基于保持运输高效率视角的铁路改革摭论
2012-10-24邢如其樊志红
邢如其, 余 克, 臧 云, 樊志红, 马 赏
(1.石家庄铁道大学经济管理学院, 河北 石家庄 050043;2.石家庄铁道大学人事处,河北 石家庄 050043)
自我国实行经济体制改革以来,铁路人大力开展铁路建设,积极进行管理体制改革,努力提高运输效率,2006年起,以占世界铁路6%的营业里程完成了世界铁路25%的工作量,货运周转量、货运密度、换算周转量、铁路运输密度连年世界第一①。然而,有些人对铁路的工作并不满意,有的批评甚至谴责。如:“与公路、民航等领域相比,近年来铁路发展较慢,原因是铁路改革迟缓。”“铁路部门在改革方面严重滞后;在管理方面是严重不适应市场经济发展要求;在经营和服务理念方面跟不上时代步伐;在公众中形象不佳。”“铁老大”是“中国计划经济的最后堡垒。”
铁路的确需要改革,改革是发展的动力。但是,铁路为什么要改革,改革什么,改革的目标是什么,改革的目的又是什么,这不仅是铁路进行改革的前提,也决定着铁路改革的方向。
一、铁路改革的目标和目的
目标是一个组织(或个人)在一定时期内所追求的最终成果,是该组织(或个人)在某阶段的宗旨和使命的具体化,是奋力争取达到的所希望的未来状况。目的是一个组织(或个人)行动和努力最终要达到的地点或境界。目标和目的是有严格区别的。如:我国制定经济快速发展纲要的总体目标,是到2010年,人均生产总值翻两番,…… ;制定经济快速发展纲要的目的,是为了实现国民经济又好又快地发展,使人民群众尽快过上好日子。由此可见,目标只是实现目的的手段。目标固然重要,但目的更重要。重视目标而忽视目的的努力是一种盲目的努力,结果往往是在实现了目标之后,才发现得到的并不是自己真正想要的。所以,当人们从起点出发之后,就要时时提醒自己,不断去关注自己的目的,弄清正在追求的是不是自己真正想要的、真正需要的。
铁路运输作为国民经济一部门,改革的目的和我们党实施改革开放的目的应是一致的。在铁路改革实践中,改革的目标②是明确的,而对改革目的的认识却不够明晰。正如国家发改委交通运输与管理研究室主任罗仁坚所说:“在铁路体制改革中,政企分开也好,网运分离也好,都是改革的一种手段,而不是目的。改革铁道部的目的是什么,这个问题,从上到下,都处在一种混沌中。” 实践中,有人混淆了目标和目的的区别,重视目标而忽视目的。重视目标而忽视目的的努力是一种盲目的努力,重视目标而目的“混沌”的努力,风险一点也不亚于“盲人骑瞎马,夜半临深池”[1]。
铁路改革的目的就是要改革不适于铁路运输生产力发展的各种关系,提高资源的使用效率,扩大运输能力,提供优质的运输服务。铁路改革不可须臾偏离此目的。
二、铁路运输效率评析
(一)铁路运输效率概况
中国铁路运输效率4个世界第一已是不争的事实。为叙述的方便,在世界范围内选择了2000年以来美国、法国、英国、日本、加拿大和印度几个有代表性的国家的铁路运输情况与中国铁路进行比较,鉴于篇幅的限制,只将按换算周转量计算的运输密度倍数列于表1。
表1 按换算周转量计算的中国铁路运输密度为美国等国家铁路运输密度的倍数
注:表1数据根据世界银行数据库计算而得。
还须提及的是:中国铁路的高效率不仅是在低消耗[2-3]、铁路职工牺牲自身利益前提下取得的,而且是以铁路职工崇高的职业道德作支撑的。还有,铁路运输虽然在本行业内具有垄断性,但并不依据MR=MC定理决定产品价格和产量(国家不赋予这样的权利),而是在高效率生产的前提下,采取各种措施,努力降低消耗(消化公益性运输成本,逐年递增的资产折旧,巨额利息支出及不断上涨的油料、配件等运输成本)的基础上取得的,并不存在垄断厂商的低效率等弊端。
应该看到:中国铁路运力十分紧张,铁路内部和社会各方面都不允许运输效率出现下降,因此必须有一个凌驾于企业之上的机构,成为维护路网完整性利益的代表。这就是为什么铁道部在国铁路网上一直实质性地指挥生产、分配收入并核算成本的原因,它必须对全路进行(包括生产和财务方面的)严格控制。也就是说,铁道部干预或剥夺铁路局运行指挥权的理由,正是为了保持铁路网的运营效率,但这又是以牺牲铁路企业的效率为代价的。这确实是一个有趣的悖论。所以,集中统一也好,政企分开也罢,能够保持和提高路网运营效率的体制就是好的体制,这是评判铁路改革成败与否唯一的、客观的实践检验标准。
(二)国民经济发展需要铁路高效率
2005年以来,全国铁路旅客发送量、货物发送量、客运周转量和货运周转量每年分别平均增长7.72%、6.22%、7.45%和5.85%③。尽管有人说2012年,“瓶颈”问题有望解决,但从发展趋势看,未来较长时期铁路运力紧张的状况都将存在。尤其是2011年“7·23”温州动车事故发生后,8月10日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,决定开展高速铁路及其在建项目安全大检查,适当降低新建高速铁路运营初期的速度,对拟建铁路项目重新组织安全评估。实际上,现在的动车和高铁较之以前,已经降低了运行速度,也就是说,铁路的运力较之以前更加吃紧。因此,铁路无论如何改革,都不得损伤运输效率,都不得以牺牲效率为代价。保持铁路运输既有的高效率不仅是国民经济发展的需要,也是铁路改革得以顺利进行的需要。
三、铁路改革建议
(一)认清目的,明确方向
铁路改革迟迟没有突破性进展,是因为人们对改革的目的认识不清楚、方向不明确。更有甚者,混淆了目的和目标的区别,将目标当目的。铁路改革就是要咬定促进铁路运输生产力发展、提高运输生产效率这个目的不放松。改革目的清楚了,改革的方向也就明确了。改什么,如何改也就容易搞清楚。
(二)抓住关键,攻克“堡垒”
不少人认为铁路改革 “最关键的问题是接入政策或清算政策”。实际上,清算不只是铁路改革的关键问题,即使在政企合一体制下也是敏感的“老大难”问题。涉及到运输线路、地域、运距、运量、货物品类、重量、排空、迂回运输等诸多因素。清算方法、系数的变化都是对利益分配格局的调整,总的“蛋糕”就那么大,无论是纵切还是横切,人们对利益分配的主观期望和分配结果之间都难以均衡。不仅如此,合资铁路在普遍实行委托经营的模式下,至少经过两次分配才能获得投资收益,这也是“目前多家合资公司的股东并不满意铁道部管理方式” 的重要原因之一。
需要指出的是,即使将现在的政企合一管理体制转变到网运分离或是网运合一的区域铁路公司体制,清算总是存在的(除非全国铁路只由一个公司经营),只是矛盾转移到另一个层面或区域。既然清算是铁路改革最关键的、不可回避的问题,国家有关部门、学术界就应专门对此问题进行研究,提出科学的解决方案,并公诸于世。铲除这个障碍,使铁路运输收益分配透明化,无论对现在的铁路企业,还是对合资铁路公司股东,以及吸引社会投资于铁路建设都是“功德无量”的。
(三)大胆探索,谨慎推进
铁路改革是一项极其复杂的系统工程,绝不可能一蹴而就。这就需要进行积极大胆地探索,查找和分析主要矛盾,研究解决矛盾的方法。但必须谨慎、稳妥地推进。有专家说:铁路改革“当务之急,也是最主要的,要先进行政企分开,然后基于现有的铁道部成立一个独立的监管机构。……将来监管机构是个什么样,是一步到位,还是慢慢来,怎么重组等,都还是悬而未决的问题。”这种说法是极其草率和不负责任的。如果实行政企分开,至少也要将上面的顺序倒过来,应先搭建一个监管机构框架,将监管机构的职责理清楚,然后再行分开。连“监管机构是什么样,……怎么重组等,都还是悬而未决”的情况下,就“先进行政企分开”,必然影响运输效率,甚至出现混乱。就连全国政协委员、著名经济学家厉以宁也说:“当前铁路部门很难改革,这是因为铁道部是一个独特系统,改革经验需继续积累。”所以,铁路改革,必须“稳扎稳打、步步为营”,可在局部或小范围搞试点,决不能整体搞实验。
(四)解放思想,冲破桎梏
铁路的特殊性决定了铁路改革不能套用一般国企改制模式,也不能只盯着政企分开、放开搞活一点。纵观我国经济体制改革历史,也不乏创新之举。如被誉为“天下第一村”的华西,一直坚持“集体经济+共同富裕”的发展模式,创造性地提出的“一分五统”④体制,以及“重实质不重模式”的精神文明建设经验,都是将马列主义、毛泽东思想、邓小平理论以及“三个代表”的重要思想在华西的成功实践。还有上海闵行区九星村独创的“合作形式、租赁性质、独资管理”模式等。都为开拓铁路改革思路提供了有益借鉴。
2003年铁道部曾聘请北美铁路3位权威专家,介绍美国、加拿大的铁路体制,当向他们征询中国铁路体制如何改革时,他们都感到莫名其妙,认为:中国铁路运输效率在世界上是最高的,为什么还要改革?我们正研究如何向你们学习。所以,铁路为什么改,改什么,是需要认真思考的。
(五)追求效率,注重公平
从党的十四届三中全会到十六届四中全会,我国始终“坚持效率优先、兼顾公平”原则。效率优先极大地促进了社会生产力的发展,但也带来了贫富差距和社会矛盾攀升等负面效应,此现象在铁路运输行业表现得尤为突出。铁路一直以来都是在追求效率,故有“四个世界第一”,但在分配上对铁路却显失公平。在国家和铁路之间,最直接的表现就是铁路运输的公益性和铁路运价的定价机制,公益性运输成本由铁路消化,物价变动压力也由铁路承担⑤。在国家、铁道部和铁路企业(职工)层面,铁路企业(职工)较之其他行业付出了同样或更多的努力,却得不到相同的收益。这不仅影响铁路企业(职工)积极性,也影响合资铁路投资者的积极性,也是为什么人们认为“铁路行业成了国民经济中投资效率最差行业”的原因之一。然而,实施“注重社会公平”的新政也没有惠及铁路。所以,国家对铁路是欠了“账”的。也正因为如此,在世人的心目中,铁路就是提供公益性服务的,很少有人去思考铁路局也是“企业”——自负盈亏的组织,也没人关注“铁路企业一年花费几百亿元的社会公益负担”;基于人们的思维惯性,铁路不得不承诺“提速不提价”、“人民群众满意为评判标准”。即便如此,“被高铁”的抱怨还是声震屋宇、连绵不断。就连国务院发展研究中心技术经济研究部郭励弘都说:“铁路不需要在市场化和公共利益之间取得平衡,铁路首先要确保公益性,不能为了任何商业利益而损害公益性。”因此,这就不难理解,为什么《改革推进方案》将“研究公益性运输政策、推进铁路运价改革”作为铁路改革基本的任务。所以,正确处理效率和公平之间的关系,不仅事关铁路的安全稳定、和谐,也关乎铁路改革成败,以及铁路改革是否体现社会主义本质。
注释:
①新华社北京1月27日电 铁道部新闻发言人王勇平日前说,2006年我国铁路以占世界铁路6%的营业里程完成了世界铁路1/4的运输量,实现了旅客周转量、货物发送量、换算周转量、铁路运输密度四个“世界第一”。
②铁政法(2011)67号印发《关于加快转变铁路发展方式确立国家铁路运输企业市场主体地位的改革推进方案》将铁路改革的目标定为:实现铁道部职能转变,确立铁路局的市场主体地位,不断增强铁路安全运输保障能力,促进公司制企业的规范发展,实现铁路建设可持续发展和持续提高铁路职工生活水平。
③2005年以来,全国铁路旅客发送量、货物发送量、客运周转量和货运周转量每年分别平均增长7.72%、6.22%、7.45%和5.85%,系根据《2010年中华人民共和国铁道统计公报》发布数据计算而得。
④“一分五统”,即:一分,就是村与企业要分开,把新合并的16个村规划成12个村,合并后的原村委会还是由本村村民自治、选举。五统,一是经济由华西统一管理,二是劳动力在同一条件下统一安排,三是福利由华西统一发放,四是村庄由华西统一规划建设,五是华西村党委统一领导。
⑤实际情况是,各种价格矛盾都希望从铁路运价中找到出路。在通货膨胀严重、物价上涨时,为稳定价格水平,维护社会稳定,铁路运输不能提价;在通货紧缩时期,铁路运价也不能调整。运价与物价脱节,不仅不能随物价变动,还要承担稳定物价的责任,形成死运价对活物价的局面,即不反映价值,也不反映供求,失去了价格机制的基本职能。