有所提高的居民所占比例依次为:39%、34%、41%、50%、27%、46%;而认为有所下降的仅占极少部分,其比例依次为6%、5%、3%、4%、7%、7%,平均约为5%。在“您认为在铜陵市撤销街道办后,总体来说,利大于弊还是弊大于利”一题的回答上,社区居民卷和访谈卷认为利大于弊的比例各为87%和89%。由此可见,撤销街道办建大社区,居民幸福指数显著提高。

结语

在当前“小政府、大社会”的改革战略背景下,街道办事处撤销的趋势不仅符合当代城市基层社会发展的要求以及十七大报告对行政管理体制改革的部署,而且也有助于实现“小政府、大自治”管理模式与“高效率、大服务”目标的双赢。从某种程度上说,撤销街道办实质上是一种权力的重组,在这个过程中,涉及到一些权力的上收或下放,绝不是管理体制的机械变化。因此,惟有突破传统的思维定势和工作方式,从深层次上认识现代城市基层治理的重要性,才能进一步增强改革的自觉性和紧迫感,在实践中配套改革、整体推进,逐步试点,依次推广,才能最终撤销街道办事处,使其淡出国家政治制度的视野。

(作者单位:华南理工大学公共管理学院)

注释

①姚芳:“社区管理中街道办事处的角色定位与功能分析”,《辽宁行政学院学报》,2010年第8期,第20页。