善治视阈下乡镇政府与村民委员会关系研究

郑代良

(怀化学院人文教育系,湖南怀化418008)

从中国民主政治实践来看,“建设社会主义新农村”这一重大历史任务的实现必基于乡镇政府与村民委员会的良性互动与精诚合作,否则“新” 将难以突破 “旧”,因为乡镇政权与村民委员会是性质完全不同的组织类型。根据 《中华人民共和国村民委员会组织法》(2010年修订,下同),“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。”“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这从法律上厘清了乡镇政府与村民委员会的两者关系(见图1)。

图1 乡镇政府与村民委员会法律关系简图

乡镇政府与村民委员会两者这种“应然”关系要真正转变化为“实然”关系,其关键点是根植于社会民主政治实践和贯彻于社会主义新农村建设全过程,但在中国现实政治关系中,两者之间并没有实现公共事务治理的新模式——“善治”,其核心价值是 “使公共利益最大化的管理过程”、“是政府与公民对公共生活的合作管理”,“是政治国家与市民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。”[1](P8)乡镇政府与村民委员会难以在政治实践中实现真正的良性互动与通力合作,其根源在于乡镇改革自身的 “二难困境”和村民委民会自身的“自治瓶颈”。随着中国政治体制改革的不断实质性深入,“建设社会主义新农村”为乡镇政府和村民委员会两者关系由“应然”到 “实然”提供了政治平台,也是乡镇改革和村民委员会突破自身困境和瓶颈的绝佳契机。乡镇政府与村民委员会的关系问题,说到底是国家与社会的关系的一个缩影[2],既是农村基层政治体制和管理体制中的重大问题,也是推进村民自治的首要问题之一[3],因此,理顺和正确处理两者关系,不仅是建设社会主义新农村能否实现的关键,而且对中国民主政治制度改革具有重大的理论意义和现实价值。

一、回溯:乡(镇)村关系的历史沿革

本文乡(镇)村关系的研究仅以1949年新中国成立为起点,因为“大量对传统乡村社会研究的文献表明,传统乡村社会在不同历史时期和不同国家有很大的差异,不会是一个统一模式”[4]。回顾60多年乡(镇)村关系的演变转化与发展创新,总体上它经历了三个阶段,这可以从中国村级组织性质历史变迁(参见图2)得以解读。

图2 中国村级组织性质历史变迁简图

1.乡村政权下的领导与被领导关系 (1949-1958)

由于1949年9月通过的《中国人民政治协调会议共同纲领》没有对乡(镇)级政权机关和村级组织性质作出明确规定,故为了规范农村基层政权组织的建立,1950年12月政务院颁布了《乡(行政村)人民代表会议组织通则》和 《乡(行政村)人民政府组织通则》。据此,乡和行政村当时被确定为中国社会最基层政权组织,它一般由一个或数个自然村组成,其机构分别为乡 (行政村)人民代表大会和人民政府。1954年《中华人民共和国宪法》对乡级政权作为调整,实行“乡、民族乡、镇”建制,撤销行政村建制,这样中国第一次以根本大法的形式把 “乡、民族乡、镇”确定为最基层的政权组织,而自然村按居民组形式接受其领导。所以总体上说,1958年实行人民公社之前,中国农村一级组织只是在乡(行政村)领导和管理下的基层组织,当时还根本谈不上自治。

2.政社合一下的脐带式与民主关系 (1958-1982)

随着1953年底中共中央《关于发展农业生产合作社的决议》的颁发,农业合作化运动在全国迅速展开并于1955年下半年进入高潮。在寻求农业合作社的变革和发展过程中,中国第一个人民公社“岈山卫星人民公社”于1958年7月在河南诞生了,这也直接促进了中共中央政治局1958年8月在北戴河会议作出了《关于在农村建立人民公社问题的决议》,强调“人民公社是形势发展的必然趋势”,明确“要实行政社合一,乡党委就是社党委,乡人民委员会就是社务委员会”。对于农村人民公社的性质,1961年3月中共中央工作会议通过的《农村人民公社工作条例 (草案)》(简称农业六十条)做了明确规定,“农村人民公社是政社合一的组织,是我国社会主义社会在农村中的基层单位,又是我国社会主义政权在农村中的基层单位。”同时《关于在农村建立人民公社问题的决议》指出,“人民公社的生产、交换、消费和积累,都必须有计划。人民公社的计划应当纳入国家的计划,服从国家的管理。同时,它在制定计划的时候,应当充分发挥自己的特点和主动精神。”“人民公社的组织原则是民主集中制。”“人民公社的一切组织,包括民兵的组织在内,都应当既有集中,又有民主。公社不但要组织人民的生产,而且要组织人民的生活。为了把工作作好,一定要实行高度的民主,一定要有事同群众商量,忠实地代表群众的利益,反映群众的意志。因此,公社必须在实行 “组织军事化、行动战斗化、生活集体化”的同时,充分地实行管理民主化。”在《农村人民公社工作条例(修正草案)》也明文规定,“人民公社的各级组织,按照民主集中制的原则办事。”“人民公社的各级权力机关,是公社社员代表大会、生产大队社员代表大会和生产队社员大会。”“全公社范围内的重大事情,都应该由社员代表大会决定,不能由管理委员会少数人决定。”“人民公社各级社员代表大会的代表和各级管理委员会、监察委员会的成员,都必须经过社员充分的酝酿,采取不记名投票的方式选举产生”等。这充分说明了,在 “政社合一”模式下的农村人民公社组织形式,既把绝大部分中国农村人口紧扣在与政府的脐带关系之中,又希望 “在全国范围内造成又有集中又有民主,又有纪律又有自由,又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的那样一种政治局面”。但本质上讲,人民公社模式是国家力量强制介入乡村社会的结果,而不是自动内生而成的,它也使得国家权力向乡村基层社会的渗透和延伸达到了前所未有的广度和深度。故这种 “政社合一”组织模式下乡村社会不可能实现真正的民主,这种民主也只能说是“变异的民主”或形式民主,乡村这种脐带式与形式民主关系在中国一直持续20世纪80年代初,因为1975和1978年的两部《中华人民共和国宪法》均从法律上确认了政社合一:“农村人民公社是政社合一的组织”,“人民公社的人民代表大会和革命委员会是基层政权组织,又是集体经济的领导机构。”

3.民主政治下的指导与协助性关系(1982-至今)

1978年12月邓小平在《解放思想,实事求是,团结一致向前看》讲话中明确指出,“当前这个时期,特别需要强调民主。因为在过去一个相当长的时间内,民主集中制没有真正实行,离开民主讲集中,民主太少”,“当前最迫切的是扩大厂矿企业和生产队的自主权,使第一个工厂和生产队能够千方百计地发挥主动创造精神”[5](P144,146);随后具有开启改革开放历史新时期意义的党的十一届三中全会召开,预示了乡村公社体制的崩解。旧的乡村管理体制的解体造成乡村社会的“权力真空”,并呼唤新的管理模式与新型组织的出现。正是在这种时代背景下,广西宜州市合寨村基于自我管理以及协调乡镇政府管理的需要,自发组织选举村干部,成立了中国第一个村民委员会,开创了中国基层民主政治建设的先河。1981年6月,党的十一届六中全会通过的 《关于建国以来党的若干历史问题的决议》,第一次明确提出了 “在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”的重要方针。1982年,党的十二大继续发展了这个方针,即“社会主义民主要扩展到政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个方面,发展各个企业事业单位的民主管理,发展基层生活的群众自治。”另外,到1982年底,全国不少地区都出现了类似村民委员会的组织。对于这种新兴的社会现象,中央政府及时作了肯定,所以在1982年12月五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第一次以法律形式庄严地规定,“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”同时 《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》(1983年10月12日)(中发 〔1983〕 35号)中也明确指出,“村民委员会是基层群众性自治组织,应按村民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业。协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。”至此,“政社合一”模式的乡村公社体制已逐步退出中国历史舞台,取而代之的将是乡村社会新型关系。

在基层政权和基层社会生活中逐步扩大民主和实行村民自治得到党和国家领导人的充分肯定,如邓小平在1987年指出,“调动积极性,权力下放是最主要内容。我们农村改革之所以见效,就是因为给农民更多的自主权,调动了农民的积极性”,“调动积极性是最大的民主”,“把权力下放给基层和人民,在农村就是下放给农民,这就是最大的民主。我们讲社会主义民主,这就是一个重要内容。”[5](P242,252)彭真在《通过群众自治实行基层直接民主》的讲话中也明确强调,“八亿农民实行自治,自我管理,自我教育,自我服务,真正当家作主,是一件很了不起的事情,历史上从没有过。几千年的封建社会,什么时候有过群众自治?没有。所以说,办好村民委员会,还有居民委员会,是国家政治体制的一项重大改革,对于扫除封建残余的影响,改变旧的传统习惯,实现人民当家作主,具有重大的、深远的意义”,“村民委员会是基层群众性自治组织,不是基层政权的`腿',乡、镇政权同它的关系是指导关系,不是领导关系。”[6](P608-609)村民委员会与乡镇政府这种新型的组织关系也庄严地载入 《中华人民共和国村民委员会组织法》,用法律条文形式以保障其真正贯彻实施,推进中国基层民主政治的发展,所以正如1998年十五届三中全会通过的 《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中所指出的,“扩大农村基层民主,实行村民自治,是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。”

二、困境:村民自治中的乡(镇)村关系

中国现行宪法明文规定,“第三十条中华人民共和国的行政区域划分如下:(一)全国分为省、自治区、直辖市;(二)省、自治区分为自治省、县、自治县、市;(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇”;“第一百一十一条城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”从而实施村民自治以后,乡 (镇)与村之间的隶属关系发生了质的变化,也就是说,第一,乡 (镇)政府与村民委员会之间不是以前的领导与被领导,管理与被管理的关系,而是指导与协助的关系;第二,村民委员会作为群众性自治组织,不是一级行政组织。从宪法和历史来看,村民自治在中国确实是史无前例的民主政治制度,是中国特色社会主义民主政治发展的伟大创举。也许正是这 “史无前例”和“伟大创举”,“无论村民还是政府都对民主政治的知识极其缺乏,许多技术性的工作也需要逐步掌握,因此,乡村民主政治的发展在相当长的时间内将是很不规范的。”[4]故在中国民主政治的现实运作过程中,村民自治还存在众多的困境和瓶颈需进一步破解,就乡镇政府与村民委员会关系而言,以下三个方面现实困境有待突破。

1.乡镇政府与村民委员会的 “指导与协调关系”异化为“非均衡性的交换关系”。“村民自治”的实施,使乡镇政府与村民委员会间的关系发生根本性的改变,即由原来的“领导与被领导”关系发展为 “指导与协调关系”,但法律权威和制度变迁并没有完全使一些乡(镇)政府和乡 (镇)干部与时俱进,他们还是习惯于对农村及村民委员会进行直接或间接的行政管理,使其执行、贯彻自己的意志和观念并无或有限条件的服从。由于村民自治受宪法的保障以及村民民主意识的增强,同时乡镇政府被戏称 “三要” 职能即 “要钱(三提五统)、要粮(粮食收购)、要命 (粗暴执行国家计划生育政策)”的历史终结,乡镇政府想直接管理农村和村民委员会的政策空间越来缩小。故在这种时代背景下,乡镇政府要想 “管理控制”农村并使村民委员会 “听自己的话”,就利用自身的资源优势、政策优势、信息优势等与村民委员会进行交易;另外由于历史的惯性和村民的传统思维,再加村民委员会也确实需要乡镇政府的建设拨款、信息提供、政策优惠和人才培养等方面的支持,从而乡镇政府利用自身优势通过各种方式、途径影响村民委员会的自主性和自治性,而村民委员会为了换取乡镇政府的资源支持和政策优惠等半推半就愿意接受“半自治性”的现状,最终乡镇政府与村民委员会演变成了一种相互依赖的交换关系且乡镇政府处于占主导地位的非均衡状态。

2.村民委员会的 “自治”异化为 “半自治半行政性”。

有学者根据村民委员会在村级事务的自主程度以及协助乡(镇)政府完成任务的情况,把乡(镇)政府与村民委员会的关系的现状分为三类情况,即理想型、附属行政化和放任型的乡(镇)村关系[7](P180-183)。这种划分过于理论化、简单化,也不符合中国村民自治的真实情形。第一,受中国历史传统的惯性作用、民主政治发展程度及制度缺乏的影响,实现理想型的村民自治是难以达到的;第二,村民自治受宪法的保障和村民民主意识的增强,村民委员会完全附属于乡镇政府也是不可能的;第三,在政府主导型的社会体制和压力型的政治制度下,村民委员会能完全放任或“无所不为”也是不现实的。目前中国村民自治中村民委员会境况的真实写照就是处于“半自治半行政化”状态,“半自治性”指的是村民委员会自治程度的有限性,“半行政化”指的是村民委员会绝对唯命于乡镇政府的条件性。村民委员会的主要职责是促进本村经济的良性发展、治理村中公共事务、维护村民的合法正当权益和宣传、贯彻国家法律法规及方针政策等,但现实制度环境下,绝大部分地区的村民委员会要实现这现职责,绝对离不开乡镇政府的经济援助、政策优惠、技术支持、技术支援等;而乡镇政府也需要村民委员听命于他,使其完成、应付上级部门的各项任务和检查。总之一句话,村民委员会要想实现一定程度的自治就要一定程度听从乡镇政府,“为其所用”。

3.乡镇党委和村支部职能的越位、缺位和错位。乡镇政府与村民委员会关系异化的一个重要原因是乡(镇)党委和村支部职能的越位、错位和缺位。乡(镇)党委和村支部主要职责是贯彻执行党和国家的方针政策路线、讨论决定乡镇或村里社会发展和经济建设重大问题、加强和发展党自身组织等,而对村民委员会职责范围内的村民公共事务等应起指导作用而不能直接干涉或越俎代庖。从目前乡镇党委和村支部与村民委员会间的关系来说,一些乡镇党委和村支部还是存在越位、错位和缺位的情况。越位主要指乡(镇)党委和村支部超越自身的职权范围做了不该做或管了不该管的事情。乡镇党委干涉村民委员会自治范围内的事项主要通过村支部来实现,如一些乡镇党委直接或间接任命村支部书记的人选,再由村支部直接或间接干涉村民委员会自治范畴的事项。缺位主要指乡镇党委和村支部没有在自身的职责范围内尽职尽责,甚至在某些领域出现“真空”,如在新农村建设中,应多多培育和发展起模范带头作用的新型农民党员,但目前农村党员队伍的真实情况是党员发展极其缓慢且整体队伍老龄化现象严重,而且党员队伍文化素质普遍偏低,从而导致一些农村的党员队伍和领导班子出现青黄不接、后继乏人的情况越来越普遍且严重,这某种程度说明乡镇党委和村支部在党组织自身的建设和发展方面出现 “缺位”等。错位主要指的是乡镇党委和村支部与村民委员会之间存在职能混乱现象,即你干我的事,我越你的权,互相打乱仗等行为较为普遍,这也是当前乡镇党委或村支部与村民委员会关系的真实写照。

三、展望:新农村建设中创新乡(镇)村关系

综上所知,乡镇政府与村民委员会间关系的困境和瓶颈既有现实的制度因素,又有历史的传统因素,正如道格拉斯·C·诺斯所概括的制度变迁 “路径依赖” (Path Dependence)为“今天的选择受历史因素的影响”[8]。目前新农村建设中最现实、最关键、最核心的问题是如何创新和发展乡 (镇)村关系,这对和谐社会的构建和乡镇改革都将起到重要促进作用;同时民主政治是需要不断学习和积累的,故村民自治制度的不断完善、村民委员会的不断成熟和村民民主意识的不断增强都将是历史的必然,现在的关键是乡镇政府如何真正认识和厘清与村民委员会的关系。

自20世纪80年代以来,中国在法律文本层面厘定了乡镇政府与村民委员会的两者关系,即乡镇政府对村民委员会的工作是指导、支持与帮助,而非领导与管理,而村民委员会作为基层群众性自治组织,协助乡镇政府开展工作,而非其派出机关,更不是基层政权的“腿”,可得出:村民委员会与乡镇政府是自治组织与执政组织的关系,一方面法律想明确两者是不同性质的平等组织,而 “村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的,由上一级人民政府责令改正”的条文,为什么与法律、法规相违背的行为不由独立的司法机关责令改正,而由执政组织担当主体呢?故另一方面法律又隐含了执政组织是高于基层群众性自治组织,这是中国民主政治改革进入 “深水区” 后所面临的 “自我困境”,这也是乡镇政府与村民委员会两者明确法律关系未能在实践层面货真价实运行的根源所在,从而切实深化乡镇改革和推进基层民主政治发展是势在必行。

李昌平曾撰文主张,“乡镇体制改革和乡村社会发展的终极目标是乡镇自治”,他认为,“当民间组织发育成熟后,民间的力量会成为乡村社会的主导力量,乡村社会管理经济和政治的方式将随之改变,民主与法制将成为主要的管理方式和手段,建立精简、高效、低耗、适应小农经济方式的民主自治政府将成为农民的必然要求。一方面要求建立民选、民管的自治政府;另一方面,要求县级政府放活乡镇政府,让县市政府和乡镇政府不再是上下级的关系,而是法定的权利义务关系。”[9]同时我们应清醒认识到“无论如何改革,只要乡镇一级政权存在,乡镇党委、人大、政府的领导人都要经由选举产生,由此涉及的 `党内民主'与 `人民民主'的关系,在乡镇一级凸显出来。……但是以`党内民主'的发展来`带动' `人民民主'发展,还缺乏实质性进展,使两个民主的发展严重脱节,已显示出 `人民民主'发展滞后于`党内民主'发展的趋势。在两个民主发展不平衡基础上建立的机制,会导致`跛脚'机器的出现,显然无益于乡镇治理新模式的形成。”[10](P549)所以乡镇自治虽在西方发达国家民主政治发展过程中已比较成熟,但在中国民主政治发展初级阶段既没有法律依据又没有制度保障,更没有历史经验积淀,故乡镇自治制度模式很难在中国短期内实现和突破,从而乡镇改革最现实的做法就是在体制内创新与发展。

在社会主义新农村建设和现有政治体制中,乡镇改革可从两点突破:一是“善治”理念贯穿乡镇改革创新和基层民主发展的全过程。乡镇政府与村民委员会进行良性合作和互动,在乡村公共事务、社会发展和经济建设等方面进行平等协商合作,更好地维护民众的合法权益,共同促进和实现和谐社会和社会主义新农村。正如 《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》 (中办发[2009]4号)中强调:“按照建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会的要求,以转变政府职能为核心,理顺职责关系,创新体制机制,优化机构和岗位设置,严格控制人员编制,推动乡镇行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动,建立精干高效的乡镇行政管理体制和运行机制,建设服务型政府,巩固农村税费改革成果,减轻农民负担,促进农村经济社会又好又快发展。” “要着力增强社会管理和公共服务职能。……指导村民自治,推动农村社区建设,促进社会组织健康发展,增强社会自治功能。”第二方面突破可在乡镇政府设立专门“村民自治委员会”,使其成为村民委员会与乡镇政府沟通、协作与互动的桥梁。但必须说明的是村民自治委员会不是乡镇政府附属行政机关,而是一个民主协商性的民间组织,其人员全部由乡镇各村的村民或村民代表投票选举产生,其经费主要来源于社会捐助和政府的专门拨款;设置这个村民自治委员会主要目的是可为村民委员会提供其所需服务和维护其合法民主权利。这种观点和做法既不突破现有的体制,也有其历史依据。在新中国成立之前,毛泽东同志《在土地委员会第一次扩大会议上的发言》曾认为,“国民政府农政部应即设乡村自治委员会,专门管理乡村自治机关的事项”;同时指出,“湖南已经颁布过区乡村自治条例”(指中共湖南区委一九二七年二月十六日发布的《关于如何实现乡村民主政权的通告》及附件《湖南区乡自治条例》)[11](P42-45)。

总之,在社会新农村建设过程中,借乡镇机构改革之契机和乡镇职能转变之东风,村民委员会应转变传统观念、突破“依赖交换”模式、摆脱旧体制束缚和提升自治能力,真正实现“自我管理、自我教育、自我服务”,而乡镇政府的主要职能则是服务农村和治理社会,即从那些“不该干、求过场、走形式”等事情中解脱出来,深入农村和服务社会,追求在为群众服务中不越位、不缺位、不错位和不失位,实现乡镇政府与村民委员会的精诚合作与良性互动,两者真正形成“指导下的自治,自治上的协助”关系,这也是中国乡村民主政治的趋势所向。

[1]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000.

[2][韩]赵寿星.论中国乡镇政府与村民委员会的关系问题 [EB OL].中国选举与治理网,http: www.chinaelections.org NewsInfo.asp?NewsID=17413.

[3]李定坤.正确处理乡镇政府与村民委员会的关系 [J].红旗文稿,2002,(10):16.

[4]党国印.“村民自治”是民主政治的起点吗?[J].战略与管理,1999,(1):91,95.

[5]邓小平文选 [C].北京:人民出版社,1983.

[6]彭真文选 [C].北京:人民出版社,1991.

[7]袁金辉.乡村治理与农村现代化 [M].郑州:郑州大学出版社,2007.

[8][美]道格拉斯·C·诺斯.制度变迁理论纲要 [C].北京大学中国经济研究中心编.经济学与中国经济改革 [C].上海:上海人民出版社,1995.

[9]李昌平.乡镇体制改革和乡村社会发展:由“政府本位”向“民间本位”转变[J].毛泽东邓小平理论研究,2004,(6):31-32.

[10]史卫民,潘小娟等著.乡镇改革:乡镇选举、体制创新与乡镇治理研究[M].北京:中国社会科学出版社,2008.

[11]毛泽东文集 (第一卷)[C].北京:人民出版社,1993.