发达城市周边经济开发区发展建议

周泽宇

【摘要】二十多年来,各地经济开发区快速兴起,成为各地区经济发展新的焦点。如何合理地进行园区规划,政策制定必将成为区域可持续发展的重要依据。文章结合启东经济开发区的实际情况以及开发区建设过程中存在的问题,探究了发达城市周边经济开发区的发展策略,对此类经济开发区的建设提出要调控区域管理体制、合理规划区域设施、发展高新特色产业等对策建议。

【关键词】发达城市 经济开发区 规划布局 区域协作 启东

继1574年意大利设立了世界上第一个经济特区后,世界各地不断涌现出各式各样的经济开发区。我国自20世纪80年代初设立深圳、珠海、汕头和厦门经济特区以来,经济开发区已经发展至全国各地,并逐渐从初步探索阶段走入了规范化全面发展阶段。开发区在中国改革开放的大潮中逐步发展壮大,是地方经济发展的排头兵,也是城市空间结构演化过程的重要动力,与其所处城市协同发展。

特征与优势

启东经济开发区地处国际大都市上海的北岸,与上海隔江相望。以启东经济开发区为代表的这一类经济开发区有着自身的特征和得天独厚的优势。

战略优势。2010年5月,《长江三角洲地区区域规划》获得国务院正式批准,江苏沿海城市开发战略已然上升为国家战略,启东成为两大国家战略交汇点。同时上海用地趋于饱和,外高桥模式的产业转移,使得启东的发展潜力日益凸显。

区位优势。启东位于长江三角洲洲头,长江、东海、黄海交汇处,与上海市区直线距离仅50公里。新建成通车的崇启大桥更是将启东驾车至上海市中心的时间缩短为一小时,启东与上海的同城效应、交通枢纽效应和投资洼地效应将更加突显。2010年5月9日,宁启铁路南通至启东段项目批准立项,标志着一条连通东南沿海与西部地区的快捷通道即将全线贯通。

资源优势。江海资源是启东最大的开发潜力。其中,吕四港是我国为数不多的天然深水大港,年渔副产品产量30万吨,同时常年平均水深16米,10万吨级海轮可自由出入,进出口贸易路径畅通。年滩涂围填海面积大于一万余亩(2012年预计新增围填海面积28500亩),为启东提供了充足的土地储备。滨海工业园1.4万亩和恒大海上威尼斯1万亩土地已规划建成,为招商引资提供了配套硬件设施。

发展中的问题

区域开发无序。我国自2009年集中出台了30多个区域发展规划。如此众多的区域规划在短时间内的迅速增加不仅导致了区域发展定位重复、区位特征减弱等问题,并造成区域经济政策失灵、地方经济恶性竞争等负面效应,而且造成开发区与城市的区别相混淆,使开发区规划建设无章可循。开发区是城市经济发展的核心部分,但又有别于城市。开发区的用地规模、用地结构与城市有着较大的差异。目前,由于经济开发区的规划建设缺乏统筹管理,规划特点不够明确,规划管理人才不足,开发区建设问题盲目性较大,加之地方保护主义和盲目追求GDP增长等诸多问题,容易诱发开发区重复建设和低水平竞争。另外,由于城市规划缺乏长远目光,很容易导致“短寿建筑”的现象产生。比如,启东文峰大世界作为启东规模最大的集购物、娱乐、休闲为一体的综合性商场建成于1999年12月19日,运营不足13年已然不能承受市民日益提高的物质文化需求,于2012年4月拆除并在原址重建。造成高楼“短寿”的最重要的原因就是政府规划部门缺乏长远的目光以及节约意识。

优势产业薄弱。我国在经济开发区发展之初就当时的社会经济条件提出了以吸引外资为主的发展方式。然而,随着世界经济和国际形势剧烈波动,以吸引外资为主的发展方式导致区域经济将承担更大的风险,这也是开放主导型增长方式不可避免的风险成本。国内一些产业虽然发展势头不断加速,优势明显,但是总归基础薄弱,继续发展存在较大困难,而且产业总体规模较小、实力较弱,与国际同行业比较毫无竞争力。自主产业企业规模小,缺乏龙头骨干企业,知名品牌企业匮乏也是问题焦点。各产业缺少相应的自主知識产权和核心竞争力,多数企业处于外来技术的消化、应用期。例如,钢铁产业依旧是竞争力和利润低下的粗加工重工业,缺少高技术产品。另外,经济区内各企业产品缺乏关联,没有配套生产,相对优势产品产业链有待拓宽。

投资成本提高。许多经济开发区属于“注入式”发展模式,经济增长基本倚靠外商投资,这就造成经济结构过于单一,开发区发展与区域经济主体脱离。同时,开发区的带动功能大多是靠政府的优惠政策,这种封闭的管理体制不可能一直延续。这就使得政策一旦转移,开发区投资成本就会急剧上升,大中型企业便会向其他区域转移。经济发展越快,土地资源、劳动力资源乃至水电资源就越容易进入到资源紧缺状态。以启东市区房屋均价为例,2008年崇启大桥立项修建前,房屋均价稳定在3000元/平米左右,而崇启大桥所带动的区域经济导致市区房屋均价三年翻了一翻,涨至6000元/平米,同时物价也与上海市全面接轨。加之国际金融危机的爆发也进一步削弱了中国一贯低成本竞争在国际市场中的竞争力,部分企业投资已经出现南下和西进的转移趋势。

生态环境退化。在实行可持续发展的背景下,我们在大力发展经济的同时,应不忘保护开发区生态环境。高速的经济发展对农业用地、生态用地和水源保护地等非建设性用地存在着不可避免的侵占和威胁。招商引资所引发的经济发展与环境保护之间的矛盾日益激化。在拓展城市空间,引进外资的同时没有做到听取民意也造成了诸如“王子造纸厂事件”的悲剧。王子造纸厂历时数年向吕四港铺设排污管道,期间当地市民与企业及政府多次交涉未果,导致矛盾不断扩大。最终,项目的落成成为导火索,在民众的抗议声中数十亿的管道形同虚设,不仅造成了经济发展的极大浪费,也给政府和整个区域带来了重大损失,损害了政府的公信力。

贫富差距增大。中国在推行市场经济的改革中,坚持采用以按劳分配为主、多种分配方式并存的方式。这种分配体系拉开了部分群众间的收入差距,对于提高经济效率以及激发经济活力发挥了重要作用,与此同时也造成了贫富差距扩大的问题。贫富差距不断增大,使得社会矛盾突出,威胁着发展的可持续性。以启东市为代表的处于发达城市上海周边而本身经济发展不足的区域,国际富豪、中外投资商与本地低收入人群共处,贫富差距问题已然不可忽视。贫富差距会在经济社会的发展过程中产生一系列不良反应,从而导致社会消费需求不足,以及社会不稳定,既削减了社会进步的原动力,又提高了社会的不稳定因素。

对策及发展建议

结合位于发达城市周边的经济开发区特征和优势,针对发展过程中遇到的实际问题,建议从以下几点入手维持并提高开发区发展速度。

调控区域管理体制。政府目前对开发区经济发展的宏观调控手段一般表现为发展规划与经济控制协调,实现开发区发展总体战略的法规尚未出台。长此以往,中央政府无法以法律手段来控制一系列重大原则性问题,开发区也会因为相关法律不健全而无从管理,各区域在发展过程中就会变得无章可循、无法可守。所以,要尽快开展开发区立法工作,明确国家对开发区问题的基本意识、指导思想、主要思路、重要任务、长远目标和总体规划等,确立开发区相关法规,指明各级政府在开发区规划管理中的职责和义务。

合理规划区域设施。基础设施是区域发展的硬件基础,是开发区能够提供生活功能的前提,也是开发区生产功能正常运转的条件。按照有利于土地集约利用、城乡设施协调、产业汇集发展的原则,开展高起点的开发区建设规划。同时要注意开发区初始定位过高,后期资金跟进可能不足的问题。公共基础设施初期投入大,建造周期长,后期维护费高,容易导致基础设施建设滞后及后期资金来源不足等问题。可以以城市现有基础设施为依托,降低建设成本,后期运行费用与城市共同承担,减轻双方负担,达到合理布局、互动发展的目的。高质量地开展区域建设,合理安排施工,确保道路与各条管线同步到位。同时协调居民拆迁安置问题,规划商业与住宿区域空间布局,优化设计园区工业环境及社会环境,创造环境优美、交通便利、生活舒适的开发区。根据资源特点与城市协调规划,系统地设计开发区产业链,重点培育特色主导产业,强化相关配套建设,提升特色化的竞争优势和未来的发展空间。

发展高新特色产业。投资是拉动经济增长的重要手段,只有不断增加投资,才能带动經济总量不断扩张,进而转变发展方式。而区域经济发展具有地区差异性,除了受宏观经济形势影响以外,还有其自身发展规律,因此一味照搬其他区域成功经验可能会制约自身经济发展。政府应依据产业模式招引新兴项目,规模经济模式招引集团项目,高效环保原则招引优势项目。同时要注重自主创新能力,培养朝气蓬勃的高新特色产业,发展有市场前景的特色经济和优势产业,培养新的经济增长点,这需要从区域资源特点与自身优势出发提供相对优越的政策和高效的管理体制,营造有利于创新活动的社会环境和文化氛围。另外也要立足于未来中国区域经济协调发展,紧密联系全球经济形势,及时调整区域政策,使区域政策更具地方特色。同时要注重循环经济模式构建,调整产业结构,推动经济发展方式,遵循区域发展始于地区差异且将终于地区差异的特征,保证经济循环增长。

发展与环保并进。环境保护是促进开发区发展协调、降低成本、提高经济效益的必要手段,也是实现新型工业化园区的重要措施。20世纪70年代初我国已形成了可持续发展战略,坚持生态优先、环保优先,不能因经济建设破坏了现有的生态环境。加快工业经济发展建设稍有不慎就会污染环境,危及经济发展、人民生活以及社会安定。一些经济发展落后地区为了达到加速发展目的,对排污大户放任不管,导致最后的治理费用远高于财政税收,而且已被污染的环境会引发更多长期的后遗症。要加快开发区良性发展,必须把建设环境友好型开发区放在首位,认真贯彻循环经济思想。国外发达地区在制定区域规划过程中,已经按照节约型城市规划理念进行。越来越多的城市都建立了生态数据库,包括“环境承载力”、“生态功能区”等指标,综合制定城市规划。事实证明,这些地区循环经济发展的都更加迅速高效,这种成功经验值得我们借鉴。应对投资项目进行环境评估准入制度,从用地、耗能、市场、投入产出等方面做出综合评定。利用市场手段拓宽资金来源,建设废水集中处理回用工程,做好园区绿化工作,彰显生态特色。科学制定开发区环境保护制度,坚持经济建设与环境建设齐头并进、同步发展,实现开发区环境资源可持续发展。

加快人才培养。21世纪人才是第一生产力,在世界各地成功发展经验中最重要的不是资金和项目问题,缺乏人才知识才是制约经济发展的最大瓶颈。因此,要继续增加对于人才培养的财政投入,强化基础教育,发挥并延续启东人才教育优势,不仅要让人才走出去,接受更多、更高水准的教育,还要将人才引回来,完成可持续循环发展战略。城市集中了大多数高等学府及科研机构,是各类人才的荟萃之地。开发区发展中应注重依托科研机构和高等院校现有科技力量,引入国际先进技术,加速科技成果向实际应用的转化。同时,有效利用城市完善的基础设施,为人才培养,技术创新提供良好的社会环境,确保教育优先发展。既要办好高等教育,也要提高劳动者综合素质,用好现有人才,引进国际人才,培养未来人才。

推进区域合作互动。我国区域合作形式大约分为地方政府自发行政会议、非制度化区域论坛、松散型经贸洽谈等几类,中央政府尚未做出宏观指导和统筹规划安排。随着国际经济化进程迅速推进,全球区域合作不断深入,拓展我国区域合作,完善区域分工体系,促进区域合作互动成为当务之急。因此,要转变区域合作思路,加快产业转型,推行经济一体化并加强对口援助工作。发展与当代城市规模相匹配的现代化交通体系,优化建设如崇启通道、宁启铁路等一类的城市连通线,形成与城市发展相协调的交通布局,降低区域互动所需的运输成本。积极参与国际经济合作,提高对外开放水平,打破现有格局障碍,构建新兴互利共赢体系,完善区域合作机制。推动制度性区域协调机制发展,促进区域间同城划建设,加速中国区域一体化进程。

完善区域规划政策。十二五期间,要认真贯彻中国区域发展总体战略,需要加强中央政府对各个区域的宏观调控措施,注意区域分类政策指导,使区域公平、高速发展,形成完善的区域政策体系。依照《全国主体功能区规划》对优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的主体功能区实行分类管理,完善区域经济调控政策体系。提高中央地方财政对限制和禁止开发区域的均衡性支出比例;完善适用于主体功能区要求的公共财政体制。设立用于限制和禁止开发区域的发展投资基金,支持环境保护与生态建设。根据主体功能区定位差异,引导开发区域间人口的自愿有序转移。以民为本,确实做到优化和实施重点开发区域农耕保护制度,以及禁止和限制开发区域的土地用途管制。建立生态数据库和环境补偿机制,确定不同主体功能区的生态空间底线,根据不同主体功能区环境承载力确定适合当地发展政策规划。

结语

二十多年来,各地经济开发区快速兴起,成为各地区经济发展的新的焦点。然而,大多数经济开发区都只重视工业尤其是重工业的发展,忽视经济开发区各项目标均衡发展和区域互动。当前,区域格局竞争日益激烈,地方发展的需求更加强烈,经济开发区的发展将成为地方经济发展的重要增长立足点和助推器。如何合理地进行园区规划,政策制定必将成为区域可持续发展的重要依据。如果说,过去二十几年经济开发区的建设处于初级阶段即硬件部分建设的话,那么,日后更应该注重服务功能即软件部分的建设和完善,以促进经济开发区良性发展。

(作者为清华大学环境学院博士研究生)