法治理念下和谐警民关系的建构

王珂瑾 王德玲

【摘要】社会稳定的前提是社会关系的和谐,警民关系能否和谐,会影响和谐社会的构建。和谐警民关系的本质是警方依法行为、民众依法维权的法律关系。构建和谐警民关系应建立起涵盖警务工作各方面、体现法治理念和依法行政原则的系统完善的法律制度机制,通过机制的有效运行确保和谐警民关系的实现。

【关键词】警民关系 法治和谐 社会稳定

和谐警民关系释义

什么是和谐?构建和谐社会已经成为当今时代的主旋律,在倡导以及构建和谐社会的当下,我们首先需要明确“和谐”的基本内涵,否则目标不明确,行动就会陷于盲目。人们一般都把“和谐”理解为“和睦相处”、“和气生财”、“团结一致”、“没有矛盾”以及“社会平安稳定”等等。然而,很显然,这样的理解是经不住理性推敲的。“和睦相处”、“和气生财”、“团结一致”、“没有矛盾”以及“社会平安稳定”其实都是由于和谐而带来的结果,并不是和谐本身。

“和谐”一词最早源于美学,按《现代汉语词典》中的解释,和谐即配合适当、匀称。①《辞海》则把和谐解释为“和合、协调”,《辞海》说明和谐的意思还引用了《书·舜典》里的句子,“八音克谐,无相夺伦”。②意思是,“八种不同的音不仅和谐,而且不会互相干涉。”这就是说,和谐的最初本义应该是指配合得适当、匀称、协调而不生涩、不别扭。正如《论语》所言:“君子和而不同”,讲的就是尊重多样性,允许有异议。因此,和谐的初始含义就是强调多样性、协调化,这有利于实现美好目标。也有人曾对“和谐”的词义作如下字面解释:“和”,禾与口。禾,饭也;口,嘴也。和,就是人人有饭吃。“谐”,言与皆。言,就是说话;皆,都的意思。谐,即人人都可以说话。这样,“和谐”便带有了人人有饭吃,人人可说话的意思。该说法尽管有点望文生义,但确实说明了和谐的第二层内涵,就是“和谐”意味着要尊重、要保障人的合理的物质利益与精神利益,体现出对人权的尊重。

毛泽东在1937年8月发表了《矛盾论》一文,并从哲学的高度明确指出:“矛盾的普遍性或绝对性这个问题有两方面的意义。其一是说,矛盾存在于一切事物的发展过程中;其二是说,每一事物的发展过程中存在着自始至终的矛盾运动。”“一切事物中包含的矛盾方面的相互依赖和相互斗争,决定一切事物的生命,推动一切事物的发展。没有什么事物是不包含矛盾的,没有矛盾就没有世界。”③“在复杂的事物的发展过程中,有许多的矛盾存在,其中必有一种是主要的矛盾,由于它的存在和发展规定或影响著其它矛盾的存在和发展。”④如运用矛盾论的观点对“和谐”一词进行分析,可知和谐由矛盾构成,没有矛盾就没有和谐,和谐这一事物的存在和发展取决于它的主要矛盾,取决于统一性方面而不是对立性方面,但是对立性是和谐存在发展的不可或缺的动力。这应当是和谐的第三层含义。

胡锦涛在2005年的省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上强调指出:“我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”这里,胡锦涛指出了构建和谐社会的基本前提首先是“民主法治”。所以,和谐在当前法治建设过程中还应当具有第四层含义,即和谐是法治和谐,是用符合文明要求的民主与法治构建的社会生活和社会秩序的和谐。

虽然和谐有多层涵义也有不同理解,但是和谐都是相对的和谐,没有无矛盾的和谐。因此,不能因社会上存在一些对抗性矛盾问题就否定社会的总体和谐。当前,建设和谐社会,构建和谐警民关系,首先主要是在制度机制方面建构法治和谐,让和谐的内容通过制度机制的运行得以实现,其目的是保障群众权利、让人民满意。所谓法治和谐,就是符合人民意志、代表人民利益的善法成为国家治理、社会运转以及个人行为的最终依据,法律得到社会主体的普遍信仰与遵守,守法者的利益能得到法律的切实保护,个别违法犯罪行为都能最终被绳之依法,受到应有制裁。

如何界定警民关系与和谐警民关系?多数观点认为,警民关系就是发生在警察与人民群众之间的一切关系。个别观点认为警民关系是指警察在打击、预防犯罪和提供社会服务等各种警务活动中,与社会公众形成的权利义务关系与人际关系。从法理上分析,第一种观点显然是不科学的,如警察恋爱结婚就不是警民关系,而是一般的非法律关系和民事法律关系。第二种观点应当说比第一种科学合理的成分多,但仍然存在范围过大与不明确之嫌。界定警民关系这一概念之所以出现上述问题,就是因为警民关系不是一个法学概念或法律概念,学术界以及立法部门并没有给出一个权威的理论或立法定义。但在以“警民关系”为中心论点进行理论探讨并试图指导法治实践时,则必须要对“警民关系”予以科学准确合理的界定,否则必然要引起观念上以及实践上的混乱。结合法学基本理论和警民关系的具体实践,笔者认为,所谓警民关系就是警察依法行使公权力行为过程中与行为相对一方发生的以职权职责、权利义务为内容的公法上的法律关系。

什么是和谐警民关系?从前述和谐的内涵分析我们明确了当前中国社会和谐的首要内涵也是核心内涵就是制度和谐,即法治和谐。没有和谐的制度,就没有和谐的秩序,没有和谐的法治,就没有和谐的社会主义社会。结合法治和谐的内涵与上文对警民关系的界定,笔者认为,和谐警民关系可以概括为以社会主义法治理念为指导建立起来的,在警察行使公权力行為过程中与相对一方形成的法律关系,即体现法治理念和贯彻法治精神落实法治要求的警民法律关系。而什么是法治理念、法治精神和法治要求呢?简单的说,法治理念就是通过民主的方式产生善法,用善法治国,用善法规范各种有关社会利益关系;法治精神就是要尊重法律崇尚法律,用善法保障民生实现民利;法治要求就是要求一切社会主体依法办事,使良善的法律得到贯彻落实。

浅析影响和谐警民关系的主要因素

当前,多数群众对公安机关的工作是比较满意的,这是警民关系的主流。在看到主流和谐的同时,也应清醒地看到,警民关系中还存在许多负面因素。在个别地区、个别部门、个别民警群众身上这种负面因素还有滋生蔓延之势,其中,某些警民关系还演变成了暴力事件甚至是群体性暴力事件。虽然说警民之间存在矛盾纠纷是常态,各国无一例外都或多或少地存在警民关系紧张的问题,但是,目前我国的警民矛盾冲突,无论在冲突频率还是对抗规模上都有些不正常,如贵州瓮安事件、云南孟连事件、杨佳袭警案和深圳袭警事件、甘肃陇南事件等为警民和谐关系的构建敲响了警钟。这几个案件的共同特点是暴力手段明显,具有很强的社会负面效应,暴力的矛头不仅对准警察个体,而且直接对准公安机关和党委政府,不但破坏了警民关系的和谐,还严重威胁了当地政权的稳固和社会稳定。

综合分析警民关系紧张的主要因素,可以概括为以下几个方面,这几方面相互交织、相互作用,极易造成警民之间的冲突对抗,进而影响和谐警民关系与和谐社会的建设。

第一,警务资讯公开透明程度低,部分警民之间缺乏应有的互信,这是影响警民关系和谐的主观因素。人民警察的宗旨是全心全意为人民服务,警察通过行使公权力为社会公众提供服务以及对社会进行管理,警民之间应当是一种基于法律规定的互信互惠互利关系。基于对法治共同目标的信仰应当彼此信任对方,但是,现在这种互信关系因警务资讯公开透明程度低、公民知情权得不到有效保障等因素影响而有所弱化,相互猜疑、相互提防却有所加强。一方面,群众抱怨警察办案不力、执法水平不高、服务不够周全、态度不够热情、警察公信力差;警察则认为一些群众觉悟偏低、素质不高、理解支持不够、对警察要求过高、甚至是无理取闹。互不信任、相互猜忌既是警民关系不和谐的原因又是结果,不断的恶性循环不仅严重影响和谐警民关系的构建,更是从深层次折射出部分警民对现行立法实效的不信任。美国著名法学家伯尔曼曾经说过“没有信仰的法律将退化成为僵死的教条。”⑤因此,和谐警民关系的构建取决于警民双方对法律实效的信任程度。

第二,公安机关职能定位模糊,致使警察权责范围难以明确,这是影响警民关系和谐的立法因素。公安机关的职能主要是维护国家安全、维护社会治安秩序和社会稳定、保护公民的人身安全和人身自由、保护公共财产和个人合法财产、预防、制止和惩治违法犯罪活动。《人民警察法》虽然对人民警察的职责作了比较明确的规定,但是还存在一些问题,如第二十一条第二款规定:人民警察应当积极参加社会公益工作。从立法技术上讲,何谓社会公益工作,规范模糊、不明确;同时,该规定也不合法理,积极参加社会公益工作应当是每一个社会成员的道德义务而不是法定义务,如果把参加社会公益工作作为警察的法定职责,那么,人民警察就不再是政府体制中具有特定职能和明确分工的一支专业队伍,而是成了包管一切的万能公务员,如此势必会影响警察专业职能的有效发挥。这种立法缺陷在警务实践中主要体现为:一些地方政府作为同级公安部门的上级领导,无视公安部门的法定职责权限,随意指派工作任务,把本属其它部门依法处理的事,强行划拨给公安机关管辖,致使公安机关被动“越权”为政府办事,常常引起群众不满,和谐警民关系的构建深受其害。

第三,部分警察综合素质不高,执法不严、执法不公甚至徇私舞弊、贪赃枉法,严重侵犯民众权益,这是影响警民关系和谐的执法因素。随着依法治国的推进,人民群众维权意识明显增强,要求执法部门严格、公正、文明执法的呼声日益高涨。当前,群众对警察最不满意的地方之一就是执法不严、执法不公和徇私枉法。其具体表现为:部分警察执法水平低下,习惯于人治,特权思想严重、服务意识差,工作简单粗暴,以言代法、以权压法、以罚代拘、以罚代刑等问题时有发生;某些公安部门,为一己之私利,不作为、乱作为,热衷于办“关系案”、“人情案”、“金钱案”、“指标案”等。这些违法行为不但影响恶劣,伤害了群众的感情,还违背了社会主义法制的基本要求,损害了公安机关的整体形象。

第四,警察及公安机关的合理利益诉求没有依法得到及时有效的保障,是影响警民关系和谐的利益因素。人类社会中的各种矛盾、冲突、对抗等争斗纠纷本质上都是“利益”之争。无论是作为个体的自然人还是单位组织,如果其自身合理的利益诉求得不到满足,必然会影响到其行为模式的选择。心理学理论研究结果表明,需要决定动机,动机决定行为。而行为又是社会关系的基本存在形式,警民关系就是由各种各样的警民法律行为组成的。当前出现的一些警民对立冲突现象,尤其是执法不严、执法不公、徇私枉法等现象,从本质上说都是警察在假公济私。对此我们除了要在“提高警察素质、树立法治观念、加强反腐监督、严格依法行政、严惩违法违纪”等方面加以考量和采取对策外,还应当进行实际调研,如依据《人民警察法》第三十七条至第四十一条的规定,国家应当保障的正常警务经费、装备、设施和警察个人的福利待遇,这些法定待遇到位了没有呢?大量事实证明,许多地方政府在这一问题上交了一张不合格的答卷。

法治理念下构建和谐警民关系的建议

通过上述分析可知,所谓警民关系的不和谐本质上就是法治理念与法律行为的不和谐,其具体表现就是不符合法治要求的行为在警民关系中大量存在。通俗一点说就是包括公民、媒体、警察、公安机关、地方政府等社会主体在内,都或多或少地存在违法行为。尽管部分民众存在不理智、不文明、不守法的行为,但群众此种行为的背后往往反映的是警察、公安部门、政府的更不理智、更不文明、更不守法。尤其是代表公权力的警察、公安机关和地方政府的违法行为在警民冲突中扮演了主要角色。

依法治国已经被写入了宪法,法治已经成为治国的基本方略和基本模式,法治的政治基础是人民民主,法治的核心利益是民生,国家政权机关存在的目的就是服务于人民,而服务于人民的工作方式就是按照依民主方式产生的体现人民意志、维护人民利益的法律行使人民赋予的公共权力。邓小平曾经说过:“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性,制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”⑥因此,用社会主义法治理念构建科学合理的法律制度运行机制,用有效的制度机制来规范、引导警务行为,进而实现和谐警民关系才是解决问题的关键。

所以,笔者认为,构建和谐警民关系当前重点需要做好以下两个方面的工作:

一方面,建立并加强社会主义法治理念教育机制,让法律取信于警、取信于民。倡导用商鞅“徙木立信”的行为教育方式而不仅仅是言说宣传形式,最终确立起广大警民对法治理念的宗教式信仰。使广大干警真正树立起“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的民本意识,不断提高服务民生的理论文化水平与综合业务能力,在实际工作中做到公平、公正、公开、公信。人民群众基于对法律实效的信任也会主动配合公安机关的工作,减少与警方的冲突与对抗。

另一方面,通过建构合理科学的警务法律运行机制,使体现公正的立法成就变为公正的现实。建立公安经费法律保障机制,防止公安部門权力异化;建立民警待遇从优的法律保障机制,预防权力寻租,保护民众合法权益;规范地方政府领导的行政权限,建立违法用警责任追究机制,预防警察被动违法;制定警察职权职责范围实施细则,明确规范警察职能边界,保障警务行为有法可依;建立制度化警民沟通互信、诉求表达回应机制,及时发现问题和化解矛盾冲突;建立警务信息公开与宣传系统,做到警务资讯公开、及时、透明,积极应对部分媒体的炒作误导,树立良好的社会公信力。

(作者分别为山东政法学院讲师,山东政法学院副教授)

注释

①《现代汉语词典》,上海:中国出版集团东方出版中心,2005年,第360页。

②《辞海》,上海辞书出版社,2010年,第2099页。

③④《毛泽东选集》(第1卷),北京:人民出版社,1991年,第305页,第320页。

⑤[美]伯尔曼:《法律与宗教》,梁治平译,北京:中国政法大学出版社,2003年,第38页。

⑥《邓小平文选》(第2卷),北京:人民出版社,1994年,第333页。